生態環境公共價值創造：理論框架與個案檢視

摘要：在“五位一體”的發展戰略下，生態文明建設與經濟社會發展融為一體，生態環境公共價值實現成為公共治理的重要目標。作為公共治理的主體，地方政府在生態環境公共價值創造中發揮著主導作用。解析環境公共價值的實現過程，可以以“兩山論”為中線、政府績效管理理論和馬克·穆爾的公共價值創造理論為兩翼，建構具有中國特色的“戰略—平臺—績效”分析框架。由對蒼南縣鄉鎮考績的分析可知，生態文明建設、生態環境保護在國家力量推動下已成為地方治理公共價值選擇的共識，如何滿足人民對美好生態環境的需求和如何把生態環境優勢變為生產力已經融入地方政府治理創新全過程，“理念—目標—項目”的戰略管理和“價值—愿景—效率”的績效管理有效地推進了這一過程。

關鍵詞：生態環境;公共價值;“兩山論”;PV-GPG;蒼南縣

基金項目：國家社會科學基金項目“環保督察背景下地方政府生態文明績效考核—問責聯動機制研究”（18BGL207）

中圖分類號：D63? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）12-0040-06

一、問題的提出

在“五位一體”發展戰略的指引下，生態文明建設與社會經濟建設融為一體，環境治理成為公共治理的重要組成部分，生態環境公共價值實現成為公共治理的重要目標。作為公共治理的主體，地方政府在生態環境保護與利用中發揮著主導作用，同時擔負著主要責任，資源消耗、環境保護、生態效益等情況作為考核評價的重要內容影響著黨政干部的選拔任用。2016年底中辦、國辦聯合印發《生態文明建設目標評價考核辦法》，由中央牽頭有關部委對各省、自治區、直轄市開展生態文明建設年度評價和目標考核。從目前公布的數據來看，國家統計局僅發布了2016年各地生態文明建設目標年度評價結果，后續結果無從查找。但是從地方上來看，生態文明建設評價與地方綠色發展指標悄然融合，各地相繼開展生態文明建設差異化考核和綠色發展統計報表制度。生態文明建設不僅體現在資源利用、環境治理、環境質量、生態保護上，更體現于增長質量、綠色生活、公眾滿意程度等方面。當生態文明建設成為“提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”① 的時候，環境治理也應該回歸它的價值理性。

新發展理念下公共部門如何建構與探索公共價值正被國內公共管理學界所關注。近十年來，一些學者對西方公共價值創造理論進行了介紹與引入。董禮勝、王少泉對馬克·穆爾（Mark H. Moor）的公共價值理論進行了專門介紹，認為該理論以價值理性為主、工具理性為輔，“在一定程度上實現了這兩種理性的融合，緩和了公共行政中民主和效率的矛盾，從而推進了西方公共行政理論的發展”②;韓兆柱等人對穆爾（Mark H. Moor）、波茲曼（Barry Bozeman）、斯托克（Gerry Storke）等西方學者的公共價值管理理論作了全面梳理，認為“可以將公共價值管理理論的核心思想應用到我國公共管理中，進行公共管理價值重構、公共價值創造的流程設計、政府管理工具創新、公共服務遞送機制的構建”③。一些學者致力于新時期中國公共價值的重構。在新的“以人民為中心”的公共行政形態下，竺乾威提出國家治理能力應包含維護社會秩序的能力、合作治理能力、公共服務能力和創造公共價值的能力四個方面，創造公共價值的能力“要求公共管理者在他們提供的公共服務中認識到什么是最有價值的，以及有效的管理如何產生最好的價值”④;朱德米、曹帥認為“中國公共價值的重構需要深入研究‘以人民為中心’的價值語義，以公共性和有效性為雙輪驅動人民性的實現，探尋公共管理理論與實踐同一的價值基礎”⑤;袁祖社指出“公共價值與美好生活在內在旨趣上是相互因應、有機統一的”，“公共價值是制度化實踐的‘公共理性’共識，指向人類共同福祉，旨在變革不平等的社會關系，是人類生存實踐自我約制的內在尺度”⑥。同時，一批學者長期關注以公共價值為基礎的政府績效管理理論（PV-GPG）及其應用。王學軍認為公共價值認同是公共部門中影響個體績效和組織績效提升的重要因素，重視公共價值管理可以激發政府績效治理的內生動力⑦。保海旭、包國憲通過對能夠反映政府治理價值選擇的代表性材料的篩選與分析，從結果導向和共識主導兩個層面建構了我國政府環境治理公共價值類別，為研究政府環境治理績效提供了重要依據⑧。

生態環境是經濟學意義上的純公共物品，在管理學中環境問題是具有價值、制度、文化、實踐公共性的大問題，倫理學認為人類具有環境的公共價值自覺。在當今社會科學的豐富著述中，生態環境公共價值得到普遍認可，但是關于生態環境公共價值創造的實踐研究卻少之又少。在復雜的公共事務治理中，各種矛盾交織，各種利益相軋，生態環境公共價值如何得以確立？又是如何被公共部門鎖定為目標愿景？最后又是如何得以實現？本文將穆爾的公共價值創造理論、PV-GPG理論與“兩山論”相融合，建構具有中國特色的適用于環境公共價值創造過程的分析框架，并對浙江省蒼南縣鄉鎮考績實踐進行深入分析，揭示地方政府在經濟社會發展中如何創造環境公共價值。

二、理論基礎與分析框架

（一）理論基礎

1. 公共價值創造：政府管理成功的標志。穆爾的公共價值學說構建了“公民的期望—公共部門管理者（政府）的使命感—戰略管理—創造公共價值”的理論框架，即政府“應該怎樣根據所處的環境來思考和行動，以創造公共價值”⑨。該理論對公共管理者的定位“是受社會委托來尋找公共價值的探索者”⑩，政府管理的成功不是個人聲望、組織規模和偏好的政策被采納，而是創造公共價值。“為了認識公共價值，管理者必須找到一條道路以將政治、實質和管理三者統一起來”{11}。為此，穆爾構建了公共價值創造的“戰略三角”：目標是否有公共價值？是否會得到政治支持（向上獲取政治資源）？是否有可行性（向內、向下激發執行能力）？（見表1）在穆爾看來，具有公共價值的戰略目標是金字塔式的抽象目標和具體目標的結合，雖然單純具體的目標具有可執行性，但是適度抽象的目標富有彈性，可以緩解沖突、增加使命感和提供創新的空間。公共價值創造離不開政治環境的加持，對于如何獲取政治資源，穆爾提出了倡導、政策管理、談判、公議、社會學習和公共部門營銷等管理技巧，他主張管理者應“隨時學習”，就各種目標與反對者商討，并能根據商討的結果進行調試。穆爾是從戰略角度來看政府的執行管理，像戰略管理者一樣思考和行動，承擔外部政治責任、組織結構與人員安排、確定內部責任、獲得更多的資源、采取重大行動并公之于眾、再造基本運作程序、圍繞合作和回應性進行組織是運作管理必不可少的環節。綜上，穆爾的公共價值理論關注集體偏好、看重政治資源、強調網絡學習、引導社會公共精神聚合，是公共管理價值理性的回歸。

2. PV-GPG：行政績效與公共價值的有機協同。穆爾的公共價值理論認為公共部門的戰略管理是從目標探索、政治資源利用和運行維護中創造公共價值，但是對公共價值目標鎖定和政治環境把控的過程論述并不適用于中國的現實國情，以公共價值為基礎的績效治理理論（PV-GPG）對其進行了有效彌補。該理論對公共價值協同領導角色和作用的論述與層次分明的中國政府十分契合，它認為績效領導系統的良性運轉能夠幫助化解價值建構中管理程序的各類沖突，從而實現整體性的績效領導目標{12}。價值領導、愿景領導和效率領導構成了自上而下的應對公共價值建構的各個階段。（見圖1）價值領導的主體是對社會發展具有決策權和影響力的政治家和社會精英，決定著政府發展的根本價值取向，它承擔著對社會公共價值進行篩選和對基本公共價值進行排序的責任。愿景領導在領導系統中處于中間環節，起著承上啟下的作用，把價值領導所倡導的抽象的公共價值具體化并以政府績效管理的形式在行政過程中呈現出來，即為效率領導提供一套可操作化的行事準則和路徑參考。效率領導處于領導系統最為具象的位置，通過落實和執行愿景領導的戰略部署實現公共價值，通過計劃、組織、激勵、控制等環節產出高績效并使之不偏離公共價值的軌道是效率領導的主要職責。三個層次的領導在公共價值實現與績效達成的過程中都存在這樣或那樣的矛盾沖突，設置特定的協同領導必不可少。雖然PV-GPG理論并沒有指出協同領導具體以何種形式出現或者說存在于政府的哪個層次，但是對于統一認知達成價值共識、建立對話溝通機制協調沖突，協同領導的設置和作用都無可替代。PV-GPG只是在理論上建構了一般的領導體系框架，在具體的績效管理戰略中，各個層次的領導有著不同的指向和具體內容。

3.“兩山論”：生態環境公共價值的實現。“兩山論”是習近平在浙江任職期間提出并不斷發展完善的治國理論，該理論以綠水青山和金山銀山做比，結合我國長期發展實踐，揭示了生態環境保護與經濟社會發展的辯證統一關系。“兩山論”對生態環境公共價值的實現作了清晰的闡釋：首先，生態環境是代際性公共物品，具有無法替代的公共價值。“金山銀山換不來綠水青山”，如果只要金山銀山不管綠水青山，就是“吃了祖宗飯，斷了子孫路”{13}。其次，生態環境保護和合理利用可以產生經濟價值。“綠水青山可帶來金山銀山”{14}，良好的生態優勢是生態產業發展的基礎。第三，“兩山”轉換必須通過地方善治得以實現。“這‘兩座山’作為一種發展理念、一種生態文化，體現到城鄉、區域的協調發展中，體現出不同地方發展導向的不同、生產布局的不同、政績考核的不同、財政政策的不同”{15}。如果說前面兩點是生態環境保護的認識論，那么第三點就是如何實現在保護中發展的方法論。

融入環境公共價值的地方治理是經濟發展與環境保護雙贏的治理，是既有綠水青山又有金山銀山的治理，這種在矛盾中的治理創新需要公共管理者樹立生態理念，完善生態環保制度，結合生態環境狀況作出相應的發展規劃、產業結構調整，倡導社會踐行綠色生活方式。同理，對地方政府的績效管理，也要既看金山銀山又看綠水青山，生態環境公共價值必須一以貫之。以環境公共價值實現為基礎的政府績效管理是對地方干部的有效約束，是“兩山”轉化的有力保證。

（二）“戰略—平臺—績效”分析框架

上述三個理論融匯交織，為厘清地方政府如何實現生態環境公共價值創造提供了合理的分析進路。從“兩山論“出發，可以分析出地方政府適合自己的環境治理內容與平臺：省級政府把握社會公共價值實現的根本矛盾與問題，分析確定生態環境與經濟和諧發展的政治方向;市縣政府結合區域實際制定具體發展目標，把環境公共價值用行政手段固定下來并負責績效管理的實施;鄉鎮政府在上級的考核評價下開展創新競賽，通過項目落地最終實現生態環境公共價值。PV-GPG理論對地方政府生態環境公共價值績效管理進行任務輸入，省、市縣、鄉鎮政府分別對應價值、愿景、效率管理職能，為了實現價值協同化解矛盾，一般需要設置專門的領導機構進行干預斡旋。穆爾的公共價值管理理論為地方政府生態環境公共價值實現提供了工具路徑，處于中層的市縣政府運用戰略管理向上獲取政治資源、向下推進能力提升，集中實現具有公共價值的戰略目標。由此，可以形成以“兩山論”為中線、PV-GPG和公共價值管理理論為兩翼的“戰略—平臺—績效”分析框架（見圖2），環境公共價值融入的績效管理是任務平臺建立的前提，將環境公共價值納入戰略管理是任務平臺實現的保證。

三、典型案例：蒼南縣鄉鎮考績與生態環境公共價值創造

在單純的生態文明建設實踐研究領域，蒼南并非典型，但是生態文明建設從來不是獨立的，它和經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設密不可分，正是在這個意義上，處于產業結構倒逼式調整的“美麗蒼南”建設才具有寶貴的研究價值。十三五以來，蒼南縣每年對縣政府各部門和全縣18個鄉鎮進行績效考核，分設縣直單位和鄉鎮兩類考核指標。鑒于鄉鎮一級任務落實更為具體，結果更為明顯，這里我們主要探討鄉鎮考核。

（一）理念—目標—項目：生態環境公共價值創造的戰略管理

“美麗中國”是生態環境公共價值的理念傳達，“美麗浙江”是“美麗中國”的組成部分。2016年頒布的浙江省十三五規劃把綠色發展、建設生態文明作為重要指導思想，提出建設“美麗浙江”“照著綠水青山就是金山銀山的路子走下去”{16}。省規中環境公共價值實現表現在兩個層次上，一是生態環境保護，通過資源節約和永續利用、改善環境質量、實行最嚴格的環境保護制度、環境綜合治理、提高應對氣候變化能力、建立生態文明制度體系等措施得以實現;二是發展綠色產業，節能環保、健康、旅游、時尚等具有“兩山”轉換特色的產業成為重點培育的產業主體，突出生態循環農業項目創建，依托山水地貌優化城鄉形態，綠色城市與美麗鄉村連接形成一道致富線，都市區、海洋經濟區和生態功能區協同發展，實現生產空間集約高效、生活空間舒適宜居、生態空間山清水秀。

“美麗浙江”的生態環境公共價值理念在縣域發展規劃中得到具體化，成為基層政府的行政目標。蒼南縣位于浙江省的最南端，山多地少，全縣土地面積1252.9平方公里，山區占了近80%，東與東南瀕臨東海，海域面積是土地面積的三倍。一方面是土地資源嚴重短缺，一方面是山海生態優勢明顯，保護綠水青山，換來金山銀山，實現生態環境公共價值是蒼南政府的不二選擇。因此，從十三五到十四五時期，蒼南“浙江美麗南大門”的總定位不變，“兩山”科學轉換融入縣域“一核四組團”發展規劃：突出縣城中心城區首位度，全力做強以縣城新區、靈溪鎮和工業園區為主體的中心城區，打造大核心;按照產業鎮、生態鎮、民族鄉特色分類，打造四大組團，推動鄉村振興、全域旅游發展和美麗城鎮建設。東部產業組團以金鄉、錢庫、宜山為重點，聯動望里、炎亭和大漁等周邊鄉鎮，發展新型輕工業;西部生態組團以橋墩為核心，聯動莒溪，以玉蒼山風景名勝區為核心，聯動玉龍湖景區、莒溪景區、五鳳茶園，放大生態旅游效應;南部綠色組團以馬站為核心，聯動赤溪、沿浦、霞關和岱嶺等周邊鄉鎮，發展清潔能源綜合利用、濱海休閑旅游、會議會展和精致農業四大產業;中部特色文化組團以礬山為重點，聯動南宋、鳳陽等周邊鄉鎮，深挖礬礦工業文化、畬族少數民族文化等特色資源。

“美麗蒼南”的生態環境公共價值目標最終在各個鄉鎮項目建設中得到實現。蒼南縣對鄉鎮的考績已經連續進行了六七年，每年年底，準備一到兩個項目看點成為鄉鎮績效考核的加分項，加分項雖只占10%的分值，但卻是重頭戲，在各鄉鎮干部中間形成了“比學樹”的競爭氛圍，鄉鎮干部的公共行政能力在項目創新中得到極大提升。筆者親歷并整理了2020年的項目看點（見表2），18個鄉鎮的19個項目中幾乎全部涉及“兩山”轉換。

在穆爾的戰略管理理論中，公共價值體現在戰略目標中，該戰略目標的選擇提煉離不開政治資源的運用，該戰略目標的實現離不開行政能力的釋放。一方面，“美麗浙江”或者“美麗蒼南”的建設，是對“兩山論”的價值認同，也是回應人民對美好生活（包含美好生態）的向往。“正如私人消費選擇是私人價值的最后仲裁者一樣，政治是公共價值的最后仲裁者”{17}，生態環境公共價值在公共權力的加持下被凝練并凸顯在省域和縣域發展戰略之中。另一方面，“美麗中國”“美麗浙江”“美麗蒼南”形成了金字塔式的目標體系，這些目標抽象性與具體性相結合、柔性與剛性相結合，既增加了基層政府行政的使命感和責任感，又給予了它們一定的創新空間。縣域層面通過連續的績效考核、激勵機制和不斷調適的指標體系調動鄉鎮積極性。在把握目標總方向的前提下，鄉鎮政府主動尋求項目創新，實現生態環境公共價值。

（二）價值—愿景—效率：生態環境公共價值創造的績效管理

生態環境公共價值體現在經濟社會的綠色發展中，是否綠色發展需要可操作、可視化的綠色指標? ? ?表3? 蒼南縣鄉鎮考績重點工作部分指標分布體系來衡量。國家《生態文明體制改革總體方案》要求把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，根據不同區域主體功能定位，實行差異化績效評價考核。浙江省十三五規劃針對如何建立差異化績效考核評價體系進行了部署，一方面是修訂基層黨政領導班子和領導干部綜合考核考評實施辦法及其指標體系，另一方面根據不同區域的主體功能定位，實行發展要求、評價指標和權重不同的差異化考核。根據PV-GPG理論，在中央和省一級層面，環境利益優先作為公共價值輸入到政府績效管理之中。

蒼南考績辦法將價值領導的意圖轉換成基層政府及其部門具體的行政任務。鄉鎮當年考績指標設置與考核辦法主要依據是《溫州市2020年度縣（市、區）考績辦法分項考核細則》和《蒼南縣2020年“六重”清單》。從內容設置來看，生態環境公共價值融入主要績效考核指標，根據區域發展定位采取差異賦分、分類定檔、專項激勵。全部考績項目中五項重點工作賦分最高，重大平臺一級指標下專門設立了“‘兩山’轉換平臺”二級指標，在重大項目中包含水環境治理、城區改造、大建大美等環境整治內容，在重大產業發展指標中，側重新型產業和“文旅農”，體現出經濟發展中綠水青山的第一性價值。（見表3）19項負面清單扣分項中，明確涉及生態環境保護治理方面的有9項。從考核辦法來看，蒼南考績注重全年全過程監督，日常監管、動態賦分和年末考核有機結合。縣委設立專門的考績辦進行任務協同，按各清單上的時間節點開展全過程跟蹤督辦。因為考核結果與實實在在的獎勵評優掛鉤，鄉鎮干部對考核結果充滿期待而不是逃避，這從一個側面反映出他們對平時付出的自信。綜上，蒼南縣委、縣政府作為愿景領導，把價值領導的公共價值意圖通過具體任務和工作細則傳導下去，由市、縣、鎮（鄉）三級考績辦負責協同領導，保障生態環境公共價值在公共行政過程的“變現”。

四、結語

“五位一體”發展戰略強調的是一體化協同發展，“兩山論”強調的是“兩山”科學轉換，從這個意義上來講，生態文明建設、生態環境保護不是政府某一部門的職能或者是單純的一項政府職能，通過地方經濟社會整體發展和政府整體治理可以更完整、更全面地把握生態環境公共價值是如何得以實現的。對蒼南縣鄉鎮考績的考察說明，生態文明建設、生態環境保護與利用在國家力量推動下已成為地方治理公共價值選擇的共識，如何滿足人民對美好生態環境的需求和如何把生態環境優勢變為生產力已經融入地方政府治理創新全過程。同時，地方政府對“兩山”理念的認識把握以及任務轉化的能力和方式制約著該地區領導干部的行政效能，也影響著環境公共價值的實現，因此以公共價值為基礎的政府績效考核顯得尤為重要。

注釋：

① 習近平：《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，《求是》2019年第3期。

② 董禮勝、王少泉：《穆爾的公共價值管理理論述評》，《青海社會科學》2014年第3期。

③ 韓兆柱、翟文康：《公共價值管理理論及其在中國語境下的應用研究》，《公共管理與政策評論》2016年第4期;韓兆柱、郭紅霞：《公共價值管理理論的研究進展與前瞻》，《河北大學學報》（哲學社會科學版）2017年第6期。

④ 竺乾威：《行政生態與國家治理能力：政治—行政角度的分析》，《求索》2021年第1期。

⑤ 朱德米、曹帥：《公共價值理論：追尋公共管理理論與實踐的同一性》，《中共福建省委黨校（福建行政學院）學報》2020年第4期。

⑥ 袁祖社：《公共價值的信念與美好生活的理想——馬克思哲學變革的理論深蘊》，《中國社會科學》2019年第12期。

⑦ 王學軍：《公共價值認同何以影響績效：理論框架與研究議程》，《行政論壇》2019年第2期;王學軍：《我國政府績效管理的治理轉型》，《理論探索》2020年第6期。

⑧ 保海旭、包國憲：《我國政府環境治理價值選擇研究》，《上海行政學院學報》2019年第5期。

⑨⑩{11}{17}[美]馬克·H·穆爾：《創造公共價值——政府戰略管理》，伍滿桂譯，商務印書館2017年版，第15、384、34、58頁。

{12} 包國憲、摩根：《政府績效管理學：以公共價值為基礎的政府績效治理理論與方法》，高等教育出版社2015年版，第214頁。

{13}{14}{15} 習近平：《之江新語》，浙江人民出版社2007年版，第13、153、187頁。

{16}《浙江省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，《浙江日報》2016年2月1日。

作者簡介： 韓曉莉，海南大學公共管理學院教授，海南公共治理研究中心研究員，海南海口，570228。

（責任編輯? 劉龍伏）