突發公共衛生事件預防審計全覆蓋的思考

杜仙玲（副教授）潘俊仁（高級審計師）

（山西經濟管理干部學院 山西 太原 030024 山西省審計廳 山西 太原 030024）

一、引言

2020年初以來暴發的新冠肺炎疫情仍在世界范圍內擴散蔓延，至今累計確診病例數及累計死亡病例數觸目驚心，不僅危害著世界各國人民的身心健康與生命安全，也對全球經濟發展、社會秩序維護造成了巨大威脅。疫情暴發初期，世界衛生組織將其列為“國際關注的突發公共衛生事件”。疫情暴發的第一時間，我國中央及地方各級人民政府有效統籌規劃和配置救援物資，實現了應急協作體系的快速響應和協同運作，在較短的時間內遏制了疫情擴散，充分體現了我國政府治理體系“集中力量辦大事”的優勢。突發公共事件通常被解釋為突然發生、偶然發生或出乎人的意料而發生的事件。依據辯證唯物主義觀，任何事物的生成、演化過程都有其自身的規律性，突發公共事件也同樣并非都具有偶然性，大多具有事先的征兆性，存在一定的規律性和必然性，這些特性為突發公共事件的預警提供了理論基礎（祝小寧等，2006），也為突發公共衛生事件預防提供了理論基礎。

我國《傳染病防治法》第二條規定“國家對傳染病防治實行預防為主的方針，防治結合、分類管理、依靠科學、依靠群眾”。《突發事件應對法》第五條也規定“突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則”。疫情防控期間，習近平總書記在《為打贏疫情防控阻擊戰提供強大科技支撐》一文中特別強調“重大傳染病和生物安全風險是事關國家安全和發展、事關社會大局穩定的重大風險挑戰……堅持平時和戰時結合、預防和應急結合，……平時科研積累和技術儲備是基礎性工作……平時準備好應急行動指南……。”由此可見，預防是防止和避免突發公共衛生事件發生的第一道防線。對突發公共衛生事件的預防①本文中突發公共衛生事件預防是指在社會順境環境下對重大傳染病預防與應急儲備的常態化管理中，依據事物生成、演化的規律性和必然性，對可能導致重大不利事件形成的因素進行干預、阻止、監測和預警的一系列政策、制度、措施和行為事項的總稱。突發公共衛生事件預防責任是指在社會順境環境下對重大傳染病預防與應急儲備責任的履行情況。更是國家治理現代化的重要體現。國家審計作為國家治理監督系統的重要組成部分，是國家治理內生的、具有預防、揭示、抵御功能的“免疫系統”（劉家義，2012），突發公共衛生事件預防審計是審計積極參與國家治理的職責所在。

二、文獻綜述

（一）關于突發公共事件審計的研究

關于突發公共事件審計的研究大多集中于2003年非典疫情后與2008年汶川地震后兩個時間段，特別是審計署在汶川地震后次日開展部署的“戰地式”抗震救災物資全過程跟蹤審計。學者們認為全過程跟蹤審計對于自然災害形成的重大突發事件的賑災政策落實執行、賑災專項物資的使用以及災后重建項目的建設發揮了良好的促進作用（王中信，2009；審計署社會保障審計司，2010；畢秀玲，2010；曹建新，2011；黎仁華，2011）。楊德明（2009）應用委托代理模型分析了重大自然災害發生時，在災難發生的不同階段，人民大眾的利益訴求不同，審計的目標也不同，審計方式應隨著審計目標的調整而進行調整。李翼恒（2012）分析了突發事件應急資金審計的特點以及應急資金審計中存在的問題，提出建立應急資金審計的法律法規制度和實行應急資金跟蹤審計運行機制。趙軍鋒等（2019）從政治學、公共管理學、審計學和經濟學等多學科交叉視角分析認為國家應急審計的組織建設是應急審計常態化和制度化的基本前提。鄭石橋（2020）從內涵、外延、特征以及相關概念辨析四個角度討論了突發公共事件審計的本質，同時基于委托代理理論討論了突發公共事件的審計需求。

（二）關于審計全覆蓋的研究

審計全覆蓋的提出不僅提高了審計的地位，同時為審計工作提供了方向，學者們對審計全覆蓋的理論架構、審計全覆蓋實施的工作機理以及公共資金、國有資產如何實現審計全覆蓋展開了討論。李厚喜（2014）提出了國家審計監督全覆蓋應遵循的原則、采取的舉措，以及推動國家審計全覆蓋的建議。付忠偉（2015）從縱向垂直、權利監督、大數據分析、整體威懾五個方面論述了審計全覆蓋的工作機制。戚振東等（2015）基于國家治理的視角構建了審計全覆蓋的理論分析框架。池國華等（2016）從審計領域、審計內容、審計周期三個方面詮釋了審計全覆蓋“全”的涵義。杜永紅等（2017）通過分析大數據在精準扶貧審計中的作用，提出利用大數據與信息化推進精準扶貧事前立項、事中實時跟蹤、事后績效評價的審計監督全覆蓋方法。

綜上所述，關于突發公共衛生事件審計研究的文獻較少。如前文所述，突發公共衛生事件與其他突發事件通常被解釋為突然發生、偶然發生或出乎人的意料而發生。然而如新冠肺炎疫情、非典疫情等由重大傳染病引發的突發公共衛生事件有別于地震等自然災害引發的突發事件，形成疫情的重大傳染病具有前期誘因關聯性、先兆性、可監測性和可預警性等特點，人們可以通過自身的主觀能動性在一定程度上避免一些事件的發生（祝小寧等，2006）。本文重點以重大傳染病防控以及為應對突發事件而做的應急儲備為例，研究了突發公共事件預防審計全覆蓋，以期加強重大傳染病的日常防治與應急儲備責任履行，盡可能地避免或降低由重大傳染病形成的突發公共衛生事件造成的危害和損失。

三、突發公共衛生事件預防責任審計全覆蓋的理論分析

（一）理論基礎

預防重大傳染病發生、維護公共衛生、保障人民生命安全、避免突發公共衛生事件造成的危害屬于國家治理范疇的公共事務。依據國家治理理論，國家授予了有關組織疫病防控以及應急儲備職責，并賦予其相應的公共資源支配權，以保障其職責履行。為了防止和減少這些權力機構和權力人扭曲公共權力導致國家職能異化，國家又通過法律授予了另外一些獨立機關對國家公共管理權力運行予以監督，也就是國家審計。國家審計的產生、發展方向和制度形態取決于國家治理的需求、目標和模式（劉家義，2012）。在疫病防控中，當利好因素遭受破壞或威脅呈現出異常跡象時，重大傳染病和公共衛生危機已經開始潛伏，公共衛生事件便可能在“迅雷不及掩耳之勢”下突發。國家審計機關應對有關組織疫病防控和應急儲備職責履行情況實施監督，以權力制約權力的制度安排不留死角、不留空檔，保障疫病防控和應急儲備責任履行的有效性，防止和避免突發公共衛生事件的發生，因此對突發公共衛生事件的預防責任實行審計全覆蓋是國家治理的需要。

（二）理論架構

依據我國《傳染病防治法》與《突發事件應對法》的規定，突發公共衛生事件預防是由不同預防主體、預防事項和預防活動形成的復雜系統，其中預防主體涉及到各級人民政府、衛生行政部門、人民政府其他部門、疾病預防控制機構、醫療機構、居民委員會以及村民委員會、各級各類學校、疾病預防控制機構與醫療機構的實驗室、采供血機構及生物制品生產單位等多種類型的單位和組織。各預防主體在法律法規的范圍內各負其責、相互協調；預防事項包括制度建設、公共衛生設施建設、環境治理、疫病發現和報告、科學研究、人才培養、資金預算、應急物資儲備、宣傳教育、醫療救治等多項內容。預防活動包括資金撥付、資金使用、制度執行與政策落實等多種形式，錯綜復雜的預防主體、預防事項與預防活動既有“一對一”關系的職責安排，也有多主體、多事項、多活動的交織并行組合，由此重大傳染病預防及應急儲備是一個由眾多成員組成的系統性行為（鄭石橋，2020），突發公共衛生事件預防審計全覆蓋也是一項復雜的系統性工程。為此，首先需要厘清審計目標、審計客體、審計對象、審計內容等基本理論問題，然后借助于現代大數據與信息技術開展綜合性的審計工作。

1.突發公共衛生事件預防審計全覆蓋的審計目標。審計目標的確定是依據對審計本質的認識而確立的，目前主流的觀點是國家審計是國家治理監督體系的重要組成部分，突發公共衛生事件預防審計的審計目標應依據突發公共衛生事件預防的目的而確立，也就是在社會順境環境下，對重大傳染病預防與應急儲備的常態化管理，依據事物生成、演化的規律性和必然性，對可能導致重大不利事件形成的因素予以干預、阻止、監測和預警，從而使重大傳染病“防患于未然”，同時樹立居安思危、憂患意識，做好突發事件的應急儲備。依據突發公共衛生事件預防的目的確立的審計目標是在社會順境環境下，對有關預防主體是否建立健全重大傳染病預防與應急儲備的常態化管理體系、是否能夠在重大傳染病預防與應急儲備的常態化管理中對導致重大傳染病的不利因素予以干預、阻止、監測和預警進行監督、鑒證和評價，并提出審計結論。

2.突發公共衛生事件預防審計全覆蓋的審計客體。審計目標確立后，審計客體討論的是“審誰”的問題，即“誰”對突發公共衛生事件預防負責。在突發公共衛生事件預防系統中，預防主體通過預防活動完成預防事項，實現防止重大傳染病發生或出現征兆時及時予以遏制，由此可知預防主體是突發公共衛生事件預防審計的審計客體。例如我國《傳染病防治法》第五條規定“各級人民政府領導傳染病防治工作，縣級以上人民政府制定傳染病防治規劃并組織實施，建立健全傳染病防治的疾病預防控制、醫療救治和監督管理體系。”依據規定，縣級以上各級人民政府即為預防事項中制度建設責任的審計客體，即監督和評價縣級以上各級人民政府是否制定了傳染病防治規劃，是否建立了傳染病預防控制體系、醫療救治體系和監督管理體系。又如《傳染病防治法》第七條規定“各級疾病預防控制機構承擔傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作。”各級疾病預防控制機構即為預防事項中疫病發現責任的審計客體，即監督和評價各級疾病預防控制機構是否及時對傳染病進行了監測、預測、流行病學調查等工作。

3.突發公共衛生事件預防責任審計全覆蓋的審計對象。厘清了突發公共衛生事件預防審計的審計目標和審計客體后，審計對象討論的是“審什么”的問題。突發公共衛生事件預防審計的審計對象就是預防責任的履行情況，由于突發公共衛生事件預防系統是一個由多成員組成的復雜系統，從而預防責任也是一個含義較為寬泛的概念，不同的預防主體承擔的職責不同，應履行的預防責任也不同。預防責任又可以根據預防事項進行具體細分，如上述縣級以上各級人民政府應履行制度建設責任，此時預防責任就體現為制度建設責任；同時上級人民政府對下級人民政府負有監督管理職責，此時各級政府的預防責任還包括監督責任；除此之外，縣級以上各級人民政府在突發公共衛生事件預防中還負有其他公共衛生設施建設、環境治理、宣傳教育責任等。再如各級疾病預防控制機構應承擔疫病發現和報告責任，同時還負有開展健康教育、咨詢等普及傳染病防治知識的宣傳教育責任，此時各級疾病預防控制機構的預防責任也包括宣傳教育責任，以及科學研究、人才培養、醫療救治責任等。其他預防主體承擔的預防責任應依據其職責進行具體詳細的認定。

4.突發公共衛生事件預防責任審計全覆蓋的審計內容。審計內容是審計對象的具體業務內容，突發公共衛生事件預防責任不同，審計內容也就不同。仍如上例縣級以上人民政府負有制度建設責任、監督責任、公共衛生設施建設責任、環境治理責任等，這些責任不僅體現為對重大傳染病的預防控制、醫療救治與監督管理、應急儲備體系的建立，還包括公共衛生管理規劃、重大傳染病防治規劃、突發事件應急預案制度的制定，那么體系建設、制度編制、公共衛生設施的建設、改造、改善等即為審計內容。同樣地，對于各級疾病預防控制機構來說，信息收集、流行病學調查、實驗室檢測、指導培訓、宣傳教育等為其履行疫病發現和報告責任的審計內容。另外各預防主體在履行責任的過程中離不開資金的支持，對于各預防主體、預防事項所需資金的籌集、管理、分配、使用責任也屬于相應的審計內容。因此，突發公共衛生事件預防審計的審計內容應依據預防責任的不同予以確定。

四、突發公共衛生事件預防審計全覆蓋的審計方法

突發公共衛生事件預防主體、預防事項、預防活動的復雜性，決定了預防責任審計全覆蓋涉及到財務審計、績效審計、合規審計、制度審計等單一審計業務或多項審計業務的綜合開展（鄭石橋，2020）。在信息技術高度發達的今天，大數據審計為多項審計業務的開展提供了技術手段。大數據審計的特點是全量分析，即將某一事項的關聯信息全部納入分析范圍，應用數據分析工具呈現數據之間的相關關系，避免數據斷層導致的“規律隱藏”②“規律隱藏”是指客觀規律由于信息缺失而未被認知，當規律呈現時被視為“突發”。。全量分析的難點在于“全”信息量的采集、加工、分析、挖掘、儲存。因為各預防主體在通過預防活動完成各預防事項的過程中，形成了分散的、海量的數字、文字、圖片、視頻等不同形式的信息數據，分散的、雜亂的海量信息價值密度低，相互之間的因果關系、相關關系難以明顯呈現，審計數據平臺的建立就成為大數據審計的關鍵。審計數據平臺的建立需要經過數據采集形成數據倉庫，經初次加工形成數據資產，經分析整合形成數據產品，最后經組合形成數據平臺。具體步驟如圖1所示。

圖1 審計數據平臺構建

（一）數據采集

建立審計數據平臺首先需要審計部門通過數據接口從有關預防責任主體單位和信息關聯單位采集原始信息③審計部門從被審計單位或其他渠道獲取的審計資源稱為“原始信息”。，采集到的原始信息稱為數據倉庫，例如從某級政府采集關于公共衛生調研信息、調研總結報告、環境治理可行性研究報告及論證報告、污水污物處理、醫療機構數量、健康教育等基礎信息；從疾病預防控制機構采集重大疾病監測設施、監測運行狀況、監測結果分析報告等信息；從各醫療機構采集醫療設施、醫護人員數量、職稱、醫療科研項目數量、級別及研究成果、患者信息、疾病種類、治療情況等以及從其他信息關聯單位所采集的基本信息。

（二）數據倉庫加工形成數據資產

數據倉庫信息來源的多渠道造成信息數據不可避免的分散與雜亂，需要按照預防責任審計的內容將數據倉庫加工為反映預防事項完成情況的“半成品”，也就是數據資產。例如依據采集到的公共衛生調研信息、調研總結報告、環境治理可行性研究報告及論證報告、污水污物資金耗用信息、環境改善信息等形成公共衛生管理規劃制定與執行情況的衡量信息，稱為“公共衛生管理規劃半成品”；依據健康教育、環境治理、重大疫病監測實施、監測運行狀況、監測結果分析等形成重大傳染病預防規劃制定與執行情況的衡量信息，稱為“重大傳染病防治規劃半成品”；依據醫療機構數量、醫療設施、醫護人員數量、職稱、患者信息、疫病種類及治療情況、醫療科研項目數量、級別、成果形成醫療救治規劃制定與執行情況的衡量信息，稱為“醫療救治規劃半成品”。依此數據加工處理方法，對數據倉庫原始信息的加工處理過程均可以形成反映審計內容的數據資產。

（三）數據資產分析形成數據產品

數據倉庫經過初次加工形成的“半成品”應使用數據工具再次進行組合，形成反映某一責任履行情況的“產成品”，稱為數據產品。如將公共衛生管理規劃、重大傳染病防治規劃、醫療救治規劃以及其他制度建設情況半成品組合形成衡量政府制度建設責任履行情況的信息，稱為“制度建設責任產成品”。依此分析組建原理，經初次加工后的數據資產應用數據工具均可以組成衡量不同預防主體不同預防責任履行情況的數據產品。最后將數據產品裝載于數據平臺以備輸出。最終將數據產品通過數據模型輸出后作為審計線索，通過審計線索與預防責任的對比分析來評估各預防主體責任履行中的風險點，并為進一步實施其他審計程序獲取審計證據提供思路。

五、結論

近年來，突發公共衛生事件的發生越來越頻繁，其危害性與破壞性越來越嚴重，厘清突發公共衛生事件預防責任審計目標、審計客體、審計對象與審計內容，借助于大數據與信息化的結合，構建審計數據平臺，加強預防責任審計全覆蓋，應作為常態化的工作，常抓不懈。