新時代服務型政府理念下政策執行偏差問題分析

□ 福州 趙巧燕

（作者單位：福建師范大學公共管理學院）

建設服務型政府是國家政府改革的重要目標。經過探索，我國樹立了服務型政府的基本理念，建立了基本的公共服務體系，改革了公共財政體制，創新了公共服務提供機制，在建設服務主導型政府方面已取得了重大進展。建設服務型政府對社會主義現代化具有重要戰略意義。“服務政府”概念是提高政府政策執行能力的核心動力，這對建設服務型政府至關重要。目前，我國政府的執行能力在趨利化和規范化方面仍然存在問題。要提升政策執行能力，還要受到公共決策的合理性、執行系統的流暢性、監督問責機制的科學性等方面的共同影響。

一、政策執行能力提升對服務型政府建設的重要性

政策執行力是衡量政府能力的重要指標，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。政策執行力是黨和政府工作的生命力，也是黨的執政能力的重要內容和具體體現。政策執行力高，則能更好、更有效地落實中央和上級政府決策部署，解決人民群眾期待解決的公共問題，讓人民群眾有更多的獲得感、滿意感和幸福感，也能提升政府形象、政府公信力和政府影響力。政策執行力對于構建和諧社會、提高政府公信力、實現國家治理體系和治理能力現代化、實現中華民族的偉大復興具有重要的戰略意義和現實價值。

作為政府固有的綜合能力，政策執行能力是決定政策執行是否合理和有效的中心因素。政策執行能力強的政府，往往能夠考慮到不同的環境和條件，并根據公共政策的內容和公共服務事項的差異，選擇最為合理的方式以最大限度去實現政策目標，以此來提供優質的公共服務；而相反，政策執行能力較弱的政府，不能根據公共政策與公共事務的變化來合理選擇相應的執行方式，最終導致既定目標無法順利達成，也難以有效回應公眾對于公共服務的需求。顯然，執行力是將執行目標轉化為客觀現實的重要一環，提高執行力則是實現執行目標的“加速器”。然而，我國政府目前普遍存在缺乏政策執行能力或政策執行效果存在偏差的現象，成為削弱政府執行效率的瓶頸。因此，在建立以服務型為導向的政府的過程中，不斷提高政策執行能力無疑具有重大的實際意義，政策執行能力的提高已成為我國服務型政府建設成敗的關鍵。

二、政策執行偏差的表現及危害

1.執行效果趨益化。“上有政策，下有對策”，管理者與被管理者之間似乎存在著一種內在的利益博弈，一些基層政府或部門經常通過各種“對策”來阻礙、偽造甚至扭曲政策目標的實施，公共政策的本質是“對整個社會的價值進行權威性分配”。因此，在趨利避害的規則引誘下，面對利益再分配的公共政策的實施，勢必會導致不同的利益集團在爭奪各自利益的基礎上進行“博弈游戲”，來保證自身利益的最大化，這也就是某些基層政府執行政策和規范的一個重要趨向，甚至于形成了官場的“潛規則”。

2.執行制度形式化。執行制度的形式化，導致了實際執行行為的形式化。上級政府決策機構反復審議的政策頒布后，通過“會議傳達會議，文件貫徹文件”的方式進行傳達流通，它的效用正在被削弱。這種形式化的執行模式是“路徑依賴”的歷史惰性和傳統官僚制度背景下的產物。執行過程被簡化為形式，務虛不務實，重形式輕實效，呈現出形式化、走過場的特點，導致執行出現偏差，執行效果模糊。

3.執行主體功利化。在政府執行層面，執行力往往取決于上級的態度，“態度”似乎超越了法律和制度的權威。在一些地方政府看來，最重要的任務是實現來自上級政府領導的指令，“態度”在實現特定的政策中往往有決定性的影響，工作的重心是指導和批示，執行力也就出現了前所未有的偏差，顯然，其破壞性就越大。

三、政策執行偏差的原因分析

1.利益沖突。公共政策是對社會公共利益進行權威性分配的過程，是利益協調活動。今天，在利益主體多元化的情況下，并沒有一項政策能夠滿足所有人的利益需要，面對有限資源、多樣需求的矛盾，公共政策不可避免地會遭到那些利益損害者的對抗與抵制。其中，決策者和執行者之間的利益沖突，更是我們所說的政策執行偏差的重要影響因素之一。另外，由于執行主體其自身存在社會角色的多樣性，且每一社會角色又代表了一種利益，“角色沖突”導致執行主體基于其“經濟人”的性質而倒向個人利益，從而影響政策的執行效果。

2.信息不對稱。信息不對稱是多種多樣的，包括上級和下級政府之間、執行主體和公眾之間等等。而在這其中，政策執行主體和受眾群體之間的信息不對等，對政策執行效果的負面影響最大。在政府部門掌控政府信息、公眾接收的政策信息主要來自執行主體的二次解釋的情況下，受眾就處在了信息焦點的弱勢方，而此時若執行主體忽視自身角色的重要性或宣傳不到位，公眾對政策不了解或知之甚少，往往顯得被動甚至消極配合。一般情況下，出于種種原因，執行主體與公眾之間的溝通水平都不高。信息不對稱不僅降低了執行效果，也削弱了政策監督的有效性。

3.監督乏力。監督是確保公權力不私用與政策執行公平公正的重要保障。任何政策執行都必須在一定的監督下進行。但目前，對政策執行過程的監督存在乏力困境。一方面，由于信息不對稱，公眾對政策不了解、不熟悉、不掌握，難以對政策執行過程進行及時必要的監督。另一方面，利用新聞、輿論等監督手段，需要政府提供適宜的政策環境、法治環境、制度環境，才能存在和起作用。因此，提升政策執行力，很有必要從建構對等和威嚴的監督權利來尋求和創新有效的機制。

四、提升政策執行能力的路徑對策

1.優化公共政策執行環境。政策執行環境是政策執行主題之外的諸多社會因素和自然因素的綜合，其中最為重要的社會因素主要指必要的資源配置和公眾對政策執行的態度、合作程度。政策的良好執行需要政策資源的支持和投入，包括財力物質資源、人力資源、信息資源、權威資源等。要積極推廣民主評議、專家咨詢和集體決策等概念，為實施公共政策創造一個民主、公平和協商的環境。同時，需要改進公共政策的實施和評價制度，并優化其體制框架。還可以考慮將公共政策納入法律，以確保公共政策和科學合理化。此外，必須注意改進公共政策的體制環境，確保公共政策的設計和執行的有效性。

2.優化執行流程，推動科學執行。有序的執行過程是提高政策執行能力的一種重要技術手段。因為，在執行過程中，只有形成流程化的作業形式，才能通過程序化管理使行政人員的行為得到規范，使其能夠依照科學的順序和方法開展執行活動，有效降低他們在執行中的主觀性、隨意性和盲目性，進而他們的執行力水平才能不斷提高。同時，有序的執行流程也更有利于“將權力中心主義轉化為服務中心主義”。主要表現在，在執行流程設計過程中，它首先要求政府要明確服務的標準和程序，這能夠使公眾對政府的整個管理過程和執行環節一目了然，進而有助于監督行政人員的工作。因此，行政人員在執行中必須具備更強的服務意識，要從關注公共權力運行轉為注重提高服務質量，通過不斷改進自身的執行方法，贏得公眾的滿意和認可。當前我國電子政務的發展以及全國各地興建的行政服務中心所提供的“一站式”服務，都為我國執行流程的優化提供了重要經驗，為科學執行提供了保障，值得進一步完善和推廣。

3.健全政策執行監督機制。監測政策的執行情況，是一個重要環節和手段。通過政策制定、執行和監督合為一體的綜合制度，不能完全充分實現監督的有效性，因此可以加強對行政制度的外部監督。如果政策的執行沒有受到監督或忽視，則政策執行就很容易淪為流于表面的公共政策，直到政策的執行出現偏差。第一，制定和完善監督政策執行的規章制度。政策監督的主體和對象及其責任應當明確劃分，且監督主體的多元性應當繼續存在，鼓勵社會監督，特別是大眾的輿論監督；明確主體和客體的監督責任，實行行政責任制度，使責任落實到個人；完善政策監督程序和各項實施細則，使監督行為合法化；在監督人員和經費方面，確保監督機構的獨立性。第二，應鼓勵公眾多多參與監督。政策的執行是社會的、廣泛的和長期的，務必要建立一個長期有效的社會監督網絡，促進信息的交流共享，提高政府透明度，促進糾偏。第三，必須加強對在政策執行方面所犯錯誤的制裁和懲處力度。對于違反政策本意、損害政府權威、造成政策執行嚴重失誤的，必當依法嚴懲，追究責任。第四，監察機關應加強自身架構，提高監察的職業化水平，使監察機關之間的關系合理化，互聯互通，共享共治。

五、結語

從政策的制定到政策的最終執行，二者之間存在一定的時間與空間的距離，這一距離使得公共政策在執行過程中可能出現信息扭曲和利益沖突，導致公共政策目標在運行環節中容易出現偏差，而如何減少偏差、提高政策執行力、達到既定政策目標，更直接影響到服務型政府以及和諧社會的建設。在服務型政府的概念下，提高政策執行能力迫在眉睫。當然，這并非一蹴而就，必須在政府自身和社會各界力量的合作努力下，共同提高政策執行力，拿下政策“最后一公里”。