建黨百年來中國社會工作政策嬗變邏輯及現實啟示

張 昱，滕明君

（1. 華東理工大學社會與公共管理學院，上海，200237； 2. 中共上海市徐匯區黨校教研室，上海，200233）

中國共產黨成立100年來，中國社會工作政策作為推進社會主義現代化進程和社會工作發展保障的重要支撐，深度契合到整個社會發展的整體脈絡之中。以中國共產黨成立后的社會工作政策發展歷程為軸，對建黨百年來的社會工作與政策發展的脈絡及邏輯進行總體梳理，總結經驗教訓，對于探索新時代社會工作政策發展的新路徑有重要的現實價值。

回顧歷史，社會工作政策的起步與發展是與社會工作的發展歷程相伴相生的。從社會工作的發展來看，社會工作自形成之日起就伴隨著個人治療取向與社會變革取向的爭議。國際社會工作的源頭源自1869年的慈善組織會社以及1884年的睦鄰友好運動。慈善組織會社認為案主的問題源自個人，由此社會工作要注重個人的改變；睦鄰友好運動認為個人問題主要源自其身所處的環境，認為社會工作要注重環境的改造。伴隨著行業的發展，這兩大源頭各自形成其爭議支撐，在個體與社會之間、宏觀與微觀之間存在著中層理論，由此，對社會工作政策的探索是為了更好地回應社會工作的個體與社會之爭。在社會工作政策的國際發展歷程中，美國社會工作教育理事會和全國社會工作者協會曾對社會工作的專業使命、認證標準等做出了規定[1]，也提出了不同層次的培養要求。[2]在中國，自中國共產黨成立以來，社會工作政策隨著幾個關鍵性政策會議的召開，以關鍵性文件為節點，有清晰的劃分。1987年馬甸會議召開，會議達成的共識為社會工作的恢復重建打下了堅實的基礎；2006年10月11日十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)做出了“建設宏大的社會工作人才隊伍”的重大戰略部署，此后社會工作政策進入密集出臺階段；[3]2011年9月，中組部、民政部、政法委等18部門和組織聯合發布《關于加強社會工作人才隊伍建設的意見》(以下簡稱《意見》)，該《意見》成為全國社會工作隊伍建設的指導性綱領；此后，社會工作政策進入井噴式發展期。[4]那么，伴隨著中國共產黨成立百年來社會工作政策的整合與發展，在不同的歷史階段展現出何種特色?本文以歷史變遷為經、以空間轉換為緯，嘗試對建黨百年來中國社會工作政策的宏觀發展脈絡及其邏輯轉向進行總體化梳理。

一、建黨百年來中國社會工作政策的歷程演進

中國共產黨成立后，中國社會工作政策經歷了萌芽發展、民政覆蓋、依附式發展和邁向共享發展四個階段，分別體現了中國社會工作政策歷史演進中的政策雛形、行政主導、教育引領和綜合發展四大特征。歷史梳理的階段劃分的深層邏輯是伴隨著空間的生成與發展而進行的，在政策雛形階段，社會工作空間尚未形成；在行政主導階段，社會工作實踐空間形成；在教育引領階段，社會工作專業空間形成；在綜合發展階段，社會工作實踐空間與專業空間形成雙重合力，由此形成了本研究階段劃分的依據。在萌芽階段的政策雛形、民政覆蓋階段的斷裂與重構、教育引領階段的人才政策法規帶動社會工作發展、再到綜合發展期的共享發展，共同構成建黨百年來社會工作政策歷史發展圖景。[5]

(一) 萌芽發展：1921年建黨初期至1949年的社會工作政策雛形

中國共產黨成立后到解放前(1921—1949)社會工作政策處于萌芽發展階段。中國的傳統社會權力資源被國家絕對壟斷，民間力量在政治社會生活中的作用極其微弱。[6]伴隨著民國時期工業化與市場化的發展，傳統的全能型國家逐漸衰微，原有的一元制結構逐漸呈現國家與社會分離的狀態。隨著此種國社關系的變遷，社會工作得以萌芽發展。北洋政府期間，國家力量相對較弱，獨立的社會力量逐漸誕生。當時的民間慈善組織和社會精英為改造社會開展的社會服務活動、西方教會針對當時的中國問題開展的救濟活動，可以看作是中國社會工作的雛形。[7]1921年中國共產黨成立，此時的社會工作仍處于萌芽發展期，并未有相關的政策出臺，只是一些改善中國現狀的探索性活動。1940年國民黨中央社會部改隸行政院，成為全國最高政務機關，政府對社會工作發展的干預增強，并建立了相關機構。一直到1949年新中國成立前，中國經濟落后、民不聊生，百姓的溫飽無法實現，也沒有教育和醫療保障。此時的社會工作更多的是開展救濟，作為一種生存性的福利活動，社會工作處于萌芽發展階段，社會工作政策尚未配套。

(二) 民政覆蓋：1949年至1987年行政主導階段的社會工作政策

民政覆蓋階段的社會工作政策發展可以分為三個小階段，分別是院系調整階段(1949—1952年)、停滯階段(1952—1979年)與恢復重建階段(1979—1987年)。單位制時期的社會工作政策發展表現為市場與社會的缺失，社會工作表現為民政工作發展，這也是特殊歷史時期的政策產物。院系調整期間(1949—1952年)的社會工作政策處于斷裂期，此時的社會工作被認定為資產階級的學科，開展的高等教育體制改革即院系調整取消了社會工作學科。1952年9月，毛澤東在中央會議上提出：要用10到15年的時間，基本完成社會主義的過渡，這就是“單位制”的開端。直至1956年，“三大改造”的完成實現了生產資料私有制向社會主義公有制的轉變，中國初步建立了社會主義的基本制度。此階段的成功使國家有足夠的資源和能量構建由國家控制的單位體系，通過國家的計劃力量建立嚴密高效的城市單位體制，從此中國進入“單位制”時期。[8]單位制時期社會工作的功能完全被覆蓋，民政工作登上歷史的舞臺，此時，專業社會工作的發展處于停滯階段，社會工作的發展以民政工作為表現形式，社會工作政策法規即民政工作規范。[9]1978年改革開放后，“單位制”逐漸解體，1979年社會學學科重建后，改革開放和市場經濟的轉軌，為專業社會工作的恢復創造了良好的外在條件。在1987年馬甸會議上形成了有關社會工作專業恢復的關鍵性共識。

在此階段，社會工作經歷了學科的取消、政策的斷裂及后期的重建。隨著中國開始進入單位制時期，此階段的社會工作多表現為行政性的工作，專業性不足。1978年召開的十一屆三中全會標志著中國開始改革開放，經濟體制的變革也導致了社會體制的變革，單位制的解體使得承擔公民福利的機構主體轉向了社會，轉型期社會矛盾的多發也為社會工作的發展創造了基礎條件。1979年，社會工作作為應用社會學隨著社會學的重建得到初步發展。1984年，民政部考察團赴香港學習社會工作實踐及社會福利制度。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》明確提出社會工作具有鮮明的應用性特點，有必要設置開辦。1987年馬甸會議的召開，恢復了中斷多年的社會工作教育。[10]在行政主導的社會工作政策發展階段，社會工作政策實踐空間僅僅存在于“國家”這一場域，完全與市場、社會隔絕。此階段社會工作政策的實踐空間局限于民政工作場域，專業空間被禁絕，此時的社會工作為實際社會工作而非專業社會工作，基于此，此時的民政政策實際為社會工作政策而非專業社會工作政策。

(三) 依附式發展：1987年至2006年教育引領階段的社會工作政策

隨著改革開放的深入，經濟和社會都發生了重大變化，社會整體的福祉水平在穩步提升，同時社會問題和社會沖突逐漸顯現，社會工作作為社會福利的分配環節也逐漸發揮著重要作用，社會工作在不斷解決社會問題、回應社會需要的過程中逐步發展起來。隨著社會工作的發展壯大，社會工作政策也從無到有逐漸確立起來。

1987年馬甸會議召開后，會議上形成的關鍵性文件，昭示著中國社會工作政策發展進入新的階段。1993年十四屆三中全會確立了社會主義市場經濟體制的改革總目標，經濟體制改革全力推進，社會福利供給引入市場化機制，社會福利社會化為社會工作發展提供了良好的契機。此時，在政府主導下的社會福利制度改革、社會福利社會化等成為社會政策的主題，雖然部分社會政策中包含社會工作的內容，但尚未明確提出“社會工作”概念的社會工作政策。此階段的社會工作專業發展伴隨著社會工作高等教育的起步與加速，學科重建背景下的政策發展逐步加速。到1998年，中國開設社會工作本科專業的高校已有27所，高校擴招也使社會工作專業得到了進一步的發展。改革開放后的經濟與社會建設無疑為社會工作的發展提供了新的場域，隨著社會工作實務場域的擴展，針對不同領域的相關政策也逐步出臺，包括社區、家庭、醫務等特殊領域。與社會工作領域有關的如教育政策、家庭親善政策、醫務社會工作政策，以及針對流浪乞討兒童的相關政策等。[11-13]此階段，社會工作政策的實踐空間隨著時間的延展而擴大，由原本鑲嵌于國家民政之內逐步走向社會。隨著社會工作實務領域的擴展，相關的政策實踐也逐漸擴充，但此時政策的專業性仍未凸顯，專業空間依舊處于初生階段。此階段社會工作政策基本立足于社會工作的社會化，在實踐空間中，把社會工作者看作是“社會”的部分。社會工作政策的實踐空間擴展，成為社會拉力的一種。從韋伯的“三位一體”的分層理論來看，通過財富、權力、聲望來解析的金字塔結構，可以將中國社會分為上中下三層，當一個人的經濟地位下降時，政治權力幾乎為零，其聲望與社會地位也逐漸處于社會的下層邊緣地位。社會工作政策法規的制定與實施在一定程度上是為了防止人的邊緣化，為了更好地指導社會工作對個體與社會關系的改善。

(四) 邁向共享發展：2006年至2021年綜合發展期的社會工作政策發展歷程

在綜合發展期，社會工作政策發展的鮮明特點是人才先行，具體表現為多部委發布社會工作人才相關政策。此時雖然政策文件頻頻出臺，但發展后繼乏力，文件有增長，實際無發展，社會工作政策處于尷尬的發展處境。進入社會建設時期后，社會工作政策得到了進一步發展，逐漸走向全面提升階段。2006年，十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》做出“建設宏大的社會工作人才隊伍”的戰略部署，社會工作首次被寫入中央頂層設計，社會工作進入實質性和制度化發展的歷史機遇期。2010年，國務院制定的《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020)》提出“到2015年，社會工作人才總量達到200萬人；到2020年，社會工作人才總量達到300萬人的愿景。社會工作高層次人才的培養也在逐漸完善，截至2020年12月，全國已經有175所高校開設社會工作碩士學位(MSW)教育，從事社會工作教學和科研的人數也在逐漸增多，社會工作進入迅速發展階段，同時，與之配套的社會工作政策也在逐漸增加。

綜合發展期與社會工作相關的政策文件無一不提到關于社會工作人才的培養及充分發揮社會工作人才的作用。中國社會工作人才隊伍建設政策具有高直接性、低自治性與高可見度的特征。[14]社會工作政策的專業空間更加凝實，聚焦于專業人才的培養，通過專業人才培養的政策法規文件來凸顯其專業性，這是社會工作政策發展整個過程中的又一次轉向，即從實踐空間的不斷擴展到專業空間的產生。以社會工作人才政策為突破點和出發點，提升社會工作者的專業性，完善社會工作人才培養的相關環節，逐漸開拓社會工作人才在“國家”和“市場”場域的合法地位與話語管轄權，以此來反哺社會工作政策實踐空間，以聚焦的專業空間與廣闊的實踐空間來進行雙向輪動。

二、建黨百年來中國社會工作政策發展的空間演變邏輯

社會工作政策在中國現代化進程中，從無到有一步步發展起來。無論是社會工作政策發展的“人才化”與“社會化”，都是社會工作政策發展進程中分階段的表現形式。中國共產黨成立后，社會工作政策由自下而上、實踐帶動的行政化主導階段發展到自上而下、政策引領的教育引領階段。行政化主導階段以民政工作為表現形式，社會工作政策是因應具體民政工作的需求而產生的；教育引領階段是上級部委等通過制定政策，自上而下引領社會工作政策的發展。至此，社會工作政策發展的邏輯開始轉變。

以時間為經、空間為緯，回顧整個社會工作政策的發展歷程，可以看出在時空轉換中，社會工作政策所發生的深刻變化。在整個發展過程中，時間和空間是緊密相連的，時間的推移伴隨著空間的延展。從時間角度來看，社會工作政策從行政主導階段走向教育引領階段再到綜合發展階段，與此相伴的是社會工作政策實踐空間的擴展，在行政主導階段主要實踐空間存在于國家，但專業空間被隔絕，以民政工作的形式表現；在教育主導階段，實踐空間由單一的國家擴展為整個社會，這個“社會”是包含國家在內的廣義上的“大社會”，但專業空間僅存在于“社會”中，這個社會是與“國家”相對的“小社會”的范疇；在綜合發展階段，社會工作政策的實踐空間進一步擴展為整個“大社會”，實踐空間進一步擴展，而專業空間進一步凝練，聚焦于人才政策。故而，整個社會工作政策的發展時空轉化呈現出一個雙向輪動的現象，一方面隨著時間的延展，社會工作政策實踐空間不斷擴大，即時間生產空間；另一方面，隨著時間的延展、實踐空間的擴大，專業空間卻在進一步凝練與聚焦。

從整個社會工作政策的發展維度來看，社會工作政策的發展隨著時間的遞增，劃分為四個關鍵階段，分別是萌芽發展的政策雛形、民政覆蓋的行政主導階段、依附發展的教育引領階段以及走向共享的綜合發展階段。隨著時間的變化，社會工作政策的發展呈現出不同的特點，社會工作政策的實踐空間即實際社會工作存在的場域，這一空間中的社會工作未必是專業的社會工作。正如行政主導階段的民政工作，作為實際社會工作的表現形式，此時并不存在專業的社會工作，所以，此時的社會工作政策只存在實踐空間，并不存在專業空間，此階段的專業社會工作政策是缺失和斷裂的。時間軸的輪動使這一現象逐漸發生變化。進入教育引領階段后，社會工作政策的實踐空間在不斷擴大，與此同時，實踐空間的擴大逐漸生產出專業空間的萌芽，實踐空間逐漸從單一的“國家”場域擴展到“社會”，社會工作專業的教育力量逐漸發展起來，以教育引領專業發展，儲備了基礎師資，從教育界單兵突進，使社會工作政策的專業空間逐漸萌芽。2006年，十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》做出“建設宏大的社會工作人才隊伍”的戰略部署后，社會工作政策實踐空間進一步擴展，在“國家”與“社會”之外，逐漸引入“市場”，雖然只是初見端倪，但也是實踐空間擴大的源頭。更為關鍵的是隨著社會工作政策發展的實踐空間擴大，逐漸生產出專業空間。其邏輯為以人才政策為代表的社會工作政策的單點突破，使社會工作政策逐漸邁入專業化起源的階段，文件中專門提及社會工作中人才的作用，專業社會工作人才的誕生，促使社會工作政策真正意義上的專業空間產生。

三、建黨百年來中國社會工作政策發展的現實啟示

隨著中國社會主義現代化進程的發展，社會工作政策經歷了萌芽發展、行政主導發展、教育引領發展和綜合發展的階段，以實踐空間擴展和專業空間產生為代表的雙向輪動成為這個階段社會工作政策發展的重要特征，給現實以及未來的社會工作政策發展帶來了深刻的啟示。社會工作政策是社會工作者面對復雜問題系統的制度保障，理應隨著社會工作的發展，形成對多角度、多層次的復雜系統的指導與規范。因此，真正意義上的社會工作政策構想應形成一個綜合而全面的系統，即依據已有優勢構建社會工作政策綜合基礎設施體系。基于上述梳理發現，已有的優勢是在人才政策方面相對領先，以此為依托，構建社會工作政策綜合基礎設施體系應分三步走。

(一) 構建社會工作者實用政策

構建社會工作者實用政策，首先要明確社會工作的價值目標，明確社會工作的價值目標和基本原則是塑造意義感的重要手段，意義感的誕生則進一步推進社會工作政策的發展。中國社會工作政策的發展動力主要來自響應頂層設計、回應社會需要，由此衍生出其專業價值追尋，即獲取專業合法性，提升社會福祉。在謀求合法性方面，社會工作作為治理主體參與社會治理的主要是社會工作機構與社會工作者，社會工作需要發展大量的行業組織與服務機構來充實自己的實力，以承擔政府轉移的公共服務與社會福利服務。在尋求合法性的過程中，應謹守自身的基本原則，促進社會工作政策的發展。社會工作者實用政策即社會工作者在日常生活中可以直接用到的政策規范，包括各領域社會工作者的操作手冊和規范，涵蓋但不僅限于對社會工作者的要求和規定、工作的基本知識技能、獎懲規定和注意事項等方面。隨著社會工作的蓬勃發展，社會工作已進入各個領域，譬如兒童、老年、青少年、殘疾人、醫療、禁毒等，在不同領域，社會工作者有通用的實務操作模式，但也有針對不同領域的特殊適用標準，各實務領域適用的標準整合起來都是社會工作者實用政策的組成部分。

其次，要特別注重社會工作政策的本土化發展，在經濟新常態的背景下，對社會工作政策重新定位。中國出現了地區經濟差異和社會分層的現象，因此在政策執行上不可能一刀切，而是需要因地制宜；從社區發展概況來看，部分地區的社會工作政策是自下而上從實踐中總結和發展出來的，與前文所述的自上而下的政策引領形成雙向輪動的狀態；在地方上社會工作者有創新性的實踐做法，這些都可以整合提升為社會工作實用政策范疇。現如今的中國社會工作發展還處于流動與變化的狀態之中，作為一個專業被引入社會服務系統，社會工作一直是被動“嵌入”的狀態，在“嵌入”政府和社會組織中時，社會工作的工具化屬性日益突出，逐漸走向邊緣化地位。此時將社會工作的理念和方法嵌入，則使得社會工作的價值嵌入到這個系統中，成為社會工作政策的道德基礎。在政策的執行過程中，應倡導跨學科的方法，將社會工作政策視為宏觀實務的范疇。

(二) 構建和完善社會工作人才精細化政策體系

社會工作人才政策作為社會工作政策的重要組成部分，近年來已得到國家的大力支持發展，各部委已有文件出臺支持社會工作人才的發展，但在這個過程中，要注重社會工作人才政策自身體系的建設，形成全方位、多層次和精細化的人才建設政策。包括對人才的界定、考核、引進及后期維護，制定合理的考評標準及薪酬晉升管理體系，分層級對社會工作儲備人才進行合理化激勵。

黨和政府自上而下制定社會工作人才政策，推動社會工作事業發展是我國獨特的做法，在此基礎上，中國社會工作人才政策應呈現“專業化、政府主導、地方實踐、全方位、多層次和精細化”的特點。專業化是社會工作人才政策的核心要素。政府主導、地方實踐是政策的推行模式，全方位、多層次和精細化是對政策的要求。要實現這種模式和要求，保持社會工作政策發展的專業性，應將社會工作專業人才嵌入到政府體系之中，為發達城市的社會工作人才培育提供空間，在制度化、專業化、職業化的道路上繼續前行，解決如資源支持不穩定、專業界限不明晰和人才短缺等問題。

實現多層次人才政策培育，要在內生發展主導的城市，使本地主體作為社會工作人才培育的載體，將社會工作人才的專業性和“準專業性”分層級向下推進，“準專業性”作為社會工作人才政策的階段性定位嵌入到整個人才政策發展規劃中；在經濟不發達和高校資源不豐富的地區，出現了從返鄉畢業生等人員中選拔社會工作者的現象，由此導致社會工作者的專業性不足；在社會工作實務迅速發展的情境下，社會工作教育也面臨著形成本土化知識的挑戰，這也是在人才政策中應注意的環節。中國社會工作人才政策是社會工作事業發展的重要組成部分，社會工作的本土化、專業化以及職業化之間的關系直擊社會工作人才培養的難題，社會工作人才政策應緊隨現實需要，并構建和完善具有前瞻性和精細化的政策體系。

(三) 建立與完善社會工作者評價激勵機制

建立社會工作者評價激勵機制，以此構建和完善社會工作服務范圍與內容政策體系。所有事物的前進的發展，都離不了激勵的作用，建立社會工作者評價激勵機制有利于提升社會工作者的工作積極性。與此同時，評價激勵機制的存在本身也是作為完善社會工作基礎政策的重要組成部分。評價激勵機制的建立可以更好地完善社會工作服務范圍規定，在不同領域的服務將有相對規范的標準來測量及評定，進一步構建和充實社會工作政策內容體系。

社會工作激勵政策應做到物質激勵與精神激勵相結合、長期激勵與短期激勵相結合、正向激勵與負向激勵相結合以及剛性激勵與柔性激勵相結合。物質激勵和精神激勵相結合，一方面能夠從物質保障方面減少社會工作人才的流失，如提升社會工作行業的工資待遇和薪酬福利，增加社會工作服務的購買經費；另一方面可以讓社會工作者在精神上感受到理解和尊重，促進其自我價值感和內在激勵的形成。長期激勵和短期激勵相結合的模式能夠對社會工作者在不同工作階段的不同需求進行激勵，不僅需要注重短期效果，更需要對未來發展做到合理規劃。正向激勵與負向激勵相結合，不僅從正面對社會工作人才進行鼓勵，保持其積極性，對積極的行為給予感謝或表揚，同時也大膽批評，推動負向激勵的正面作用，對社會工作者的消極負面行為進行懲戒，及時矯正，實現以正向激勵為主、負向激勵為輔的激勵模式。剛性激勵與柔性激勵相結合，不僅為社會工作人才提供政策制度剛性保障，提高剛性薪酬保障，同時也為其提供人文關懷，關心社會工作人才成長環境，切實提高其社會地位和職業認同感和榮譽感，提升其行業歸屬感。

四、結束語：邁向新時代的中國社會工作政策

本研究以時間為經，以空間為緯，對建黨百年來社會工作政策發展脈絡及邏輯進行總體梳理，凝練出中國社會工作政策的萌芽發展、民政覆蓋、依附式發展、邁向共享發展四個階段。整個社會工作政策的發展時空轉換呈現出雙向輪動的現象，隨著時間的延展，社會工作政策實踐空間擴大；同時，專業空間進一步凝練與聚焦。由此得出構建社會工作實用政策、精細化人才政策與評價激勵機制等現實啟示。

社會工作政策是現代社會的產物，社會工作政策的發展有賴于多方綜合的協作，構建社會工作政策基礎設施體系也將是一個長期的發展過程。[15]對于現存的社會工作政策發展的問題，其解決也不是一蹴而就，而將是一個循序漸進的過程。社會工作人才作為社會工作發展的重要因素，應當重視但也不可過于依賴，將人才先行作為優勢而非持續性阻礙將會是未來社會工作政策發展的重要研究議題。社會工作的“社會化”也是其發展過程中的偶發性重大事件，在社會工作發展的進程中，不知不覺地被排斥在“國家”場域之外。那么，如何找回社會工作的“國家”屬性，將會是未來社會工作政策研究的一個核心議題，有待進一步商榷。