網格化治理：多元主體的參與邏輯及實踐困境
——一個增權理論的分析視角

武小龍，康旭暉

（南京航空航天大學人文與社會科學學院，江蘇 南京，211106）

一、問題提出與研究進路

隨著我國城鎮化進程不斷推進、社會流動不斷加強，城市基層治理出現了更多的新需求與新問題，為防范基層社會風險并維持城市社會的秩序穩定，“網格”成為了新時期我國城市基層社會治理的基本單元。[1]自2004年北京市東城區開展“網格化管理”實踐以來，依托“數字城市”“智慧社區”等技術手段，城市網格化管理的模式得到各級地方政府的認可與迅速響應，并形成了一系列特色的治理模式，比如，浙江省舟山市的“組團式服務”、上海市的“大聯動大聯勤機制”等。為積極推進社會管理體制創新，構建國家基層治理現代化體系，2019年黨的十九屆四中全會又提出“社會治理共同體”的建設目標。在政策擴散的效應下，城市社區網格化管理的“聯動共治”成為一個新的實踐方向。在此次新冠肺炎疫情的防控考驗中，一個個小網格即是在社區、社會組織以及網格長等多個主體的聯動下編織成一張張社區防疫網，成為遏制疫情擴散的關鍵因素，這也彰顯出網格化管理在提升基層治理水平與治理能力上的關鍵效用。

作為一種創新的社會治理模式，學界對“網格化治理”的研究主要集中于三大層面。一是從公共管理的視角，研究網格化管理的整合機制、部門之間的協同關系。比如，鄭春勇等人從整體性治理的視角重點分析了網格化治理中上下級整合、功能協調整合以及公私整合的問題；[2]劉中起等人則從協同治理視角探究了城市社區網格化管理中條塊協同、政社協同、信息協同及規范協同等內容。[3]二是從政治學的視角，分析城市網格化治理中國家與社會之間的互動關系。比如，張新文等人研究發現農村全科網格是以權力下沉為建構動力，再造農村公共服務流程的供給機制；[4]毛壽龍在對溪口鎮網格化管理經驗研究中發現，網格化管理是政府與社會權力雙向增強與擴展的運動；[5]吳青熹則指出，網格化管理存在政府權力向基層延伸以及社區治理行政化傾向不斷加強的問題。[6]三是從社會學的視角，研究社會參與以及網格化管理的共治規律。比如，何軍研究發現，網格化管理拓寬了公眾參與的渠道，公眾的主體意識及主動性得到增強；[7]杜偉泉指出網格化治理的創新要在“社會自我調節”“居民自治”上下功夫，通過權力關系重構促進共治型城市社區治理機制的形成；[8]黃寧鶯等人則進一步從參與式治理的角度探究了網格員的參與方式，以及在服務管理中政府與社會的互動過程。[9]

綜合而言，現有成果大多是從“網格化治理”的實踐出發，從不同的角度闡述了基層社會治理過程中的整合機制、實踐模式以及治理主體之間的關系，為“網格化治理”提供了重要的理論支撐。但這些研究依然存在進一步挖掘的空間，對于城市網格化管理中“多元主體”之間的聯動邏輯，現有研究尚未能形成很好的理論解釋。基于此，本文旨在從“增權理論”的視角切入并嘗試做進一步的解釋分析，作為一個過程和一種介入方式，增權在激發社區內部的覺醒、促進社區主體參與方面發揮了重要的作用，通過構建“個體賦權、組織賦權、社區賦權”的三維分析框架，進一步揭示網格化管理中政府與社區組織、社區精英、社區居民之間的聯動共治機制，并對其中存在的實踐困境展開系統剖析，以期為城市基層社區治理共同體建立提供理論支撐。

二、增權理論：一個分析視角

(一) 增權理論的內涵：通過賦權促進社區參與

“增權”(Empowerment)，又稱“賦權”，不是“賦予”案主權力，而是挖掘或激發案主的潛能。[10]在社會工作層面，增權是通過社會工作專業技巧，激發社區居民內部覺醒和掌握參與社區事務的方法，進而提升居民自治能力并推動社區發展的過程，其價值取向在于引導個人、家庭、社群和社區以積極樂觀的態度參與社區決策，在社區行動中提升個體的權能。[11]

國內研究中，學者們大多在本土文化情境下討論增權理論對老年、青少年等固定人群的實踐問題。比如，增權理念下，老年人服務模式以及青少年個體層面的增權等。關于增權理論的解釋維度，最具代表性的解釋主要集中在“個體、組織、社區”三個層次上。在個體層次上，個人感覺到自己有能力去影響或解決問題，個體增權過程包括個體的意識覺醒、技能掌握和參與社區組織；在組織層次上，為居民有序參與提供平臺和環境，這個層次的增權過程包括組織的成長與發展，組織內的個體通過組織資源的汲取和能力拓展進行集體決策并共享領導權；在社區層次上，通過參與社區活動可以維持或提升他們的生活質量，促成政策或政治層面的改變，社區增權過程包括接近、使用政府和其他社區資源的合作行為。[12]對于基層社區的網格化治理而言，“個體、組織、社區”三個層次劃分對理解網格化治理的內在邏輯提供了一個新的分析維度，如何通過三個層面的增權促進多主體參與，達到化解基層社會矛盾，維持基層秩序均衡的目標格外關鍵，這也是本文研究的核心動機。

(二) 邏輯關聯：網格化治理中“個體—組織—社區”的增能賦權

“網格化”的治理理念最初是在水網、電網管理的影響下發展起來的。在基層社區中，網格化治理主要指在社會轉型背景下，依托大數據平臺、GPS信息等技術，將城市社區按照一定的標準劃分成單元網格，為更好地服務社區居民、管理社區事務所提出的一種創新型社會治理模式。[13]然而，在網格化發展的城市社區，出現了社區權力結構的變化和“權力懸浮”的困境，一方面是社區的權力結構出現了分化；另一方面是既有的權力運作仍舊停留于傳統的行政式管控，從而加劇了社區治理的困境和社區權力沖突。[14]作為最小治理單元的“網格”，可將社區居民和基層社區更緊密地聯系起來，通過網格員傳遞雙方的聲音，居于中間力量的社會組織和居民自組織合力解決社區問題、提供社區服務，這一方案的確在解決新時期基層社會問題中起到了不錯的成效。但網格治理相關政策缺位模糊了網格員、社會組織及居民的權力界限，不僅影響社區居民能力提升的主觀意愿，導致居民在參與社區事務、表達個體意愿時積極性不高，也增加了社區工作人員的工作量和社區管理績效考核的壓力。對于社會組織和社會工作者而言，在進行社區服務時，他們的權威性受到質疑，其角色身份也處于尷尬境地。因此，網格化發展至今，諸多實踐表明其社會監督管理功能發揮良好而社會治理服務功能相對較弱，認為網格化作為未來基層社會治理的新形態，應更側重治理和服務，加強多元主體協商共治。[15]

增能賦權是沖破網格化治理權力困境的關鍵策略。網格化治理中多元主體(社區居民和社區精英、社會組織及居民自組織、基層社區)的聯動是調和權力沖突的重要舉措。宏觀來看，社區居民擁有均等的表達權、參與權、自主權，并擁有均等的權利保障，但居民并不是一個個均質的整體。例如，社區精英自我意識強烈、行動能力突出、資源稟賦占優，往往在社區治理中發揮重要的作用。[16]由于居民的社會資本在較大程度上決定了個體效能感和權力感的強弱，因此社會資本較弱的居民可能相對缺乏個體發展機會，能力匱乏、權利缺失導致居民社區參與度不容樂觀。提升主觀能力與增強客觀能力有助于增能，激發民主權、表達權、參與權及話語權有助于賦權，增能賦權雙動力最大限度地帶動社區各類群體的參與，并以最大限度推動社區建設的可持續發展，繼而實現“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體目標。總之，增能賦權是加快構建城市基層社區治理共同體、形成“共建共治共享”社會治理格局的可行路徑，增權理論與網格化治理相契合，既關注微觀層面的個體，也關注較為宏觀的小集體和大政府，提供了優化基層社區治理的新思路。這一邏輯關系如圖1所示。

圖1 增權賦能與網格化治理的內在邏輯

三、基層社區網格化治理中多元主體的增權機理

增權取向的實踐模式有較強的可操作性，與其他社會工作理論相比較，增權理論更加強調個人的作用，強調“個體、組織、社區”三者之間的互動。對于“賦權”的操作化，大致可以分為兩個維度：個體對權力的感知和對外界資源的控制。[17]本文認為社會工作增權體現為兩種方式：內部增能與外部增權。內部增能從心理上提升居民的權利感、獲得感和效能感，外部增權是利用專業技術使居民擁有控制社區資源及再分配、參與社區政治生活的技巧，如圖2所示。因此，社會工作增權理論可在城市社區網格化治理過程中發揮重要作用，主要體現在個體、組織、社區三大層面。

圖2 網格化治理多元主體增權機理

(一) 個體增權：網格居民的自主參與

增權理論指出個人或群體擁有的權力是變化和發展的，無權或弱權的地位狀況可以通過努力獲得改變。個人層次的賦權是一個過程，強調居民的自主參與意識和權利意識。個體層面的內部增權是指個體擁有自我效能和掌控感，外部增權則是社會工作者幫助個體習得訂立目標并采取具體行動以達成目標的能力，且與所處的環境有良好的適配度。[18]因此，個體增權最重要的是使個體意識覺醒。首先，激發居民的權利意識。個體的無權感是缺乏能力或資源的一種狀態，并且有一個逐漸被內化的過程，[19]這可以通過法律講堂、講座等形式，正確開展權利意識的普及引導，以增強居民參與社區公共事務的權利意識。其次，提高居民自我參與意識。城市社區居民大多數受到傳統思想的影響，習慣于關心一些生活中的瑣事，在網格事務處理方面處于被動的狀態，需要引導其觀念上逐步轉變，并形成自我參與的意識，使社區居民主動承擔責任，不斷成長進步，從而能夠使其更好地參與到社區網格化治理之中。最后，以專業技巧支持居民參與社區事務。運用社會工作專業知識引導居民有序參與社區網格化治理，培養并發展網格員或網格長等。此外，社會工作者還應關注社區網格中的弱勢群體，弱勢群體的無權感很大程度是在社會變遷或社會發展中逐漸內化的，且自身的增權能力比較弱，競爭力較低。因此，社會工作者要根據不同弱勢群體的特征，幫助他們提升適應環境的能力以及習得簡單的生活技能，從而增強社會福利權利的獲得感。

(二) 組織增權：政府與社會組織雙向嵌入

社會轉型背景下，社會組織嵌入基層社區治理是我國新的社會管理格局的一部分。[20]政府與社會工作之間雙向嵌入特指：一方面，專業社會工作嵌入行政性社會工作的實踐領域，以彌補單一管理主體的不足；另一方面，行政性社會工作也以黨政監管的方式嵌入專業社會工作的服務領域。[21]

一是社區自組織增權。隨著城市化進程加快，一些開發較早的小區自主成立了社區居民自治組織，除業主委員會之外還有公益環保組織、女性之家等草根性自組織。社區自組織的外部增權主要是社會工作機構運用專業技巧引導自組織有序參與社區事務，加強自我管理。內部增權社區自組織則聚焦于培育并塑造良好社區價值觀上，社會組織融入到當地文化中，了解當地文化、風俗、居民的生活習慣等；社區居民參與社區活動及建設，促進社區個體之間，個體與政府、社區組織之間的情感交流、信息分享和價值認同，建立信任依賴，并且使居民逐漸形成一種文化自覺，增強社區自組織對社區的認同感和歸屬感，從而達到自組織內部增權的效果。

二是社會組織增權。社會組織與基層社區是一種共生關系，不少學者提出政府與社會組織“雙向汲取”“雙向嵌入”的觀點。[22]一方面，社會組織的培育和發展受政府權力和制度的主導，通過完善政府購買社會服務的方式，可逐步提升社會組織介入基層治理的協同效應；另一方面，由于基層社會事務的復雜性與繁重性，基層政府通過組織賦權的方式吸納社會組織參與社區治理，更起到“基層減負”“弱化行政”與“提質增效”的多重效應。在社區網格化管理的實踐中，孵化和吸納專業社會組織參與基層治理已成為一種常態機制，這對社會組織的增權重點體現在三方面。一是組織培訓，提升專業能力。要求重視對社會組織的人員管理，并定期組織培訓，增強服務提供者的專業能力。二是吸引人才，提升工資待遇。通過設編提薪的方式吸引專業社會工作者，以實現網格員工作隊伍的專業化、職業化；鼓勵更多具有專業背景的青年人參與到城市社區治理中，為社區治理注入新活力。三是增進激勵，優化項目化運作。通過激勵導向，將網格服務工作打包，委托給社會服務機構來承接。以項目為載體，利用政府購買服務的方式推動項目化實踐，[23]不僅可以促進政府賦予組織經濟權，激發組織參與活力，而且可以推動組織內部增能，帶動居民自我決策和自我行動，提升居民的社區認同感和歸屬感。[24]由此一來，社會組織可以充分發揮自身優勢和專業性，促進社區治理水平提高。基層社區還可以通過黨建引領的方式加強與社會組織的良性互動，即通過組織嵌入改變政府部門行政管理的封閉性，吸納社會力量參與，[25]從而進一步重構地方政府與社會組織之間的關系。

(三) 社區增權：動員多主體參與網格化共治

從增權理論的內涵來看，在中國城市社區的建設中，社區增權是指社區能夠在居民自治下自我管理、自我監督，并為居民提供更好的公共服務，是賦權自治的過程；換言之，也就是行政力量不斷退出，社區自治力量不斷跟進的過程。[24]

一是社區治理社會化。隨著公民社會發展不斷成熟，社會參與的自覺性和自主性不斷增強，從行政化到社會化已成為現代社區治理的必然轉向。[26]目前基層治理的狀態，一方面是越來越復雜、相互牽制的政策問題，需要政府實現系統、綜合、整體式的治理；另一方面則是組織和資源的分割化與碎片化，使得政府難以形成聯動與協同，從而應對復雜問題。因此，政府需要以更加開放的心態，平等地對待各類社會主體，整合社會各種資源，動員社會多個主體來共同參與對社區公共事務的管理。[27]這也意味著，社區主體社會化就顯得尤為必要，社區增權就是要在國家與社會有限合作的基礎之上，建立政府負責、全民參與的社區多主體聯動機制，建立人民群眾通過社會組織和基層群眾性自治組織參與社區公共事務的制度。另外，社區資源社會化更為關鍵，發動社區居民、社區精英與網格員、網格長和社會組織共同開發社區公共資源，依托信息技術搭建社區資源數據平臺、打造社區公共資源數字地圖，從而實現社區資源有效利用。

二是社區治理共同體。社區賦權的真正目的是實現居民社會參與方式的改變，即從傳統“自上而下”的被動社區參與轉向“自下而上”的主動參與。社區賦權表現為政府為社會組織和網格居民提供一些政策性的支持。一方面，發揮黨建引領的作用。在“網格化治理”中落實黨政嵌入，向社區黨組織推薦人才；鼓勵和支持社區內老黨員、老干部和熱心群眾等收集民意，監督社區治理，幫助建立社區居民利益和意愿合理化表達機制。另一方面，踐行服務型政府與“以人民為中心”的理念。辦事簡約化、工資陽光化、信息透明化，積極接受廣大群眾的監督。同時，整合社區資源，為社會組織和居民提供更大、更開放的活動空間，增強社區居民和社會組織對社區的歸屬感，構建社區治理共同體。

四、城市基層社區網格化治理的實踐困境

解決基層社會治理中的行政化、內卷化問題，使社區居民真正參與治理，享受優質高效的社區服務，共享城市發展紅利，是一個系統而漫長的過程。網格化管理是轉型時期的產物，對基層社會治理結構變遷有著深刻的影響，它具有強烈的行政化屬性，注定在運行中會不可避免地存在一些內生性問題。這種實踐困境同樣在“個體、組織、社區”三個層面有著諸多體現。

(一) 個體層面：居民參與表象化和群體差異化擴大

在實踐中，個體層面增權的目標對象主要是社區全體居民，重點包括社區精英、社區居民以及社區弱勢群體，核心目的是使居民個人最大限度地參與到社區網格化治理之中。在社會工作者運用增權方法開展社區工作的過程中，不同目標對象具有不同的個體特征，可能會導致個體“賦權失靈”。

一方面，社區居民實質性參與寥寥可數。在社區治理中，居民參與主要表現為儀式性參與和權益性參與。大多數居民參與社區活動表現為志愿性參與、身體參與等形式，這些都屬于儀式性參與。[28]從某種程度上來講，儀式性參與實現了社區居民廣泛參與的表象，掩蓋了居民利益表達、爭取社區福利等權益性參與缺失的事實。盡管社區選舉社區精英擔任網格員或網格長增加社區權益性參與，可是社區內其他居民和弱勢群體更加關注與自身利益相關的社區事務，他們對社區參與和公共利益表達表現出旁觀的態度。另一方面，群體間差異被放大。在增權理論指導下，社區精英在社會工作專業技巧的影響下，個體在政治生活中的效能感逐漸增強，相反，社區弱勢群體需要接受社區工作者、網格員和社會工作者的服務和照顧，服務對象面對困難和承擔風險的能力可能會減弱。[29]個體增權效果參差不齊致使實現網格自治目標的難度升級。所以，如何保證增權效果，促進社區居民轉向實質性參與，保障社區內不同群體的互相尊重、平等參與，是個體層面增權實踐的重點問題。

(二) 組織層面：社會組織的權威性與社會性不足

在基層社會治理體系的構建過程中，社會協同與公眾參與的確對提升基層治理水平與能力有著關鍵性的效用。但在目前的發展階段，社會工作介入社區治理的方式和機制還處在不斷的探索之中，政府對社會工作的認可尚未達到制度化的程度，社會工作在基層治理中的重要作用或功能優勢還不能得到充分發揮。[30]因此，社會工作不可能一開始就進入網格化治理的運行機制之中，并開展系統化的社區事務活動。一方面，社會工作者與網格員職能劃分不清。網格的劃分使面向一個社區的服務分散到若干網格，社會組織和社會工作者要厘清“網格員”“網格長”和社會工作者在角色身份、職責與職能上的差異，才能在社區網格化治理中得到身份上的認同以及能力上的認可，實現社會組織在社區治理中應有的價值。但社會工作者的存在未打破原有的組織層級，導致了社會組織的權威性不足。另一方面，社會組織和居民自組織可能存在“利益博弈”。事實上，專業社會組織通過動員、發掘社區能人，發展居民自組織是組織增權的一部分，但社會組織通常具有較為完整的組織愿景及組織架構，而居民自組織是居民自愿結成，自我管理的民間組織，二者在組織實現方式、利益表達機制和服務專業性上有所不同。因此，在組織增權的實踐中，需要謹慎處理社會組織與居民自組織的關系，避免社區自組織社會性不足的問題，使二者形成合力，共同為實現社區治理共同體的目標努力。

(三) 社區層面：網格治理的公式化與行政化傾向

我國城市社區主要類型有傳統式街坊社區、單一式單位社區、混合式綜合社區、演替式邊緣社區。[31]伴隨著后單位時代社會劇烈變化，目前我國社區類型大多為后兩種類型，還衍生出諸多具有時代特色的社區，如村改居社區、商品房社區、新農村社區等。從社區治理結構上來看，社區推進網格化治理方案的初衷是為了及時發現、處理問題，加快基層社會問題的處置效率，每一個網格單元的“微治理”，構成了整個社區的有序運轉。網格化治理的重點在于實現社區精細化管理，優化社區居民、社會組織和基層社區之間的互動關系。然而，隨著網格化的常態運作，一些常見的社區問題會被公式化處理，但由于社區異質性的存在，即使是相似的社區問題也可能存在完全不同的前因后果，若是按照公式化的處理方式可能會適得其反，無法發揮網格化治理為居民服務的功能。以村改居社區為例，作為介于城市社區和農村社區之間的過渡型社區，其社區制度建設、居民素質、組織化程度等方面與城市社區有著明顯的差異。[32]因此，不同特點的社區推進網格化治理的實踐應該做到因地制宜。

另外，從基層社區治理角度來看，“網格化治理”將基層社區劃分為若干個網格狀的管理單元，“社區—網格”單元的進一步細分擴充了原有的科層管理層級，并吸納了“網格員”與“網格長”來管理網格中的各項事務，這不可避免地造成了“網格化治理”過程中的行政化問題。一方面，“網格”層級的劃分實質上是形成了“社區—網格—居民”三級管理體制。三方所承擔的職責與功能各有不同，針對復雜的城市社區治理，社區多主體的增權提升了城市治理體系的開放性和包容性，如何實現社區的行政管理與群眾自治的可持續發展，尋找提高社區居民參與的永動力等問題都需要進行進一步的探索和思考。另一方面，增權視角下網格化治理的目標是倡導個體參與及共治共享，致力于在網格框架內促進公眾參與、社會組織介入和社區管理的共生。不過，囿于基層社區依然受制于上級政府的集中性管控，社會組織參與社區公共空間治理主要是在政府主導或定向購買的方式下展開。這就導致在網格化治理過程中，仍然存在因技術依賴和僵化管理所帶來的社區自治空間被侵蝕的問題，又因為基層政府的網格組織化、制度化條件還尚不成熟，使得增權在社區層面推進時受到一定的阻力。

五、結束語

社區治理共同體強調政府、社區、社會組織和居民等多元主體之間的互動和共治，并通過多元主體之間的互相整合、互相合作實現社區公共利益最大化，是化解城市社區問題的有效理念。[33]基層社區“網格化治理”是社會轉型時期的產物，也是實現社區治理現代化的重要舉措。在建立新型利益共同體這一實踐方向的驅使下，重塑政府、組織、居民等主體之間的關系，改善治理結構是建構城市社區治理共同體的需求所在。[34]在增權理念下，網格化治理通過對個體、組織、社區三個層次的增權賦能，改變社區個體少權、弱權的現狀，減輕社會組織及居民自組織對權力的依附感，進而推動社區治理結構的根本性轉變，這一實踐方案與社區治理共同體建設的目標不謀而合。

然而，現階段我國“網格化治理”的實踐探索及理論研究還未形成完整的體系，由于“網格化治理”的實踐方案依然帶有強烈的行政化屬性，增權理念下的網格化治理仍然面臨著在個體、組織及社區層面上的困境。一是不同增權對象的增權效果可能不同，個體需求與參與質量之間存在可能性失衡；二是社會組織在參與社區治理時權威性與社會性不足；三是網格治理的異質性與行政化傾向。這些問題決定了必須繼續推進基層治理的現代化轉型，欲破解這一系列困境，進一步優化基本公共服務供給體系，需要在網格化管理中注入更多的“治理元素”，推動基層公共服務的網絡化機制建設，實現網格化管理向“網絡化治理”的模式轉變。[35]因為良好的政社關系不能只依靠某一方的力量，只有互相合作才能發揮更大的效用。“增能賦權”對基層社會治理結構轉型，提升城市社區居民自我參與、自我管理能力具有深刻的影響，繼續探索增權理念下社會組織與基層社區之間的銜接效應和多元協商、政社民合作的社區治理共同體機制，有助于實現基層社區“網格化治理”向“網絡化治理”的真正轉變。