江蘇省特色小鎮政策體系及實施效果評估

宋寧寧 王進

摘?要：特色小鎮是我國新型城鎮化的新模式，受中央和地方政府的高度重視，各級政策支持為特色小鎮的發展起到了決定性的作用。本文梳理了2016年以來江蘇省特色小鎮政策，包括產業發展、金融支持、創建方案、評選標準、動態考核機制等，采用定性與定量相結合的評估方法，對政策體系的完整性、明確性、可執行性、協調性、成果性五個方面進行綜合評估，在此基礎上提出特色小鎮政策優化建議。

關鍵詞：政策評估?政策體系?實施效果?特色小鎮

隨著依法治國全面推進，中央對政策評估工作愈加重視，特別是黨的十八大以來，習近平總書記在不同場合、不同會議上多次指出要建立和加強評估工作。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出要健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化決策執行、評估、監督，使得評估工作的重要性更加凸顯。

一、特色小鎮政策體系評估背景

特色小鎮是以產業或資源稟賦為基礎，兼具特色文化、特色生態和特色建筑等鮮明魅力，區別于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。中國特色小鎮發展可分為四個階段：探索階段、成型階段、全面推廣階段和高質量發展階段[1-3]。2014年是探索階段，浙江省開展相關研究并首提“特色小鎮”概念。2015年，習近平總書記在考察浙江時充分肯定特色小鎮，并在《浙江特色小鎮調研報告》上做重要批示，標志著特色小鎮發展進入成型階段。2016年7月，住建部、發改委、財政部聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，指出到2020年，全國將培育1000個左右在旅游、商貿、科教、文化、宜居等方面各具特色的小鎮，提高全國小城鎮的建設水平和發展質量，標志著特色小鎮進入全面發展推廣階段。國家相關部委發布了多項政策，各省市地方政策也密集出臺。住建部先后兩批公布了403個國家級特色小鎮。2018年9月，國家發改委發布《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》，標志著特色小鎮進入規范發展和高質量發展的新階段。目前，我國省級特色小鎮近800家，市級特色小鎮數量更加龐大，但發展質量參差不齊，亟需規范和引導。2019年5月，國家發改委提出特色小鎮要逐步回歸理性，堅持產業立鎮、特色興鎮，對全國有問題的427個小鎮進行整改淘汰。

本次選取特色小鎮相關政策作為評估案例，主要考慮以下幾個方面：一是特色小鎮作為我國新型城鎮化的新模式，受中央和對方政府的高度重視，中央和地方政府政策支持為特色小鎮的發展起到了決定性的作用。特色小鎮政策的制定、完善、執行、評估、修訂對未來特色小鎮的發展尤為重要。特色小鎮相關工作也是我省發改委近年來重點工作之一。二是特色小鎮政策體系較為完善，從縱向看，中央和地方配套政策體系完整。從橫向看，專項政策體系較全面，包括產業發展、金融支持、創建政策方案、小鎮評選方案和評估標準、動態考核機制等。以此作為案例具有一定的典型性。三是特色小鎮政策自2016年開始，目前已經實施了四年，政策效果已經顯現，在當前時點開展政策回顧及效果評估較為合適。

二、特色小鎮政策體系評估過程

本評估分析搜集整理了關于特色小鎮的政策文件28條，其中國家政策13條，江蘇省政策15條（見表1）。另外以“小鎮”“新一代信息技術”“高端制造”等為關鍵字檢索產業政策14條。

三、特色小鎮政策體系評估結果

總體上，特色小鎮江蘇省級政策已經基本形成了完善的政策布局，構建了從產業引導、人才與創新、財政與金融支持、土地規劃指引、管理體制機制六大政策體系。在政策體系的完整性、政策目標明確性、協調性、成果性和可執行性方面表現均較好，其中可執行性和目標明確性表現最好（見圖1）。

從分項政策評估結果來看，不同類別的政策之間存在的差異較大（見圖2）。省級政策層面，表現最好的是管理體制機制方面。蘇政發?〔2016〕176號發布了創建指導意見，隨后實施方案從創建目標、創建要求、創建程序、組織實施措施方面予以了明確，在創建要求方面，政策從產業定位、建設空間、功能集成、項目投資、運行機制、綜合效益方面均提出了詳細考核要求，為特色小鎮的創建、申報工作指明了方面，具有很強的操作性。另外，實施方案對組織實施方面，從協調機制、土地保障、財政扶持、融資支持、試點示范等方面提出要求，為財政、土地、金融等分行業支持措施的出臺提供了上位依據。在實施方案發布后，財政、國土、金融等部門也出臺了相應的配套政策，與實施方案形成了良好的互動和呼應。

從政策施行效果來看，由于創建要求明確，且有土地指標、金融傾斜等優惠政策，在2016—2017年，各地申報熱情高漲，特色小鎮呈爆發式增長，涌現出一大批特色鮮明、富有活力的小鎮。部分跟風設立特色小鎮因未經充分研究、合理設計，明顯缺乏特色，且產業定位模糊，盈利模式虛假。為了規范小鎮發展，扭轉定位不準、急于求成和市場化不足的趨勢，在2018年國家及江蘇省關于規范推進特色小鎮和小城鎮建設實施意見通知發布后，特色小鎮建設從重申報走向重管理提質量的道路。尤其是在2020年7月，江蘇省關于特色小鎮驗收命名辦法出臺后，小鎮建設進入提質升級期。財政政策、產業政策、其他的配套與監督措施的績效水平較高，金融政策實施細則則有待進一步完善。

綜上，特色小鎮的政策主要集中在申報公示、驗收管理、日常監管、經驗交流以及資金直接補貼、土地補貼等方面。其中申報公示、驗收管理、日常監管、經驗交流主要集中在發改部門。該項政策是目前搜集整理到的特色小鎮政策體系中最完整、執行度最高、成果最多的一項。財政直接補貼和土地指標補償主要以財政和國土部門牽頭，給予特色小鎮創設最為緊要的資金和土地保障。金融支持政策主要集中在各金融機構、及牽頭部門和金融機構簽署的戰略合作協議。產業政策和人才政策是本次評價中收集的的較少的政策。

四、特色小鎮政策實施效果評估

本次根據公開報道及統計資料中可以獲取的相關數據，開展產業及政府管理機制政策效果分項評估。

（一）產業政策實施效果評估

特色小鎮主導產業突出，和區域主導產業契合度高?！爱a業”和“特色”是特色小鎮的生命力和競爭力，集聚優勢地域資源發展特色產業，促進小城鎮產、城、人、文融合發展是特色小鎮建設的有效思路。江蘇省政府在《關于培育創建江蘇特色小鎮的指導意見》中指岀，應將特色小鎮打造為產業升級和創新創業的新平臺，并在“分類施策”中建議小鎮發展需聚焦新一代信息技術、高端制造、創意創業、現代農業、健康養老、歷史經典等產業。系統梳理江蘇省75家特色小鎮的主導產業定位，以“特色鮮明、服務高效、文化濃郁、美麗宜居”的培育思想為指導，結合江蘇省政府建議特色小鎮創設的6個產業類，江蘇省特色小鎮可分為高端制造、信息經濟、創意創業、休閑康養、歷史經典5類”[5]。

江蘇省特色小鎮中，高端制造小鎮數量最多，占總體32%。該類小鎮以體現國家科技競爭力的核心部件、材料為產品，集成多學科技術成果，一般是價值鏈和產業鏈的尖端和關鍵部位，具有知識技術密集、投入和附加值高、產業關聯帶動性強等特點。隨著該類小鎮對信息技術融合性的加大，“制造”逐漸轉變為“智造”，如常州智能傳感小鎮、西夏墅工具智造小鎮、安豐智造小鎮等[6]。信息經濟小鎮基于互聯網、物聯網、云計算、金融等產業平臺，重點發展新一代信息技術和現代經濟產業，信息密集、附加值高，重視產品研發和流量獲取，受眾廣，前景良好，代表小鎮有南京未來網絡小鎮、蘇州金融小鎮、銅山云谷小鎮等。創意創業小鎮以中小微企業為主體、創新創意為驅動，打破傳統觀念，滿足和開辟消費者的多樣需求，主要聚焦家紡、家藝、童具、涂料等生活輕工制造，圍繞便民服務和生活娛樂主題進行產業融合、創意發展。休閑康養與歷史經典小鎮重視發展“旅游+”產業，前者側重旅游體驗，對設施和生態環境有一定要求，運動休閑、康養度假等多產復合型旅游是其發展的重要方向。后者更側重旅游感受，需根植于當地文化特色，從地域文化、物產和傳統技藝入手，與旅游、商貿等產業融合發展，同時文化保護也是其重要主題。

2019年江蘇省政府工作報告強調，制造業和良好的產業基礎是全省發展的主要根基和優勢，江蘇應以層次高、帶動強、未來好的主導產業和前沿產業作為新的經濟增長點。基于2019年江蘇13地市政府工作報告，發現各地市主導產業緊密圍繞“國家九大戰略新興產業（新一代信息技術產業、高端裝備制造產業、新材料產業、生物產業、新能源汽車產業、新能源產業、節能環保產業、數字創意產業、相關服務業）”重點布局，江蘇特色小鎮以高端制造、信息產業和創意創業型居多（占72%），地區主導產業與小鎮產業關聯緊密，地區深厚的產業基礎是江蘇特色小鎮創設的重要支撐力量和發展導向[5-8]

市縣級小鎮以現有園區為基礎，是原有優勢產業基礎上資源集中和整合的結果。研析小鎮主導產業發現，部分小鎮以當地產業園區為基礎創設，如江寧生命科技小鎮依托南京高新區、數夢小鎮依托鹽城高新區和經開區等，產業園區的技術和經驗助力小鎮發展。以江蘇現有的26家國家級經開區、18家高新區為對象，歷史經典小鎮外，70%以上的小鎮位于產業園區輻射區內。一方面說明特色小鎮主導產業和當地主導產業聯系緊密，是當地主導產業的創新中心、核心競爭力所在，另一方面也反映了小鎮是在原有優勢產業基礎上資源集中和整合的結果。分析目前省級層面的特色小鎮產業政策，小鎮主導產業政策依托于各個專項政策，且專項政策對特色小鎮無特殊優惠政策。分析其原因，主要由于主導產業扶持政策在覆蓋面上已經較為全面，另一方面，本次評估范圍為省級政策，而扶持具體措施、人才創新等優惠政策在市級、園區及層面會出臺較為細化的方案，如南京未來網絡小鎮堅持聚焦主導產業，制定了企業培育、項目服務、科技創新、金融支持等政策體系，出臺了《小鎮主導產業扶持政策細則》《總部經濟扶持政策細則》等優惠政策，加大對小鎮的企業孵化和扶持力度。常州石墨烯小鎮位于常州西太湖科技產業園中部片區，為了突出發展以石墨烯為代表的先進碳材料產業，武進區專門發布了《關于進一步加快先進碳材料產業創新發展的若干意見》，設立25億元“碳專項資金”。常州西夏墅工具智造小鎮，人才引進優惠政策主要依托龍城英才計劃，同時加大和高校、科研院所合作共建創新中心的方式，促進人才集聚和創能能力的提高[5-8]。

和周邊省份對比，省級層面小鎮特有產業扶持政策較少。通過對江蘇產業扶持政策，如高端制造產業、新一代信息技術、文化旅游等方面政策的搜集檢索，在產業政策中提及特色小鎮發展、小鎮特色產業發展的，多為綱要性、綱領性指導意見或要求。如在省政府辦公廳《關于推進制造業與互聯網融合發展的實施意見》（蘇政辦發〔2016〕161號），關于特色小鎮的實施，提及“發揮無錫鴻山物聯網小鎮示范效應，打造一批物聯網產業集群。”;在省政府《關于積極穩妥降低企業杠桿率的實施意見》（蘇政發〔2017〕68號），提及“支持有條件的地區打造金融小鎮，建設各類私募股權基金集聚區，提升省級創業投資集聚發展示范區金融服務能力。”在省政府關于《擴大對外開放積極利用外資若干政策的意見》（蘇政發〔2017〕33號），提及“集聚特色產業人才，打造一批“產業+人才”特色小鎮。繪制全球高層次人才地圖，準確掌握各領域海內外領軍人才分布。”

特色小鎮區域內無針對主導產業的特殊優惠扶持政策。浙江省、湖南、山東等地均出臺過針對特色小鎮，促進主導產業發展的專項政策。如浙江省電子商務特色明顯，浙江省發布《關于推進電子商務特色小鎮創建的通知》，在產業體系、產業特色等方面提出創建要求。為了運用“文化+”的動力和路徑有效助推特色小鎮建設，浙江省文化廳發布了《關于加快推進特色小鎮文化建設的若干意見》，指導特色小鎮挖掘文化資源、提供文化服務。為充分發揮政府產業基金的引導作用，浙江省發展改革委會同省財政廳在2019年制定了《浙江省特色小鎮產業金融聯動發展基金組建運作方案》，浙江省轉型升級產業基金出資10億元，帶動市縣以及社會資本共同投資，形成總規模100億元的省特色小鎮基金，投資方向為特色小鎮內產業發展（不含小鎮基礎設施建設）。服務業在推動山東經濟新舊動能轉換中扮演重要角色，山東省發改委發布的《關于開展山東省服務業特色小鎮試點工作的通知》，要求在規劃編制、基礎設施、產業園區、公共服務平臺建設等方面進行支持。青島市對應省級方案的指導要求，在財政扶持和小鎮孵化器等方面提出了較為具體的資金扶持政策，包括在優先保障用地、增強人才支撐、重大事項一事一議等。湖南省出臺了《湖南省支持省級特色產業小鎮發展的政策意見（2019—2021年）》，小鎮政策15條主要包括4方面內容：針對小鎮產業做精、企業做強提出保障建設用地、提供融資支持、企業降本減費、加強改革支持等4條支撐類政策。針對小鎮產業創新轉型、居民就近就業提出支持重大項目、開展聯合研發、引進高端人才、就近就業創業等4條項目平臺支持類政策。針對完善特色產業鏈和市場開拓，提出支持特色產業鏈招商、物流電商配套、提高產業開放水平等3條環境營造類政策。針對打造具有較大知名度和影響力的特色產業小鎮品牌，提出加強規劃指導、支持品牌推廣、美化人居環境、加強監督考核等4條規劃引導類政策。

（二）管理體制機制政策評估

管理體制機制政策是本次評估中表現非常搶眼的一類政策。該類政策具有以下特點：

1.已經形成完整的特色小鎮專項政策體系。從特色小鎮的評選、創建、運營、退出等一系列環節都有文件指引和政策支持。在小鎮的創建上，江蘇省特色小鎮創建內容多、涉及面廣。2016《江蘇省人民政府關于培育創建江蘇特色小鎮的指導意見》（蘇政發〔2016〕176號）發布，對特色小鎮的創建做了明確規定。隨后下發的實施方案，明確了各項具體指標要求和申報程序。秉持產業立鎮，推進“三生”（生產、生活、生態）融合，“蘇派”特色小鎮創建走在全國前列，國家發改委多次前來調研，給予高度認可。但特色小鎮推進中，江蘇省一些地區也出現概念不清、定位不準的問題。在利用清理規范“契機”，在2018年發布的《關于規范推進特色小鎮和特色小[HJ1.6mm]城鎮實施意見的通知》中，對小鎮規范發展提出了要求。并在2020年7月，江蘇省發改委《關于印發江蘇省級特色小鎮驗收命名辦法的通知》[9]發布，系統規范了江蘇省級特色小鎮驗收命名標準及打分細則，為小鎮的健康發展，從培育到退出形成了完整的政策體系。

2.健全了特色小鎮高質量發展的長效機制。目前，特色小鎮創建優勢在于開放靈活的市場化運作，風險在于如果缺乏長效機制，就不能及時發現風險與問題。特色小鎮標準化質量評價機制是對創建制的有益補充。構建特色小鎮質量評價體系，創新考核評價機制，對小鎮進行評優、評差、獎勵、降級、淘汰等處理，既可以起到立標桿起榜樣作用，又可以對問題及時整改，實現小鎮優勝劣汰。2020年7月，江蘇省發改委《關于印發江蘇省級特色小鎮驗收命名辦法的通知》[9]發布，系統規范了江蘇省級特色小鎮驗收命名標準及打分細則?？v觀全國，目前國家層面的特色小鎮評價機制正在建立過程中，發展較好的浙江特色小鎮評價結果只是分為優秀、良好、合格、警告、淘汰五類。西部省份尚未建立特色小鎮評價機制。而江蘇的驗收命名辦法打分指標詳盡，涵蓋了省級特色小鎮驗收評定內容分為共性指標、特色指標和開放性指標三部分，總分1000分。共性指標由特色的小鎮客廳、便捷完善的功能、和諧宜居的環境、充滿活力的機制4個一級指標構成，總分400分。特色指標由促進產業發展、集聚高端要素、推動創新創業或旅游風情指數（適用于旅游風情類小鎮）、投入產出效益4個一級指標構成，總分550分。開放性創新特色工作為50分，不設具體格式內容，由申報驗收小鎮自主申報唯一性特色和亮點的建設成效或可復制可推廣的改革經驗。800分以上的特色小鎮創建對象通過評定，驗收和命名工作原則上每年開展一次。該項政策的發布對于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設具有重要指導作用，是對蘇政辦發〔2018〕74號的具體細化。尤其是在對小鎮產業的評估指標上，設置了550分特色指標分，有利于引導各小鎮促進主導產業的發展，提升小鎮在細分產業內的集聚度和競爭力，努力打造區域經濟發展的新增長點。

五、關于特色小鎮政策體系完善的相關建議

（一）提高特色小鎮產業扶持政策的針對性。

產業競爭力培育的是小鎮長久生存的關鍵。特色小鎮只有在特色產業鏈、資源鏈和功能鏈上有所突破，才能在創造應有的價值，才能形成核心競爭力。目前省里出臺的產業支持政策多為綱領性文件，針對的是整個行業的普惠性政策，如江蘇省戰略新興產業、江蘇省服務業專項中，針對的是整個行業的重大載體、重大產業項目的建設。特色小鎮在省級層面上無產業特殊扶持政策。在其他政策中，如省政府辦公廳《關于印發智慧江蘇建設三年行動計劃（2018—2020年）的通知》（蘇政辦發〔2018〕70號），有提到“推動南京未來網絡小鎮、無錫鴻山物聯網小鎮、新加坡·南京生態科技島等一批小城鎮智慧化發展”。省政府《關于推進綠色產業發展的意見（蘇政發〔2020〕28號）》中提到“2堅持以產立鎮、以產帶鎮、以產興鎮方向，重點提升高端制造類、創意創業類、新一代信息技術類、歷史經典類、健康養老、旅游風情和現代農業類等特色小鎮綠色產業發展水平”。但是關于下一步的具體實施及落實，未見到有明確的配套落實政策。因此需加強對特色小鎮特色產業專項扶持政策的研究。

（二）對接行業部門，提高政策協調性和可操作性。

目前扶持特色小鎮發展的政策涉及到財政、金融、土地、項目等多個方面，政策主管部門來源于多個上級部門，協調性配套性不夠，基層操作難以落實，如省里鼓勵利用現有房屋和土地，興辦文化創意、科技研發、健康養老、工業旅游、眾創空間、生產線服務業、互聯網+等新產業、新業態，基層在實際操作中往往受到土地用地、消防驗收等制度性約束，難以落實。在下一步工作中需要梳理現有扶持特色小鎮的各類政策，重點對產業、財政、金融、土地等政策統一管理，最大限度發揮已有政策的集聚效應。

（三）創新投融資渠道，豐富投融資資本市場工具。

目前我省已經設立了多元化的融資渠道，如鼓勵采用PPP模式、鼓勵特色小鎮發行債券、設立了股權投資基金、專項基金、特色小鎮內項目積極使用省級戰略新興產業發展專項資金、省級服務業發展專項資金等。但特色小鎮建設投資高，回收期長，難以在短時間內提供穩定的現金流。債券及銀行等機構對融資方的要求均需要一定的資產擔保、需要穩定可靠的現金流，由于融資期限、要求的錯位，實際能夠獲得融資的支持杯水車薪，遠遠無法滿足要求。在下一步工作中需充分挖掘小鎮的區域特色、特殊資源等，以高質量發展為要求，鼓勵產業的聚集集群升級和產業創新能力提升，積極探索產業基金、PPP、股權眾籌等多種模式，鼓勵大型龍頭企業牽頭推動特色小鎮產業發展，引導社會資本參與產業競爭力的培育。同時要省級層面組織特色小鎮與各類金融機構、社會資本開展戰略合作，推進差別化融資創新，幫助協調解決重點難點問題。

參考文獻：

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[EB/OL].http：//fzggwjiangsugovcn/art/2020/7/20/art_51012_9332371html，2020—07—17.

〔宋寧寧、王進（通訊作者），江蘇省戰略與發展研究中心區域經濟所〕