完善我國檢驗檢測行業監管工作的建議

李雷 馬雨昕 姚雷

摘?要：檢驗檢測是國家質量基礎設施的重要組成部分，在保障質量安全、服務市場流通、促進國際貿易等方面發揮著重要作用。為規范行業秩序，營造公平競爭的市場環境，我國搭建了檢驗檢測行業的監管工作體系，但也存在制度建設不健全、責任體系不明晰、監管措施不科學和保障基礎不扎實等問題。根據系統論思想的指導，研究建議立足產業實際，加快相關法規制度建設、完善資質認定方式、夯實監管能力基礎、提升把關執法效用，推動我國檢驗檢測行業治理體系和治理能力更加現代化。

關鍵詞：檢驗檢測?監管?先進治理經驗?現代化?

黨的十九屆五中全會指出，要完善國家質量基礎設施，提升產業鏈供應鏈現代化水平。檢驗檢測是國家質量基礎設施的重要組成部分，在服務市場監管、提升產品質量、推動產業升級、保護生態環境、促進經濟社會高質量發展等方面發揮著重要作用。我國是檢驗檢測市場大國，全行業年營業收入占比全球市場份額的20%。但行業也存在“散、亂”等情況，“不檢測出報告”“買證賣證”等不法行為還時有發生，嚴重影響檢驗檢測作為重要合格評定程序在質量管理、市場流通和國際貿易方面“體檢證”“信用證”和“通行證”功效等的發揮。應立足產業實際，堅持系統觀念，進一步完善我國檢驗檢測行業監管工作體系，為規范檢驗檢測市場秩序，營造公平競爭市場環境，實現產業可持續發展，奠基堅實的工作基礎。

一、我國檢驗檢測行業發展現狀

（一）整體情況

新中國成立后，我國的檢驗檢測工作有了較大發展。1989年，《中華人民共和國進出口商品檢驗法》正式頒布，確立了檢驗檢測作為一項重要合格評定程序的法律地位。2003年，國內檢驗檢測行業開始向民營資本開放[1]。到2020年，全國共有各類檢驗檢測機構48900余家，全行業從業人員141萬人，年營業收入3585億元，年出具各類檢驗檢測報告近567億份[2]。

（二）行業特點

1規模以上機構數量占比小。我國從事檢驗檢測工作的機構數量眾多，其中多數是中小微企業。據市場監管總局認可檢測司的統計[3]，2020年，全國就業人數在100人以下的小微型檢驗檢測機構占檢驗檢測機構總數量的9643%。另外，從營業收入看，全國規模以上的檢驗檢測機構數量僅占總量的1311%，而營業收入達到5000萬以上的機構占比則不到245%。

2區域分布總體不是很均衡。我國檢驗檢測機構主要分布在東南沿海地區、華中地區和西南地區，總體相對集中。據市場監管總局有關部門的統計，在全國49000余家檢驗檢測機構中，山東、廣東兩省各有3000多家，另外還有接近總量40%的檢驗檢測機構分布在沿海的浙江、江蘇、河北、遼寧以及華中的湖南及西南的四川等地區。其他地區的檢驗檢測機構數量較少。這一點在已取得授權的國家質檢中心方面也有體現。通過查詢市場監管總局網站公布的國家質檢中心名錄（截止時間2021年2月28日）[4]，在已授權的834家國家產品質檢中心中，有116家分布在北京，78家分布在廣東、68家分布在江蘇、50家分布在上海、47家分布在浙江，這五省就占據了國家質檢中心總量的4305%。

3專業服務能力不是很突出。我國檢驗檢測機構整體專業化程度較低，能力同質化比較嚴重，多數機構只能提供符合性檢測，能提供專業化、深層次、一站式測試服務的機構較少。從服務的半徑看，2020年有接近7338%的檢驗檢測機構僅能在本省區域內提供檢驗檢測服務。從服務領域看，有一半以上的檢驗檢測機構業務集中在消費品檢驗檢測領域。而在戰略性新興產業領域和生命科學、人工智能等高技術領域，存在嚴重的“檢不了、檢不出、檢不準”情況，高端檢驗檢測能力供給嚴重不足。

4違規出證情況仍時有發生。由于制度建設尚不健全，我國一些檢驗檢測機構對于出具檢驗檢測數據及結果所應承擔的法律責任缺乏清醒認識，也少存敬畏之心，導致業內偷奸耍滑、制售假證的情況并不難見。一些檢驗檢測機構經常以漏檢項目或數據造假的方式來降低成本、獲得利潤，導致經常出現機構出具檢驗檢測報告數量超過實際檢驗檢測能力的情況。據國家認監委年會披露的數據[5]，2020年，全國共檢查167萬家次檢驗檢測機構，其中就有近1/3的機構受到行政處罰和行政處理，有27家機構被撤銷、注銷資質，有14起違法案件移交公安機關。

二、我國檢驗檢測行業監管現狀

為規范檢驗檢測行業秩序，促進公平競爭和行業高質量發展，我國建立了檢驗檢測行業監管工作體系。

（一）監管制度

截至2021年，對于檢驗檢測行業的監管，我國還沒有專門的法律法規，但在《計量法》《計量法實施細則》《大氣污染防治法》《產品質量法》《農產品質量安全法》《安全生產法》《食品安全法》和《認證認可條例》等法律法規中有相關的管理規定。而市場監管總局等職能管理部門也出臺了《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》《檢驗檢測機構監督管理辦法》等規章制度來對檢驗檢測行業加以規范管理。

（二）監管機構

1980年，我國成立中華人民共和國進出口商品檢驗總局，負責相關檢驗檢測機構的監管。2001年，我國組建了國家質量監督檢驗檢疫總局，并組建國家認證認可監督管理委員會，承擔檢驗檢測機構相應監管工作。2018年，根據《深化黨和國家機構改革方案》，國家認證認可監督管理委員會職責劃入新組建的國家市場監督管理總局，負責統籌監管全國的檢驗檢測工作。自此，全國各省（市、區）市場監管部門根據相關法律法規在市場監管總局職能部門的統一領導和協調下負責做好本行政區域內檢驗檢測機構及其行為的相關監管工作。而各有關部門也依據相關法律法規承擔自身職能領域檢驗檢測機構的一些監管工作。

（三）工作模式

2018年以來，市場監管部門對檢驗檢測機構的監督管理主要采取以下三種方式：一是按照《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》對各類檢驗檢測機構實施資質認定行政許可;二是根據“雙隨機一公開”工作要求，利用飛行檢查、能力驗證、實驗室間比對、明察暗訪等方式，做好檢驗檢測機構的監督管理，查處檢驗檢測機構的違法違規行為;三是根據國家“放管服”改革要求，推動檢驗檢測機構的市場化改革和整合。

三、我國檢驗檢測行業監管工作存在的問題

（一）制度建設需加強

截至2021年，我國還沒有專門針對檢驗檢測行業監管的法律法規，只是在部分法律法規中有一些相關條款規定。這些條款規定對檢驗檢測機構的事中事后監管作了一些相對籠統的說明，但對主體責任、行為規范和信用監管等還缺少明確具體的規定。另外，這些部門規章本身立法層級較低，約束性不夠，震懾力度不強，導致部分檢驗檢測機構對其缺乏敬畏之心，時常出現違規操作和檢測程序不規范等行為，造成檢驗檢測報告出現質量問題。

（二）責任體系需健全

檢驗檢測業務需求面廣、應用范圍大，在產品質量提升、生態環境保護、交通運輸、住房建筑、醫藥衛生、農林草漁和軍工信息等多個領域都發揮著重要作用。這些領域的職能管理部門也出臺了一些本領域檢驗檢測機構的專業準入要求和行為規定。不過，由于彼此之間職責劃分還不夠清晰，檢驗檢測行業的監管工作出現了多頭管理、多頭許可的問題，某些領域還存在疊床架屋和相互推諉的情況。這同時也使得涉足多個領域的一家檢驗檢測機構有時需要向多個行政部門申請準入資質，并接受多個部門的同質化監督，給生產經營增加了成本。

（三）認定措施需優化

根據《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》（質檢總局令第163號，根據2021年4月2日《國家市場監督管理總局關于廢止和修改部分規章的決定》修改），我國對檢驗檢測機構實施資質認定的前置許可制度。在具體實施中，分為國家級和省級兩級實施。這種認定許可制度有利于凈化行業環境、防范行業風險，但也還存在一些有待繼續優化之處。一是認定分國家級和省級兩級實施，沒有實行完全的轄區負責制，這容易使監管工作的整體性被人為割裂;二是尚未形成明確的許可范圍目錄，“哪些管、哪些不管”并不明確，容易造成各省尺度把握不一;三是評審準則不夠完善，部分領域存在用行業標準替代評審準則的現象;四是評審工作的獨立性、公正性有待提高，需要進一步健全評審員回避規則和廉潔守則等。

（四）保障基礎需夯實

檢驗檢測工作專業性較強，服務過程重現難度較大，監管中要坐實完整證據鏈不容易。因此，要做好行業監管工作，離不開一支專業化、高素質的監管隊伍。而在我國基層市場監管部門中，既懂技術，又懂行業，還懂法律的復合型人才較少，普遍存在“人少、不專”情況，這導致對檢測檢測機構的監管能力偏弱，不利于實現完整、全面的屬地監管。另外，我國的“互聯網+檢測”平臺建設整體較為滯后，使得監管部門很難及時精準掌握檢驗檢測機構的設備、人員、報告、體系建設等相關信息，不利于貫徹落實好智慧監管和信用監管等新型監管要求。

四、完善我國檢驗檢測行業監管工作的建議

系統論觀點認為[6]，任何系統都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合和簡單相加，在分析某一事物并推動其發展時要根據系統的本質屬性使系統最優化，重點考慮系統的整體性、關聯性、層次性和統一性。習近平總書記強調，要更加注重改革的系統性、整體性、協同性，提高改革綜合效能。應堅持系統觀念，牢固樹立“大市場、大質量、大監管”理念，圍繞促進行業發展“市場化、國際化、專業化、集約化、規范化”的目標導向，進一步改革完善我國檢驗檢測行業監管工作體系，著力營造公平競爭、規范有序的行業發展環境。

（一）加快制度建設步伐

我國有專門負責檢驗檢測行業管理的職能部門，但沒有專門的檢驗檢測行業法律法規。這樣一方面容易造成主管部門與其他職能部門之間職責不清，另一方面也影響形成監管閉環。應注重工作的“整體性”，加快完善檢驗檢測行業監管制度建設，以良法保障善治。一是加快制定《檢驗檢測監管條例》，提升檢驗檢測專門立法的層次，建立對檢驗檢測機構及行為的統一管理制度，進一步明確審批、監管和責任劃分要求，為營造公平競爭的市場環境奠定法制基礎。二是做好新出臺的《檢驗檢測機構監督管理辦法》的后續實施和評估優化工作，強化檢驗檢測機構主體責任的落實，進一步規范其業務行為。三是完善全國認證與檢驗檢測監管工作部際聯席會議制度，強化多元共治和協同執法，共同打造檢驗檢測行業監管的閉環工作體系，解決困擾市場主體的行政執法檢查過多過頻問題。

（二）完善資質認定方式

《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》已做了修改完善，但一些“關聯性”措施還可以進一步優化。一是制定全國統一的資質認定目錄表，明確檢驗檢測機構資質認定的實施范圍及不予認定的特定情況，以避免行政資源浪費和“畫蛇添足”。二是加快評審準則的修訂工作，解決國家級和省級評審要求不統一、評審員對評審技術細節把握難的問題，提升資質認定工作的整體性和一致性。三是研究制定資質認定評審人員的回避規則和廉潔守則，強化對評審員和考核和評審行為的過程監督，確保資質認定工作的嚴肅性和公正性。四是做好與財政部門的溝通，爭取將資質認定評審支出列入各級政府的部門預算。五是健全資質認定的強制退出機制，進一步明確哪些情況主管部門可以停止已獲認定機構的檢驗工作或撤銷其認定資質。

（三）夯實監管能力基礎

要做好檢驗檢測行業監管工作，離不開扎實的監管能力基礎。應考慮強化基礎保障體系的“層次性”，加強監管能力建設。一是制定檢驗檢測行業監管工作的“權責清單”，推進依法監管、透明監管和公正監管，從而強化公眾監督，規范權力運行。二是根據新制定的《檢驗檢測機構監督管理辦法》編寫簡單易懂的執法規程教材及實用指南，明確各種文本范式，以貼合監管人員開展執法工作的實際需求。三是健全檢驗檢測行業監管執法的案例庫、專家庫，為監管人員提供更多參考借鑒，幫助解決各類疑難問題。四是建立監管動態數據庫，強化全國監管和監測信息的采集，形成科學嚴謹、公正高效的數據鏈，強化大數據的應用和分析，為精準把關奠定基礎。五是開展崗位練兵活動和技能比武活動，培育“比學趕超”的濃厚氛圍，全面提升一線的監管能力。

（四）提升執法把關效用

監管務求實效，要真正做到管得住、管得好，促進檢驗檢

測行業健康可持續發展。應著力加強工作的“協同性”，提升執法把關效用，讓監管跑在風險前面。一是加強日常監督，既加大對機構檢測報告和原始記錄等的隨機抽查和比對量，也強化現場試驗、盲樣考核、授權簽字人現場問答等過程考核，持續考查已獲資質認定機構是否持續保持認定的檢驗檢測能力。二是完善信息強制披露機制，要求檢驗檢測機構定期公布其所屬商業秘密外的其他檢驗檢測過程信息，以利各相關方充分了解并監督其檢驗檢測行為的合法、合規性。三是強化風險預警體系建設，做好智慧監管，通過大數據監測、分析科學地確定檢驗檢測機構的風險類別和風險等級，并分門別類地采取各類風險防控措施，降低行業風險。四是做好檢驗檢測市場誠信體系建設，健全檢驗檢測機構信用“黑名單”制度，實施信用分級管理，同時推動機構失信行為記錄納入全國征信系統，以聯合相關部門實施聯合懲戒，倒逼相關主體強化行為自律。

我國檢驗檢測行業已實現長足發展，但還存在不少問題。為規范行業秩序、預防行業風險，我國建立了檢驗檢測行業監管工作體系，不過在制度建設、責任體系、監管措施、保障基礎等方面仍存在不少短板。應貫徹落實習近平總書記關于加強工作系統性的重要指示，加快制度建設步伐，完善行業準入辦法，夯實監管能力基礎，提升執法把關效用，推動我國檢驗檢測行業治理體系和治理能力現代化，促進產業發展行穩致遠。

參考文獻：

[1]汪傳雷，許冰凌我國檢驗檢測服務業發展現狀、問題及對策[J].技術與市場，2013，20（05）：297—300+302

[2]李楠樺市場監管總局：截至2020年底全國共有檢驗檢測機構近49萬家營業收入超3570億[EB/OL].http：//financepeoplecomcn/GB/n1/2021/0507/c1004-32096576html，2021—05—07

[3]國家市場監督管理總局，國家認證認可監督管理委員會.2020年度全國檢驗檢測服務業統計報告[EB/OL].http：//qtscncacn/qts/#，2021—06—16

[4]國家市場監督管理總局國家質檢中心名錄[EB/OL].http：//cmacncacn/cma/base/tBzNationalCenter/indexList，2021—02—28

[5]唐軍在全國認證認可檢驗檢測工作電視電話會議上的講話[R].北京，2020

[6][美]馮·貝塔郎菲一般系統論：基礎、發展和應用[M].北京：清華大學出版社，1987

（李雷、馬雨昕、姚雷，國家市場監督管理總局發展研究中心）