新國土空間語境下的市縣專項規劃編制管理探索
——以長沙市為例

吳海浪 長沙市規劃勘測設計研究院

在當前“多規合一”的頂層制度設計中，專項規劃成為重要類型延續保留下來，說明專項規劃所具有的現實需要。專項規劃可為各專業管理部門提供思路從而提升管理水平，同時也是保障文教體衛等公共服務設施項目順利落地實施的抓手。但當前總體規劃中專項規劃編制進度遲緩，深度不夠，且編制體系和編制路徑尚不明晰，因此有必要加強對專項規劃研究，對專項規劃的編制和管理做統籌安排。

一、新國土空間語境下的專項規劃認知

專項規劃是以國民經濟和社會發展特定領域為對象編制的規劃，是國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃簡稱。2019年4月《中華人民共和國城鄉規劃法（修訂）》仍然沒有對專項規劃進行清晰定位。在原有土地規劃體系中，專項規劃較單一，偏重于解決國土部門內部工作實施問題。主要為單項用地的利用規劃或為解決土地的開發、利用、整治、保護中某一單項問題而進行的規劃，更注重土地利用總體規劃的落地實施和用地保障，缺乏空間布局的引導。

2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發[2019]18號）（下同《若干意見》），明確了專項規劃的定義，提出了“相關專項規劃是指在特定區域（流域）、特定領域，為體現特定功能，對空間開發保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規劃?！苯Y合《若干意見》，認為新國土空間語境下的專項規劃有以下特征：一是法定化。在 “五級三類”國土空間規劃體系中是與總規和控規具有法定地位的三類規劃之一。二是空間性。國土空間專項規劃雖然都是針對特定區域和領域，但是與各專業部門編制的行業發展規劃的最大區別就是專項規劃編制針對的是空間利用而不是行業發展研究。三是統一性?！度舾梢庖姟芬蟆皥猿侄嘁幒弦?，不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃。相關專項規劃的有關技術標準應與國土空間規劃銜接?！?明確了專項規劃必須統一納入國土空間規劃，保證技術標準的銜接，避免部門間打架。四是復雜性。未來面向精細化管理需求，專項規劃將涵蓋各類基礎設施、公共服務設施以及生態環境保護、文物保護等類型，將包括跨行政區域或流域區域的編制范圍，專項規劃的地位和重要性將不斷提高。

二、長沙市專項規劃編制管理經驗與存在困惑

（一）長沙市專項規劃編制管理的歷程

1.編制類別上逐步覆蓋到各行各業。分析長沙市專項規劃編制過程，經歷了空白期到內容逐漸多樣、成果逐步受到重視的階段。其中，1979年長沙市啟動城市總體規劃編制，期間未編制獨立完整的專項規劃；1996版長沙市城市總體規劃編制過程中，僅編制了中小學專項規劃等少數幾個專項規劃；2003版長沙市城市總體規劃編制過程中，組織編制了公共服務設施、城市設計、城市交通與道路系統、歷史遺產保護、城市工程系統規劃等八大類51項專項規劃；到2013版總規（2014修改版）時，長沙市在總規編制前后陸續編制了七大類88項專項規劃。發展到今天，長沙市專項規劃編制類別涵蓋城市交通、市政、公共設施、資源保護、城市安全等，覆蓋了城市各行各業。

2.編制組織上考慮到規劃的權威性和可操作性。長沙市參照《湖南省城市專項規劃編制要點》編制專項規劃，各類編制辦法、編制指導和相關規范標準均有明確規定，具有一定權威性。專項規劃編制成果由規劃局統一管理，編制控規之前梳理落實專項規劃的定位、規模等空間和指標要素，并根據需求動態調整編制成果，規劃成果基本具備可操作性。

3.編制時序上注重與總規協同配合。長沙市的專項規劃時間上與總規協同配合，內容上與總規相協調。以《長沙市城市總體規劃（2003-2020年）》為例，在總規編制同期組織編制了《長沙市綜合交通專項規劃（2003-2020年）》、《歷史文化名城專項規劃（2003-2020年）》等重大專項規劃，有效支撐同期開展的總體規劃編制工作；在總體規劃編制完成后，又先后組織編制完成了《長沙市中小學用地布局專項規劃（2003-2020年）》等專項規劃，保障了對相關規劃內容進行落實和細化，同時為下一階段控規的編制提供了有效指導。

（二）現階段專項規劃面臨的困惑

1.編制類別、編制內容不統一。專項規劃編制組織工作相對零亂，缺乏專項規劃編制的系統思考。由于專項規劃編制沒有一個統籌的考慮，同時各個城市根據自身發展情況編制不同類型的專項規劃，專項規劃編制缺乏規章制度和技術銜接，導致編制的專項規劃的層次不明確、規劃深度不一、缺乏統一的規劃底板，成果五花八門、良莠不齊，造成不少專項規劃難以實施。

2.編制主體、編制審批不清晰。由于缺乏規劃編制統籌管理的部門，農業、林業、交通、市政、文教體衛等各個專業部門各自行使專項規劃編制職責，導致各專項規劃目標年限、底圖底數差異較大，后續也難以協同實施。同時由于專項規劃類型過多、內容存在重疊沖突，導致審批流程復雜、周期過長等編制審批不明晰的問題。

3.規劃實施、落地性不強。一是規劃編制領域單一，缺乏統籌性。專項規劃由各有編制需求的部門單獨組織編制，編制內容缺乏統一，總體呈現深度不一、時序不一、側重點不一的狀態。二是缺乏統籌管理主體，規劃之間銜接困難。專項規劃重要的作用是指導詳細規劃，詳細規劃涉及內容廣而細，需要和多個專項規劃銜接，由于缺乏統籌管理平臺，規劃之間的銜接滯后，存在沖突。三是無實施情況考核制度，監管困難。當前專項規劃散落在各個部門，沒有針對性的考核標準，對專項規劃的實施情況難以實現有效的監管且沒有動態評估的機制。

三、對未來市縣專項規劃編制管理的建議

（一）市縣專項規劃的編制建議

1.補齊政策引導，明確專項規劃編制要求。在新的國土空間規劃體系下，專項規劃被列為新空間規劃體系下三類規劃之一，歷史上第一次取得了法定地位。明確了相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規劃，同時提出下級國土空間總體規劃和相關專項規劃的分解落實要求。

2.分類編制，按需編制。在國土空間規劃背景下，對應要素管控和空間管控的要求，建立面向全域全要素的“分類涵蓋、分級對應、分序編制”專項規劃編制目錄清單。在編制類型上，劃分為資源利用類、安全保護類、要素配置類、城市特色類等4類；在編制層級上，與法定規劃的編制層次相銜接，貫穿于各級國土空間規劃編制的動態過程中，總規層面分別與市級、區縣級國土空間總體規劃相銜接，控制性詳細規劃層面注重與控規單元和地塊控規兩個階段的銜接。在編制等級上，按照所涉及的內容維度，將專項規劃分為綜合類專項和細分子類專項，其中綜合類專項指對多個細分子類專項進行綜合平衡而編制的規劃，并考慮作為法定規劃納入國土空間規劃內容，細分子類專項規劃作為補充深化的規劃內容，根據城市實際發展和建設需要，酌情考慮是否納入法定化。

3.階段編制，銜接好各類國土空間總體規劃。在銜接國土空間總體規劃方面，需要明確國土空間規劃與專項規劃的時序關系，如城市綜合防災類專項規劃和綜合交通專項等涉及城市總體格局和定性的專項與總規同步編制，公共服務設施專項規劃在總體規劃成果基本成形后開展編制，甚至個別專項規劃在控規編制之后編制，要考慮其銜接和實施的問題，以便讓總體規劃、專項規劃和詳細規劃三類規劃科學傳導、無縫銜接，從而維護規劃的權威，減少實施管理的難度。

（二）市縣專項規劃的審批要求

1.明確編制主體。首先，明確自然資源部的統籌協調地位。自然資源主管部門可通過制定專項規劃具體管控要素，厘清各類專項規劃之間事權邊界，明確同級國土空間總體規劃到專項規劃“條文、結構、指標、底線、用途管制、名錄、邊界、位置”的傳導要求，保障各專項規劃的“落地權”；其次，明確專項規劃的主要責任部門。各專項規劃編制內容與各部門事權相匹配，在同級國土空間總體規劃明確的“空間權”內進行編制，各部門事權內涉及空間的應盡可能在專項規劃中得到對應，超出部門事權的空間內容盡量不編入該專項規劃中。

2.強化技術審查。針對空間性要素內容，自然資源主管部門應聯合各行業主管職能部門制定統一的成果轉換標準，嚴格把控“合規合圖入平臺”的技術審查標準，實現各類規劃的統一管理、審查、實施和監督。

統籌安排第三方技術審查。第三方技術審查機構應具有城鄉規劃編制甲級資質及專項規劃編制工作經驗，主要審查依據為城鄉規劃相關法律、法規、規范及管理辦法，其它相關依據與所審查的專項規劃編制依據相同。

3.規范送審報批。成果的形式要符合自然資源主管部門制定的國土空間專項規劃編制指南或編制要點，同時必須滿足接入信息平臺的要求，具體體現為指標量化、圖紙矢量化、文本條文化、管理圖則化。同時，規范審批流程，審批前，由自然資源主管部門牽頭，聯合各個組織編制的責任部門，公開征求專家和公眾意見，并聽取相關行業協會和單位意見，然后再報同級政府組織審批。

（三）市縣專項規劃的實施舉措

1.理順三類國土空間規劃內容傳導可落地。一是對應于市縣級國土空間總體規劃的傳導內容。專項規劃要服從總體規劃制定的戰略目標、空間布局、重點項目和管控要求，對市縣級總體規劃的傳導內容進行拆解和分類傳導，明確各相關專項規劃對應的傳導內容。二是明確傳導方式。要求明確同級國土空間總體規劃到專項規劃的“規則、指標、分區/用途、名錄、結構、位置、邊界”等傳導方式和傳導要求，保證國土空間規劃之間應形成指導和反饋的互動關系。

2.通過專項規劃法定化，建立專項規劃一張圖管控機制。一是完善法規，規范引導。在省國土空間規劃條例及地方國土空間規劃條例中，明確專項規劃編制、審批、實施管理要求。制定省、市《專項規劃編制審批及實施管理辦法》，明確相關工作程序及相關部門工作職責。制定專項規劃編制指南，明確專項規劃編制范圍、編制內容、編制成果規范。二是規范成果表達，建立一張圖管控體系。專項規劃的最終成果應更多借用國土空間總體規劃和詳細規劃常用的文-圖-表相結合、圖則化的成果表達形式，體現“分區+用途管制”的制度邏輯。成果必須清晰辨別強制性內容、建議性內容。成果格式必須與國土空間總體規劃數據庫相匹配，圖形和屬性數據必須完整。

3.強化專項規劃的實施監督，落實責任單位。國土空間專項規劃編制部門和單位應加強對國土空間專項規劃實施的監督檢查，對主要指標完成情況、重大任務推進情況、“一張圖”實施情況與國土空間規劃同步實行一年一評估并形成年度報告，于次年按制式要求送至同級自然資源部門，納入國土空間開發保護現狀評估和預警監管系統。

四、結語

本文是基于長沙實踐以及長沙在空間規劃探索中的認識，針對新時期國土空間規劃背景下，專項規劃存在問題和短板進行了系統的梳理，并分別提出了編制、審批和實施層面的相關建議。但是專項規劃涉及多部門、多行業，國土空間背景下如何保障專項規劃有效實施和傳導，構建形成完整的國土空間規劃體系，未來專項規劃還需要更好地融入到新的空間規劃體系中，提升國土空間規劃體系科學性、靈活性、創新性。