政采貸業務的機理分析
——基于嘉興民營經濟高質量發展審計調查研究

何心怡 蔣歆蔚 張秋 楊佳玥 許金燚

嘉興學院商學院

“政采貸”是銀行機構以政府采購誠信考核和信用審查為基礎，憑借中小企業取得并提供的政府采購合同，按優于一般中小企業貸款的利率直接向申請貸款的中小企業發放貸款的一種新融資方式。為拓展商業銀行的業務和解決民營經濟發展的制約問題，嘉興市的許多金融機構都制定了與“政采貸”相關的產品與服務，成為“政采貸”政策的積極響應者。據調查，四川雅安市、湖北省黃石市、江蘇省義烏市等地區在2019年才落地首筆“政采貸”，而嘉興市僅在2014年就派發了“政采貸”12287萬余元，總計戶均授信額度2940萬余元。“政采貸”的實施不僅推動了商業銀行產品與服務的創新，還推動了政府采購管理水準的提高和民營經濟融資難度的降低。但是，盡管嘉興市“政采貸”取得了顯著的成果，但實際的業務操作流程中仍存在不少問題。如何解決這些問題，讓“政采貸”業務的實施更上一層樓，是我們努力的方向。

一、“政采貸”模式提出的現實背景

（一）民營經濟發展的制約問題

民營經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，為地方的經濟發展和就業穩定提供幫助。但是，民營經濟往往由于資金短缺的情況無法實現自我發展和壯大。這主要是內部因素和外部因素共同作用的結果。內部因素主要是指企業本身制度不規范不完善，財務狀況混亂。對于外部因素來說，遭受的不公平的市場待遇使得民營經濟進入瓶頸期。由于其自身存在財務制度問題以及信用度低，沒有強有力的信用擔保方，導致銀行對民營經濟的發展前途保持懷疑，因此無法公開、透明的對其開放金融政策，從而使我國的商業銀行在服務項目和資金有限的前提下更傾向于對大型企業和國企進行投融資。

隨著整體經濟的增長、市場的擴大，民營經濟通過政府采購貸款這一渠道，以政府為信用擔保人，申請向銀行獲得貸款。

（二）政府相關采購的現實背景

2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國政府采購法》，距今已經實施17周年，政府采購網也已經運行19周年。在這十幾年的漫長時間里部門的采購規模不斷擴大，政府采購需求也在迅猛上升。據2019年9月3日,財政部發布《2018年全國政府采購簡要情況》的相關數據顯示，我國政府統一采購2018年全國政府采購規模增幅趨緩,采購規模達35861.4億元,較上年增長11.7%,占全國財政支出和GDP的比重分別為10.5%和4%。由此可見，政府采購在整個市場運行中占著舉足輕重的地位。政府既是市場的需求者，也是產業的引領人，究其原因，政府運行過程中消耗社會資源，需要通過采購來滿足自身需求；并且在一定程度上，政府的需求代表了市場發展的方向，政府關于產業的相關政策標準了企業的營商環境。同時，政府具有信用，是最具有可信度的一方。在政采貸業務中，以政府信用為跳板，能讓民營經濟在操作業務的同時獲得貸款，以更長遠的目光來看，政采貸業務也打開了市場，加快了資金運動。

（三）商業銀行業務的拓展需求

商業銀行的運行模式是通過吸收存款，進行放貸業務等方式獲得利潤，維持運轉。放貸業務是商業銀行的主要收入來源，因此放貸業務的發生有著一定的內在必然。而銀行對于放貸對象的選擇有一定范圍。就目前來說，在我國金融市場上，銀行方面為了降低銀行放貸業務帶來的風險，往往只向那些內部治理及運行制度完善、公司整體流程有序以及企業信息披露及時準確的國有企業和上市場公司提供貸款，而對于民營企業，銀行方面大多是不將其作為主要客戶對象。最根本的原因就是由于民營經濟規模小，尤其是各方面都沒有制度化，因此銀行方面很難取得企業的準確真實的信息，也就是所謂的雙方信息不對稱，導致銀行放貸業務投資風險大。

同時，由于在我國金融市場上，國有銀行處于壟斷地位，銀行業也不完全實行商業化運營，還需響應國家政策的號召，因此，對于貸款對象的范圍劃分就不能一味的用商業利益來衡量。銀行方面需準確把握自身定位，明確政策扶持方向，同時與所在地區經濟發展和產業特色相適應，將地方民營經濟納入放貸對象，通過政府這一紐帶，以政采貸的方式達到資金流通運轉，使三方共同發展繁榮。

二、“政采貸”模式運行的機理分析

（一）基于風險管理理論的分析

風險管理意為個人或者社會組織為減少風險所帶來的不良影響而采取措施的過程,利用風險識別、評估等手段,并且在這個基礎上采取相應的風險管理技術,并將他們進行組合、優化,以有效地控制風險并且將風險所導致的損失進行妥善的處理,來以最少的投入高效地保障利益。

要最大程度上實現風險管理,最核心的是設立政府、銀行和企業共同承擔風險的制度。銀行愿意發放貸款的前提條件就是能夠盡快地收回資金,但是民營企業由于其自身存在財務制度問題以及信用度低，沒有強有力的信用擔保方,導致銀行提供融資服務的風險大大提升，因而不愿發放貸款，使得民營企業陷入資金短缺的困境而無法很好地運營。而政府的管理目標在于營造好的經濟環境，活躍經濟，若民營企業因資金斷裂而無法活躍，必定使本地的經濟大為受損。政府作為經濟發展的引領者，面對這種情況,就要以政府采購合同提供擔保,作為第三方來為民營企業提供承諾。"政采貸"就是把民營企業的政府采購信用和國庫集中支付作為信用保障的政府采購合同為基礎,運用政府的信用條件,降低了銀行所承擔的風險,提供了銀行和企業對接的機會和其他的一些服務上的支持。政府主要能從兩個方面來扶持擔保體制:一是通過資金擔保,減少稅收等手段來支持私有擔保機制。另一方面是完善自身的擔保機制。通過向國有擔保機構提供低成本的資金以及承擔部分風險損失,來推動國有擔保機構發展,以支持他們為民營企業提供擔保,最終降低民營企業的融資約束。[1]

（二）基于市場信譽管理的分析

張維迎的《市場秩序的信譽基礎》提到：建立一個市場經濟的秩序，信譽基礎是第一位的。也有研究發現在我國經濟較為發達的地區，例如上海、浙江等地，人們的信譽普遍較好，多個經濟主體之間彼此信任，相互合作，總體實現互利共贏的局面。本文所述的商業銀行不愿意向民營企業放貸的現象,最關鍵的因素之一就是民營企業信譽不夠高。可見信譽在民營經濟發展過程中確實能起到基礎性作用，因而民營經濟遇到的融資難問題的主要解決途徑就是解決信譽問題。

民營企業因時常不能提供足夠的抵押或擔保物從而無法保證信譽，“政采貸”這項政策則是以政府采購信譽為擔保，企業可以在短時間內獲得銀行提供的政府采購合同70%～80%金額的貸款,能緩解民營企業資金不足的窘況。此項業務中，政府既是民營經濟的需求者，也是擔保者。隨著履行職責的需要不斷增加，政府為民營經濟提供了越來越廣闊的市場。更重要的是，政府為民營企業提供了信用擔保，這不僅使商業銀行更“敢”放貸給民營企業，擴大自身的業務收入，儲存未來動能，也使民營企業獲得了資金來源，解決資金斷鏈問題。長此以往，政府、銀行、民營企業三個主體之間就能增強信任，形成一個良性循環。

三、“政采貸”模式現實運行中的問題

（一）政府采購方面

1.缺少與政采貸相關的法律法規。

在政府采購信用擔保下，缺乏完善的民營企業融資法律法規體系[2]，擔保機構承擔的風險往往過大，極大地增加了政府部門實施的難度。而且，政策大部分都是由各個政府部門出臺的,管理機構設置的也不健全,對涉及融資的民營企業來說約束力不強,難以實施有效的管理。再者,一些地方政府是由財政部門進行采購的的，使得采購方案沒有兼顧性、沒有大局觀，沒有考慮實際需要，造成了資金的浪費。從而影響了政府在國民心中的形象。

2.“政采貸”的地域偏好。

實行政采貸的當地政府會更多地偏向于當地的民營企業和民營企業，把更多的政府采購的機會讓當地的企業來做。如同父母偏愛自己的孩子一樣，這是一種人之常情，那么如何去打破地域偏好這一短板就是現階段政采貸需要解決的。

（二）民營企業方面

民營企業不了解政府采購信用融資政策。很多民營企業對政采貸政策不是很理解，不愿放棄傳統的融資方式，嘗試新的渠道。仍將風比較高的民間借貸和內部融資作為融資的主要手段。這也就造成了政采貸不是很受歡迎的局面。

（三）銀行方面

商業銀行對“政采貸”的意愿較弱。中國政府采購報記者認為雖然政府采購合同具有很高的政府信用，根據《商業銀行法》有關規定可以不提供擔保。但是由于民營企業逃避債務現象嚴重，領導者素質、文化層次較低，制度不健全的原因，資本薄弱、經營不穩定、風險能力弱、信譽值不高的民營企業如果要向銀行申請貸款，即使可以通過土地證或其他證券抵押，銀行也會有很高的風險，所以商業銀行對“政采貸”的準入設置了較高的門檻。

四、對我國“政采貸”發展的建議

（一）強化和提高政府采購信用融資領域的政策支持和法律保障。[3]

各級政府和主管部門在政府采購流程中要堅持扶持民營企業的政策，運用專業的大市場交易行情為民營企業提供供求關系和各種市場信息，為企業提升服務質量，調整產業結構提供及時有效的信息。目前我國已制定了如《民營企業促進法》等促進民營企業發展的法律，但這些法律也不是很完善。政府應設立政采貸的專管部門，制定新的《民營企業融資法》，對融資的各個環節進行管理和監督，使各方能夠各司其職，為拓寬民營企業創造良好的融資環境。

（二）在民營企業的信用方面做好宣傳、搭好平臺、建好機制、夯實基礎。

民營企業在借貸上存在投機心理，有著抽逃資金、拖欠賬款等欺詐的行為。所以，政府要采取一定措施，提高民營企業自身對信用、信譽觀念的認識。加強民營企業信用問題的立法，培養民營企業在法律方面的風險意識和防控措施，使其減少法律風險，提升民營企業的市場形象，從而使其不再成為銀行的金融融資的高風險客戶。

（三）更新銀行工作模式，加快金融產品創新。

要把握銀行在民營企業融資中的作用，民營企業是經濟增長的主題，商業銀行應大力支持民營企業的發展，完善細化針對民營企業的服務。應結合政策制定和出臺的實際情況，選擇有針對性的宣傳和廣告，結合風險收益率放寬對民營企業貸款的限制和程序[4]。為民營企業的發展創造平等的融資環境。根據實際的需要和情況，給商業銀行提供不同程度的風險貸款能力：對一定金額一下的貸款簡化流程，縮短放款時間；其他金額的貸款才走正常的審批流程。而且，要提高政府部門擔保在銀行方面的權威性，增強政府對銀行的約束力，著重解決好民營企業融資難，融資貴的問題。