統一戰線與人民城市治理現代化
——學術研討會觀點綜述

上海市統一戰線理論研究會

（上海市統一戰線理論研究會，上海200237）

如何認識和把握統一戰線與人民城市治理現代化之間的關系？在城市治理現代化過程中，統一戰線究竟可以發揮什么樣的優勢和作用？如何將統一戰線制度優勢轉化為國家治理的實際效能？圍繞探索符合上海超大城市特點的治理新路，近日，上海市統一戰線理論研究會、上海市社會主義學院聯合舉辦“統一戰線與人民城市治理現代化”學術研討會。來自上海師范大學的商紅日、上海社科院的殷嘯虎、復旦大學的肖存良、上海市社會主義學院的蔣連華和劉暉五位學者分別以《城市治理中的統一戰線效能及其實現機制》《如何更好發揮專項民主監督在推進人民城市建設和治理中的作用》《統一戰線與人民城市治理現代化》《統一戰線服務人民城市治理現代化的理論邏輯》《多黨合作在推進上海城市現代化進程中治理效能的提升路徑》為題，作了交流發言。

現將研討會主要觀點綜述如下：

一、統一戰線服務人民城市治理現代化的理論邏輯

上海市社會主義學院教研部教授、城市民族與宗教研究中心主任蔣連華認為，習近平總書記在關于城市工作的講話當中，特別強調了城市工作是一個系統工程。所以我們需要用系統工程這一科學思維方法，來思考統一戰線如何發揮自身優勢，助力城市治理這一系統工程實現它的最優運行。蔣連華認為，系統工程的科學思維方法具有三個特點：整體性、綜合性和適應性；統一戰線服務人民城市治理現代化的理論邏輯，相應地也體現在三個方面：整體性、綜合性和適應性。

（一）統一戰線的政治優勢有利于推動形成整體性的城市治理理念

從整體性邏輯出發，需要思考城市治理現代化各個治理主體之間究竟是何種關系。在蔣連華教授看來，治理主體之間的工作是局部和整體的關系。所以在具體的工作落實當中，就必然要相互協調和配合。在當前國內外形勢錯綜復雜的大背景下，城市治理的主體已遠遠突破了地域和區域的界限。我們需要從整個世界的角度、地球人的角度來理解“人民”的概念，特別是像上海這種國際化大都市。以上海古北市民中心為例，居民50%以上都是外籍人士，里面有很多統戰工作對象，有國際人士也有國內人士，這就需要放眼全球來看待我們城市治理的主體。再如城市民族工作，需要以中華民族共同體、56個民族整體性的思維來看待，而不能僅局限于少數民族。蔣連華認為，統一戰線工作強調一致性和多樣性的統一，這就為整體性思維的工作理念提供了非常好的治理思維；而黨委統一領導、有關方面各負其責的大統戰工作格局的形成，也將有助于建構整體性的統戰思維和治理理念。

（二）統一戰線的組織優勢有利于推動形成綜合性的城市治理方式

習近平總書記所說的“系統工程”，具體到實踐中，就是一種綜合性的方式和方法。由此人民城市治理現代化應體現為一種綜合性的治理方式和方法。以往工作中，人們習慣于以定性的思維方式來解決問題；而系統工程這樣的思維方式，則是定性和定量的結合。比如政府服務的“一網通辦”，就是一種定性加定量的綜合性方式和方法：通過數字技術，可以第一時間處理許多以前沒有辦法及時解決的問題。這是一種最大化規避風險的方法，也是綜合性的體現。統一戰線的觸角涉及到方方面面，代表著方方面面群體的利益。它可以彌補我們在公共部門治理當中一些基層且細微方面的疏漏，可以彌補社會整合過程中的縫隙。這和統一戰線的組織機制密不可分，也體現了治理方式方法的綜合性。

（三）統一戰線的制度優勢有利于推動形成適應性的城市治理機制

適應性也即整體的適應性。為什么在城市治理當中要強調整體的適應性？蔣連華認為這和城市的發展是分不開的。因為城市是一個生命體，是自我伸展的、開放的、動態的生命體，所以城市治理就必然要適應它的生命體征，必然是一個動態的、開放的、不斷發展的過程。習近平總書記曾強調“要全周期管理”探索超大型城市治理，“全周期”意味著全要素、全場景、全過程。全周期管理的問題是一個制度要素不斷進一步完善的過程，而統一戰線的制度優勢則對全周期管理制度要素的建構具有促進作用。我們黨和國家的一系列重大制度，黨的領導制度、人民代表大會制度、社會主義協商民主制度、社會主義基本經濟制度，包括我們國家的監督制度等，都和統一戰線緊密聯系并相互結合。落實到統一戰線具體實踐當中，人大制度、政協制度等就是我們如何參與和服務城市治理的一個重要的平臺和渠道。隨著自身發展及外部環境的變化、尤其是上海城市的發展變化給城市治理所帶來的新常態，統一戰線作為黨的一個政治優勢、一個基本的戰略方針，在整合社會、協調社會的運行機制中，也在不斷發展，以推動形成適應性的城市治理機制。

二、統一戰線服務人民城市治理現代化的優勢和作用

復旦大學統戰理論研究基地副秘書長肖存良老師在分析統一戰線與人民城市治理現代化關系的基礎上，就統一戰線如何發揮自身優勢，在服務人民城市治理現代化中發揮作用提出了自己的觀點和見解。

（一）統一戰線與人民城市治理現代化的關系

肖存良從八個方面分析了統一戰線與人民城市治理現代化的關系。一是統一戰線之中的“人民”概念：統一戰線是人民概念的重要范疇之一，人民城市內在地包含著統一戰線。二是統一戰線與人民參與：統一戰線推動黨外各社會政治力量實現有序政治參與。三是統一戰線與人民城市的戰略使命：統一戰線在推動上海的國際化、現代化及整個國家的現代化過程中發揮著重要作用。四是統一戰線提供力量支持：統一戰線是上海建設人民城市的主體力量之一。上海各方面的統戰人士大概有500萬人左右，占上海常住人口約1/5的數量，如此龐大的群體，無疑是建設人民城市的一個重要的主體力量之一。五是統一戰線參與打造人民城市的物質基礎：統一戰線人士中有許多是社會精英，他們在各行各業貢獻自己的力量，作出卓越的貢獻。六是統一戰線塑造人民城市的精神品格：統戰文化是海派文化和紅色文化的重要組成部分，大量的統戰人物塑造了海派文化和紅色文化。七是統一戰線推動城市治理，成為城市治理主體之一，事例很多，在此不一一列舉。八是統一戰線塑造共同體意識：統一戰線通過政治協商、民主監督和參政議政等方式暢通民意表達的渠道，完善民主協商的機制，激發群策群力的行動。

（二）統一戰線服務人民城市治理現代化的優勢和作用

統一戰線服務人民城市治理現代化的優勢和作用主要體現在以下幾個方面：一是強化人民意識、塑造人民共同體。人民政協是一個政治共同體，統一戰線也是在塑造人民共同體。二是推動統一戰線人士團結凝聚在中國共產黨周圍，與中國共產黨共同建設人民城市；人民城市建設，關鍵在黨。三是加強有序政治參與，推進人民參與，尤其要加強參政議政和民主監督，這是統一戰線參與城市治理的一個重要的方面。四是以愛國主義為核心，塑造人民城市的精神品格。在塑造人民城市精神品格方面，統一戰線大有作為，可以以愛國主義為核心，把港澳臺和海外的華僑華人都吸納進來，共同參與到城市精神品格的塑造中。五是發揮上海海外聯誼會等統戰組織的優勢，承擔對內對外開放兩個扇面的樞紐作用。

三、統一戰線的制度優勢如何在城市治理中轉化為實際效能

圍繞統一戰線的制度優勢如何才能在城市治理當中轉化成統一戰線的實際效能這一核心問題，上海市統戰理論研究會副會長、上海師范大學商紅日教授從問題導向出發，進行了前瞻性的理論思考和探索。

（一）城市治理中的“現代問題”

將國家治理的制度體系運用于城市治理，從而使制度優勢轉化為治理效能，首先需要厘清、辨析、研究當前城市治理中所存在的問題，即城市治理中的“現代問題”。商紅日認為，所謂現代問題是指以下幾類問題：一是城市公共服務供給的效率、水平與公平問題；二是現代制度的信任及其維護問題；三是現代風險的規避與化解能力問題；四是現代物質生產的提質升級問題；五是應對不可抗力的問題（既包括自然力，也包括來自主權范圍之外的破壞力）。以上五類問題覆蓋了現代城市生產與生活的方方面面。與前現代問題不同的是，現代問題不是以城市服務于生產為中心而生成，而是以城市服務于人為中心所生成。

（二）統一戰線效能在城市治理中的圖景

統一戰線的效能關注的是統一戰線這個活動、這種行為本身對社會、政治、經濟、文化等所產生的實際效果及發揮的實際作用。這種效能的理想化的圖景，就是在城市治理的實踐中，各行各業的事務、各種問題的解決，最終能夠在價值、認知、心理、情感、行動的任何的一個方面，總體上體現出統一戰線的效能。比如城市共同體意識的強化、現代制度的鞏固、應對公共危機的集體響應、各種社會協同行動持續性地發生，等等。這些效能的圖景如能在各種城市運行和治理的實踐當中以相應的成果呈現出來，那將是統戰效能的最佳狀態，也將意味著大統戰格局的最終形成。因此，統一戰線效能問題最終是治理成效問題，即它并不特別強調做事的主體，不特別強調某個職能部門的作用，而是關注最終的效能。

（三）統一戰線城市治理效能的實現機制探討

探討統一戰線城市治理效能的實現機制，要以大統戰格局為背景來進行思考。這是目前為止我們最可行的一個體制路徑。2015年設立了中央統一戰線工作領導小組，負責方方面面與統戰相關事務的協調、政策的制定實施等；隨后各省、自治區、直轄市也成立了統一戰線工作領導小組。據觀察，這個體制雖已建立，但運行尚在探索中，沒有成熟的經驗借鑒。所以統一戰線城市治理效能的發揮，還需在已有制度安排的基礎上，進一步探索和挖掘其潛在的運行機制和功能。

（四）關于統一戰線價值提升及其普遍化問題

在大統戰格局下，隨著制度優勢轉化為實際效能成為基本的政治要求，在城市治理框架內，應進一步提升和推廣統一戰線新的價值。提升和推廣新的價值，也就是要將統一戰線效能圖景價值化，例如大團結、大聯合、大合作等術語均表達主體的某種行為或行動，而在效能的意義上，這些術語應成為價值概念，使其從“特定主體關聯”轉化為“普遍價值關聯”，從特定主體的特定行為轉變為統一戰線的實際效能。這一轉換工作是十分必要的，也是統一戰線理論和實踐中的重要課題。當大團結、大聯合、大合作等行動目標轉化為普遍的政治價值目標以后，其推廣空間擴大，與城市治理主體和事物的聯系具有了內在性，對于城市共同體建設將具有重要引領作用，統一戰線效能也就蘊含其中且會更快、更廣泛地得到實現。

四、多黨合作在推進城市現代化進程中治理效能的提升路徑

上海市社會主義學院教研部主任及新型政黨制度研究中心主任劉暉從中國新型政黨制度視角出發，分析了多黨合作在推進城市治理現代化進程中治理效能的提升路徑。劉暉認為，黨的十九屆四中全會及十一屆上海市委九次全會對人民城市治理主體、實踐路徑均作出了明確界定，即人人參與、有序參與。我國的政黨制度與社會治理有著共同的價值目標，并已很好地融入了上海這座超大城市的社會運行體系，顯現出主體多元、過程協商、實踐合作等鮮明的治理特征，為人人參與治理、有序參與治理提供了強大助力，發揮著重要作用。當前我國發展環境面臨著深刻復雜的變化，國際環境日趨復雜，不確定性不穩定性因素顯著增加，給城市治理帶來諸多變數。基于此，劉暉從三方面探討了如何把多黨合作的制度優勢轉化為制度效能、進而實現治理效能提升這一重大課題。

（一）增強民主協商功能，助推社會治理創新

黨的十九屆四中全會首次將“民主協商”納入社會治理體系，這是加強和創新社會治理的重要步驟和制度安排，而“民主協商”和“協商民主”正是多黨合作融入社會治理的重要方式和工作機制。首先，要重視政黨協商過程，優化協商治理程序。多黨合作應更多更主動地參與政黨協商，切實發揮好政黨在社會治理中的重要主體作用，以科學、合理和具備適度剛性約束的協商程序來保障協商的理性與平和，在協商議事過程、制定通用議事規則等方面用足心思、下足功夫。其次，要推動政協協商與基層協商有效銜接。通過政協協商與基層協商相銜接，可以對基層協商民主精神培育、協商制度體系創新、協商能力提升、協商質量提高等方面提供支撐。再者，要積極探索建立民主黨派參與協商的有效機制。把民主黨派納入政府協商的參與主體，更好發揮參政黨在政府協商中的積極作用，推動決策的民主化和科學化。

（二）提升精細化社會服務職能，助推社會治理精準化

社會治理的精細化得益于精細化的社會服務，多黨合作對城市治理或者說精細化治理作用的發揮，其實踐路徑主要有三條：一是要做到“由內向外”。通過建立“工作坊”等形式深入新經濟組織和新社會組織，在大中城市的園區樓宇建立民主黨派工作坊。二是要做到“由上向下”。通過建立“工作站”等形式將服務職能下移，在大中城市的街道及部分社區設立民主黨派工作站。三是要做到“由點向面”。通過建立“聯系點”等形式聯系和服務社會群體，廣泛建立民主黨派聯系點，推動民主黨派社會服務工作的常態化。通過構建點、線、面的精準化服務，做到由內向外、由上而下、由點向面，讓民主黨派成員更多地深入基層、深入社區、深入樓宇、深入民眾。

（三）加強民主黨派主體性建設，助推社會治理現代化

加強新時代的民主黨派主體性建設，應做到以下三個方面：首先，要體現新時代參政黨建設的目標，加強民主黨派思想政治建設。在強化政黨意識的基礎上，應準確把握參政黨在公共決策過程中的地位和作用。參政黨在決策前的協商環節中，可充分利用政策平臺，發揮積極作用，充分表達自己所代表群體的利益訴求，幫助執政黨高效地實現政黨整合功能，推動社會治理現代化。其次，要適應民主黨派履行職能的新定位，推動民主黨派組織機構改革。適當調整民主黨派中央和地方組織的機構設置，建議增設履行民主監督職能的專門機構，強化民主黨派的民主監督職能，健全對重大決策部署貫徹落實情況實施專項民主監督等機制。再者，要推動機關干部隊伍尤其是領導班子建設，改變民主黨派“業余干革命”的窘況。加強民主黨派的領導班子建設，培養民主黨派的中堅力量，推動民主黨派機關干部隊伍建設，建設一支精干高效的民主黨派黨務工作者隊伍。此外，可通過掛職、交流等方式為民主黨派機關干部提供更多的實踐鍛煉機會，切實提高民主黨派機關干部的組織協調能力，提升其工作效能。

五、發揮好專項民主監督在推進人民城市建設和治理中的作用

上海社科院殷嘯虎教授認為，人民城市建設和治理的根本屬性在于“人民性”——不僅要把為人民謀幸福、讓生活更美好作為城市建設和治理的鮮明主題，更要在城市建設和治理中緊緊依靠人民、充分發揮人民主人翁的作用。這其中，就包括了依靠發揮統一戰線的作用，調動全社會各方面的積極因素。民主黨派專項民主監督是發揮統一戰線在人民城市建設和治理過程中積極作用的有益和有效嘗試，值得深入研究。

（一）專項民主監督在推進人民城市建設和治理中的意義和作用

專項民主監督基本上是緊扣了城市發展、建設和治理中的一些重點和難點問題，由民主黨派在深入調查研究、廣泛聽取各方面的意見和建議的基礎上，提出具有針對性、對策性的意見和建議，作為中共上海市委決策的重要參考，推進相關工作的改進和提升。因此，民主黨派專項民主監督是充分發揮統一戰線功能與作用、切實將人民城市建設和治理的工作要求轉化為依靠人民、造福人民、植根人民的務實行動的一項重要舉措；也是不斷提高執政黨領導人民城市建設和治理的能力、不斷完善領導人民城市建設和治理的工作格局的重要措施，具有十分重要的意義和作用。實踐證明，自2016年開展工作以來，民主黨派專項民主監督對充分發揮統一戰線在人民城市建設和治理中的作用積累了有益的經驗，提升了民主黨派在人民城市建設和治理過程中的參與力度，推進了人民城市建設和治理的有序開展。

（二）民主黨派專項民主監督的屬性及特征

就其屬性而言，專項民主監督主要具有以下幾方面的特征：

一是針對性，或者說目的性。民主黨派專項民主監督的事項，是由中共上海市委選擇的事關上海改革發展以及城市建設和治理的重要任務，目的明確，針對性強，通過專項民主監督，更好地發現問題，突破瓶頸，改進工作，推進城市建設和治理。二是權威性。專項民主監督工作由中共上海市委牽頭協調，各民主黨派市委分工負責；各民主黨派的專項民主監督工作也都是由市委主委掛帥，組成調研團隊，可以說是各類民主監督中政治規格最高的，具有很高的政治權威性和社會影響力，既體現了民主黨派在人民城市建設和治理中的參與力度，也保證了參與的實效性。三是專業性。各民主黨派參與專項民主監督的成員，基本上都是黨派內的相關專家學者，其自身所具有的專業性特征，不僅能夠及時發現問題，而且能夠針對問題提出針對性、對策性和專業性的意見和建議，從而提升了監督的質量和實效性。四是民主性，或協商性。專項民主監督本質上依然是民主監督，是通過民主協商的路徑和程序，就城市建設和治理過程中的突出問題提出意見和建議。民主和協商貫穿于監督的整個過程之中。五是落實性。這也是專項民主監督作為統一戰線參與人民城市建設和治理的突出作用。專項民主監督本質上雖然也是民主監督，但其權威性、專業性（當然還有政治性）保證了監督結果的落實。中共各級黨委對監督成果的落實都十分重視，而且對重要的建議都能及時反饋落實。

（三）完善專項民主監督工作需處理好的三個關系

盡管民主黨派專項民主監督開展五年來，對充分發揮統一戰線在人民城市建設和治理中的作用積累了有益的經驗，提升了民主黨派在人民城市建設和治理過程中的參與力度，推進了人民城市建設和治理的有序開展，但從進一步完善的角度出發，還需從理論和實踐層面關注并處理好以下三對關系：一是應關注專業性和社會性的統一。各民主黨派參與專項民主監督調研的基本上都是相關領域的專家學者，這對提升專項民主監督的針對性、專業性和落實性無疑是十分重要的。但專項民主監督除了專業性外，更應具有社會性，將各黨派聯系的群眾關于推進城市建設和治理的呼聲及訴求及時反映給黨和政府，這應當也是開展這項工作的初衷所在。二是應關注“公開性”與“公正性” （客觀性）的統一。專項民主監督作為一項制度性工作，是由相關單位和部門安排進行的，這種“公開性”保證了監督工作的有序性，但對全面了解各方面情況、保證監督工作的客觀性方面，難免會產生一些不利影響。因此，能否賦予專項民主監督工作更多的自主性，以全面、準確地掌握情況，提出改進工作的意見和建議（以開展“五違四必”區域環境綜合整治為例）。三是應關注實踐性與理論性的統一。民主黨派專項民主監督是發揮統一戰線在人民城市建設和治理過程中積極作用的重要實踐，要有序推進這項工作，應當從實踐和理論兩個層面認真總結和研究，開展好評估工作，通過深入地理論研究推進專項民主監督工作的制度化進程，以更好地發揮其在人民城市建設和治理中的作用。