脫貧攻堅新形勢下參政黨履職實踐和理論的思考

莊惠陽

（九三學社上海師范大學委員會，上海200234）

在困難重重的當下，參政黨履職如何體現必要性與重要性，如何發揚肝膽相照、榮辱與共的傳統，與執政黨共克時艱，是一個值得深思的問題。筆者就脫貧攻堅新形勢下參政黨履職實踐和理論作如下思考。

一、脫貧攻堅新形勢下參政黨履職的主導方針

中國特色社會主義進入了新時代，為了更好地促進貧困地區的經濟發展，實現全面脫貧目標，貫徹脫貧攻堅制度與鄉村振興戰略顯得至關重要。中國各省市出臺具體的脫貧攻堅制度，例如浙江省的“1+8+X”大救助體系、四川省的“五個一”幫扶體系。這些制度細化并落實了《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，旨在通過發展生產力，消除農村貧困，帶領農民走共同富裕的道路。“正確的道路從哪里來？從群眾中來。我們要眼睛向下，把頂層設計同問計于民統一起來。”［1］貫徹脫貧攻堅制度，實施鄉村振興戰略，才能正確地走向共同富裕道路——“要把好鄉村振興戰略的政治方向，堅持農村土地集體所有制性質，發展新型集體經濟，走共同富裕道路”［2］。

2020年1月14日，習近平總書記在人民大會堂同各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士代表歡聚一堂，指出：各民主黨派中央深入開展脫貧攻堅民主監督，加大定點監測、駐村調研力度，為打贏脫貧攻堅戰發揮了重要作用。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度，在凝聚共識、優化決策、協調關系、維護穩定等方面發揮了獨特作用。決勝全面建成小康社會、決戰脫貧攻堅，需要凝聚各民主黨派、工商聯和無黨派人士在內的全體中國人民的智慧和力量。他希望各民主黨派努力成為政治堅定、組織堅實、履職有力、作風優良、制度健全的中國特色社會主義參政黨，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出新的貢獻。面對國際國內形勢的深刻復雜變化，特別是突如其來的新冠肺炎疫情，參政黨需要認真思考如何建言獻策，考慮如何發揮好智囊團作用。然而，有些到一線掛職的黨派成員事后發現有些掛職單位存在“被動”應付的情況。這種形式對于履職實踐很難產生“善謀實干”的作用［3］。“善謀實干”要求掛職干部能從參政黨的獨特視角與內在優勢，為貧困地區帶來新思路與新方法，對具體工作提供富有建設性的幫助，對中央或上級的政策予以更好的理解和運用。“善謀實干”為多黨合作制度注入煥然一新的強大動力［4］！作為我國的基本政治制度之一，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度展示了共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政等顯著特征。參政黨發揚民主精神，以人民為中心，旨在民眾幸福，保障人民的民主權利。中國共產黨在發展社會主義民主政治方面取得了重大進展，與八個參政黨的民主精神相得益彰。從各參政黨響應“五一口號”到統戰“同心圓”思想，無不體現著多黨合作制度的優越性。

從習近平新時代脫貧攻堅思想的角度思考新形勢下參政黨履職的主導方針，無論是參政還是議政，履職實踐的要旨體現在盡職盡責地轉達群眾呼聲，從而緊密地團結在執政黨周圍，并夯實政黨合作的基礎。同時，黨派成員親力親為，實現多黨合作制度與脫貧攻堅思想的契合。契合制度強項與政治強項，相互映襯，互為表里，從而成為脫貧攻堅新形勢下參政黨履職的主導方針。尋找“脫貧攻堅制度”“鄉村振興戰略”與 “愛國、民主”的共同主題，成為執政黨的好助手，保證了脫貧攻堅制度、鄉村振興戰略落地生根［5］。

那么，黨派成員秉持履職的主導方針，該如何盡職盡責呢？第一、通過基層掛職，監督“人情保”“關系保”“錯保”“漏保”等問題；第二、通過建立教學獎勵基金、扶貧助學基金，資助貧困學生，開展“送教下鄉”等活動。通過社會扶貧、行業扶貧、駐村幫扶、對口支援等方式，在捐資助學、送醫送藥、義務咨詢的基礎上，開展多方位扶貧幫困轉變的活動；第三、通過幫扶村民參與民主選舉，深化完善村民自治制度，保障了直接行使民主權利，擴大了村民自治范圍，維護了村民合法權益，促進經濟平穩健康發展、社會和諧穩定，助力打贏脫貧攻堅戰；第四、通過分析貧困村、貧困戶情況，找準致貧病根，完善“一村一策、一戶一法”的工作規劃，從而實現從“給資金”向“斬窮根”的轉變；第五、通過參政黨程序化聯絡的制度保障，一方面杜絕半拉子工程、豆腐渣工程，另一方面有效地反饋扶貧攻堅的工作癥結，從而實現從行政動員式扶貧向規范制度式扶貧的轉變；第六、通過組織專家和技術人員，培訓農業生產技能，幫助農民掌握具體的生產技能，邁開當地特色產業的扶貧步伐；第七、通過引導農民使用抖音訂購、微信群訂購、社區團購、拼多多（第三方電商平臺）、看點直播（騰訊直播）、網絡直播間、微信小程序開店、淘寶天貓網店等技術，拓展農產品銷售渠道；第八、通過“一對一幫扶”，對貧困戶進行對口幫扶，“授人以漁”，實現貧困戶勞動力向農業、服務業的專業技能轉型。凡此種種盡職盡責的扶貧行動，不勝枚舉。

二、脫貧攻堅新形勢下參政黨履職的主要職能

黨派成員的扶貧行動體現在參政議政、民主監督、參加中國共產黨領導的政治協商三方面的基本職能。

（一）參政議政

中國基本上解決了區域性整體貧困問題，但是，正如《在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話》所說的，“三分之二以上主要靠外出務工和產業脫貧。……新冠肺炎疫情帶來新的挑戰，一是外出務工受阻。據國務院扶貧辦統計，2019年全國有2 729萬建檔立卡貧困勞動力在外務工，這些家庭三分之二左右的收入來自外出務工，涉及三分之二左右建檔立卡貧困人口。現在，一些貧困勞動力外出務工受到影響，如不采取措施，短時間內收入就會減少。……據各地初步摸底，已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬存在致貧風險”［6］。習近平總書記的講話意味著不能對致貧、返貧風險掉以輕心。總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上，強調了“到2020年現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實現。這是一場硬仗，越到最后越要緊繃這根弦，不能停頓、不能大意、不能放松”。浙江省于2015年率先完成脫貧任務，但是，為了防范致貧、返貧的風險，又于2019年實施“1+8+X”大救助體系。脫貧攻堅的任務即使得以全面完成，扶貧工作的重心也將轉向緩解相對貧困。當前決戰脫貧攻堅、決勝全面建成小康社會以及國內外不確定因素對執政黨提出了全新的考驗，對參政黨同樣是考驗。

針對貧困地區的經濟現實，努力幫助貧困戶在“重估綠水青山的價值”中脫貧。珍惜掛職的良好機會，為貧困戶獲得更多的利益——降低雙重壓力對農村經濟造成的負面影響，并千方百計地減輕農村企業的負擔，為貧困地區辦實事；借助與實體公司的合作關系，對接貧困戶、合作社與企業，爭取在市場競爭中實現產、供、銷的良性循環；促進當地貧困戶的就業，提高返鄉農民工的就業率；通過直播帶貨的方式，大力推廣農產品，實現積壓農產品的大批量轉銷……諸多環節的工作業績恰好被用來評價“參政議政”的能力。在職責范圍之內，開拓農村特色旅游業，間接地促進農村的經濟轉型。“綠水青山就是金山銀山。”在新時代規模化農業生產階段，不調整生態與旅游的組合方式，就沒有脫貧的出路。總之，要穩妥地履行新形勢下的“參政議政”職能，既要致力鄉村振興的脫貧攻堅戰，也要致力農村污染的治理攻堅戰。

（二）民主監督

毛澤東同志在《論十大關系》中指出：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好，現在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監督。”［7］2016年6月以來，八個參政黨受中共中央委托，開展了脫貧攻堅民主監督工作。習近平總書記高度重視這項工作，強調這是中共中央賦予參政黨的一項新任務，是參政黨履行民主監督職能的新領域，并多次在黨外人士座談會等會議上作出重要指示，希望參政黨堅持問題導向，深入調查研究，對脫貧攻堅決策部署的執行和落實情況進行監督，為打贏脫貧攻堅戰作貢獻。中共中央要求八個參政黨對口監督。中西部是全國脫貧攻堅的主戰場，參政黨熟悉對口幫扶省份的情況，有利于以問題為導向來調査對口省份的情況。八個參政黨對口幫扶的中西部省份，分別是民革（貴州）、民盟 （河南）、民建 （廣西）、民進 （湖南）、農工黨（云南）、致公黨（四川）、九三學社（陜西）、臺盟（甘肅）。以參政黨省委對口開展的脫貧攻堅民主監督為例，民革、民盟、民建、民進、農工黨、致公黨、九三學社的四川省委分別對口廣安市、阿壩州、甘孜州、廣元市、巴中市、瀘州市、涼山州。東西部結對扶貧以及各參政黨對口幫扶雖積累了一定的經驗，取得了一定成績，但從全面決勝小康社會的要求來看，卻存在著與精準扶貧、精準脫貧要求不適應的問題——扶貧的產業轉移尚處于零散的、不系統的狀態，難以轉單向“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”，也難以對當地的勞動力就業和貧困戶增收形成長效機制［8］。對口監督同時暴露出“各參政黨單兵作戰、未能形成監督合力”的問題。這部分原因與宣傳力度不足有關。“在課題組所訪談的貧困戶中，幾乎眾口一詞地對民主黨派脫貧攻堅民主監督不知情，甚至有貧困戶直言，民主黨派與其通過民主監督間接參與脫貧攻堅，倒不如直接出錢出力參與脫貧攻堅效果好。可見，民主黨派脫貧攻堅民主監督的影響力還不夠大，公眾認知度還不夠高。”［9］

“民主監督通常分為三大部分：一是參政黨的民主監督；二是人民政協的民主監督；三是與社會輿論和公眾監督相聯系的社會層面的民主監督。……參政黨的民主監督在一定程度上不是針對特定權力機關，更不是指向具體公職人員，而是對公共政策貫徹執行情況和公職人員的工作情況進行的監督。”［10］脫貧攻堅專項監督，是新形勢下民主黨派接受執政黨委托、針對脫貧攻堅這項國家重大戰略工程進行的專項監督。這種監督是在執政黨的領導下，通過調研，發現、反饋脫貧過程中的問題，提出改善意見，幫助對口地黨委、政府加強改進脫貧工作［11］。參政黨對未摘帽貧困縣掛牌督戰的這種“柔性”監督，雖不能保證科學無誤、萬無一失，卻能盡量地降低因錯誤決策所帶來的風險后果。“農村低保與扶貧開發政策目標不同、認定標準不同，要嚴格按照各自識別認定的標準和程序，分別把符合條件的對象納入救助或幫扶范圍。”［12］青海省通過落實扶貧制度與民政制度，將有致貧、返貧風險的人口及時地納入民政救助體系，實行低保漸退制度，幫助實現穩定脫貧。針對貧困戶的訴求，實地調研農村低保現象，為貧困戶代言、提建議。在基層的黨派成員預先甄別現有農村低保家庭，重點排查出因病、因殘、因學等支出型貧困的農村低保家庭，納入尚未建檔立卡的貧困戶，使他們共享教育、醫療、住房、就業等方面的幫扶措施，以確保如期脫貧。在識別貧困戶、改造危房、捐贈物資等扶貧環節，嘗試將司法回避制度引入扶貧機制，即凡涉及貧困地區的當地基層干部及其家屬的扶貧事項，掛職干部都得勸告這些基層干部主動申請回避，由群眾和相關部門公示評議后再實施。這樣一來，從富裕地區來貧困地區掛職的黨派成員就能落實扶貧領域的監督機制，保障貧困戶的切身利益，也就是說，既避免扶貧資金和資源的違規使用，又確保扶貧效果的公平與公正［13］。

黨派掛職干部堅持問題導向，聚焦監督重點，創新監督方式——利用網絡平臺，重點聚焦深度貧困村和特殊貧困人口，落實現行扶貧政策，解決貧困村可持續發展、貧困戶職業技能培訓等問題。例如，在扶貧政策落實情況、扶貧產業項目資金以及扶貧政策執行問題上，注重深層分析，并從國家層面和省級層面提建議，以供部門上級領導決策參考。中國貧困人口集中在農村，化人口負擔為人力資源優勢，重點就在農村勞動力。在疫情發生前，勞動力的過度轉移使農村“空心化”嚴重，表現在人口“空心化”、地理“空心化”、經濟“空心化”等多個方面。在疫情發生后，大量農民工返鄉，卻又造成了勞動力剩余的局面，并存在著返貧的風險。為了防范返貧的風險，黨派成員深入基層，了解扶貧化肥被私用、扶貧款被挪用等舉報申訴，監督、保障農用物資的精準發放，滿足貧困戶的基本耕種需求；與此同時，重視農村職業教育，以“扶貧講壇”為依托，實現線上、線下聯動授課，培訓現代農業生產、鄉村改造建設、鄉村旅游服務等方面的技能，滿足貧困戶的基本就業需求。“堅持群眾主體、激發內生動力，充分調動貧困群眾積極性、主動性、創造性，用人民群眾的內生動力支撐脫貧攻堅”，習近平總書記在打好精準脫貧攻堅戰座談會上說道。針對安于現狀、不思進取、缺乏信心、道德滑坡等導致返貧的心理問題，掛職干部要做好不定期監督與精神開導工作，建立科學的精神扶貧考核督導機制［14］。總之，推進參政黨履行民主監督工作的制度化、信息化、智能化，勢在必行。

（三）民主協商

與民主監督職能相比，脫貧攻堅新形勢下發揮民主協商功能相對薄弱，有待提高。例如針對脫貧攻堅的糾紛處理環節，成立協商調解工作室，以體現對口幫扶的實效性；及時發現問題，合作商討共事，以解決被擱置的問題。從事民主協商之時，黨派成員應把廣大人民群眾的利益放在第一位，做好部門間的聯動、協調工作，在解決問題時牽好線、搭好橋，扮演好“扶貧問題協商中介”的角色。

扶貧協商牽涉貧困戶建檔立卡的標準認定、相對貧困的標準認定、發放扶貧物資的標準認定等問題，要求地區間、部門間的政策懸殊不宜太大［15］。在現有的扶貧工作中，部門間因條塊分工明確，協同工作難免存在漏洞，這就需要黨派成員能針對問題建言獻策。當地政府想把扶貧工作做好，也樂于聽取不同的意見。只是在執行過程中，難免部門間的扶貧政策發生沖突。譬如，關于農村社保一體化的執行政策不配套的問題。上海市政策統一規定是由民政部門牽頭，以擴大社會保障（養老、醫療）的方式來解決貧困問題。浙江省政策統一規定由綜合部門聯合，以增加就業機會、區域幫扶等方式來解決貧困問題。因地方或部門政策不同所引發的矛盾和沖突，經黨派積極建言獻策，最終得到了較為妥善的解決。可見，黨派參與協商有助于統一低保、社保、醫保、社會救助等政策，從而使脫貧攻堅制度得以順利貫徹和落實。總之，為了解決貧困群眾脫貧門路不寬、致富動力不足、城鄉福利并軌對接等問題，地方基層的執行政策需要經歷民主協商過程，以期凝聚共識，達成規范化標準。

三、脫貧攻堅新形勢下參政黨履職的特殊優勢

在朝向一致的脫貧目標時，參政黨充分地發揮特殊優勢，從而成為執政黨的“好參謀、好幫手、好同事”［16］。脫貧攻堅新形勢下參政黨履職的特殊優勢包括個體優勢、集體優勢和地域優勢。

在個體優勢方面，參政黨聚集了科、教、文、衛及企業界人士，既有不同單位的職業特色與門類，又有不同人才的專業技能與經驗。明顯的界別性以及精湛的專業性有利于在履職實踐中展示黨派成員的才華，也有利于根據貧困地區群眾的意愿與需求，從職業與專業角度提出創新性的意見，從而發揮個體優勢。以 “教育扶貧”為例，教育界的黨派成員助力全面脫貧攻堅戰，從發展職業教育到義務教育保學控輟，從實踐案例分享到體制機制創新，解決了保學控輟、鄉村教師、信息化等問題［17］。

在集體優勢方面，黨派成員借助組織內部的人力資源、人際關系與溝通平臺，積累了深入基層的協商和調研經驗，發揮了參政黨組織、履職單位對接外部機構的重要作用，在專題協商、對口協商和界別協商時體現集體優勢。譬如，民建廣泛地聯系經濟界人士、民營企業家，形成了“工商業”的界別特色。這有助于在對口幫扶地區進行項目推介、招商引資，以及在開展“萬企幫萬村”的精準扶貧工作中發揮重要作用。地處西南、西北經濟欠發達地區的黨派成員主動地與沿海富裕地區的民主黨派組織對接，從而獲得脫貧的人力、物力和財力，并取得顯著的幫扶成效［18］。可見，在正視“組織結構松散”［19］的現實之余，一方面加強民主黨派組織之間的攜手聯合、互動交流，促進黨派間的學習借鑒、取長補短，形成合力，以實現幫扶資源的有效整合；另一方面，加強與上級組織的對接，以獲取更多支持并達到區域協同發展的新格局［20］。黨派成員應以線上補充線下，發揮集體優勢，聯合同仁們調研建言，助力振興農村經濟。

在地域優勢方面，黨派掛職干部一般以支援貧困地區的名義而被派駐。掛職干部對接農戶、公司、扶貧辦等多種平臺，發揮組織的社會服務作用。農工黨中央主席陳竺指出：“一定意義上講，社會服務也是參政議政，既有服務，也有調研，可以成為建言獻策的先導；而且建言獻策要落到實處、產生效果，也要借助社會服務的力量，二者是相輔相成、相得益彰的。”［21］掛職不應做 “短期過客”，而應為貧困戶解憂愁、謀福利，以免錯過深入基層、傾聽疾苦、反饋困難、轉危解困的寶貴機會。黨派成員傾聽百姓的訴求，及時地化解棘手的難題，才能真正地發揮溝通、協調作用。到貧困縣履職，不應成為掛職干部鍍金、尋求“加官進爵”的跳板，也不應成為掛職單位可有可無、應付“上級攤派”的藉口。簡而言之，黨派成員利用橫跨城鄉的地域優勢，既幫助貧困戶致富，又助力實現農村勞動力的就業轉型［22］。

四、脫貧攻堅新形勢下參政黨履職的工作方式

脫貧工作涉及條塊分立的不同部門的約束和配合機制，小到社區居委會，大到政府的權力部門，一旦不同領導之間的意見相左，對待同一個問題的決策不相統一或不盡一致，掛職工作就會存在聯動、協調的問題。顧及諸多掛職干部面臨的實際困難，亟待將參政黨履職工作列入長效、持續的議程，譬如黨派成員與不同權力部門的領導，定點定時齊聚線上或線下商洽，針對脫貧工作的棘手難題加以討論，最終達成一致的決策方案。掛職干部正是在監督、協調多部門的聯動工作中，幫助貧困戶擺脫經濟窘境。同時，參與解決糾紛的過程也體現了基層掛職的價值和作用。

黨派成員強化監督意識，勇于擔當職責，才能完成脫貧攻堅民主監督的使命。然而，民主黨派脫貧攻堅民主監督的性質是政治監督，本質上是協商式監督，不具備強制力。但如果完全沒有約束力，民主黨派的監督作用就會大打折扣。有些地方的民主黨派組織認為“不帶幾個企業家，不促成幾個項目，就不好意思進入基層，沒有底氣開展監督”［23］，這是不正確的。解決貧困縣部門分立問題、難以跨部門溝通問題等具體實踐表明，在發揮協商、監督、解決民生問題的作用時，需要考慮以下因素：

一要站在決策的角度，提出解決問題的意見，言之有據、言之有理，使地方黨委和政府的同志明白解決問題的重點，做到心往一處想，勁往一處使，從而提升履職工作的質量，使脫貧攻堅取得明顯成效。

二要從黨派界別特色上下功夫，配合上級主管部門、扶貧辦，發揮統籌協調作用，吸納貧困人口就業，為貧困戶開展“精準脫貧”工作。既然脫貧攻堅的任務相當艱巨，爭議雙方更應耐心地平等協商，通過討論使政策獲得一致通過［24］。

三要調動各方的力量，從富裕地區向貧困地區流動，匯集人才、資金、技術。搭建各類企業、社會組織、當地政府、貧困戶的合作平臺，加大人、財、物在貧困地區范圍內的投入。著力扶持貧困戶中的“致富榜樣”，表彰其中無私奉獻興農技術的杰出代表［25］。

掛職干部在工作中，需要對接多方力量來解決脫貧的具體問題，促進農業豐收、農民增收。上海各區前幾年均分批歡送援滇、援黔干部，其中的掛職縣級市扶貧辦、招商局的黨派成員克服扶貧工作的重重艱辛，溝通城鄉資源，關懷貧困戶的衣食冷暖，滿足了他們的迫切需求，相關的對接舉措包括成立食用菌協會以及種植專業合作社，引進上海企業在當地建立“扶貧工廠”，成功地對接種植戶、經銷商；引入第三方社會力量，先后組織多家上海知名企業到貧困地區開展東、西部勞務協作專場招聘，通過對接企業、政府與勞務協作平臺，實現了勞動力的轉移就業和農戶致富［26］。

五、脫貧攻堅新形勢下參政黨履職的未來愿景

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。未來掛職的黨派成員應利用履職的特殊優勢，做足財貨調配的功夫，幫助貧困戶轉銷農作物，為民謀福利；保護耕地面積并落實耕地保護補貼政策，做足城鄉統籌的功夫，堅持貧困戶根本利益不受損。一方面，掛職干部利用民主黨派內部信息平臺來幫助貧困戶在線推送、營銷農產品，以及利用“城市反哺農村”的城鄉共建制度來化解農業經營風險，增加貧困戶的經營收入［27］。另一方面，由于農產品價格與農產品耕種規模、農民經營收入、農村勞動力轉移之間相互關聯，單純依靠出售當地土特產可能難以致富，因此，轉型農業經濟以及發展休閑農業、優質高效農業、綠色生態農業，將成為后扶貧時代的大勢所趨［28］。

當前的形勢復雜多變，既有國內防疫抗疫、復工復產的新變化，又有國際局勢風云莫測。黨派成員應契合多黨合作制度與習近平新時代脫貧攻堅思想，激發參政熱情，提升參政議政能力，更好地為國計民生與經濟發展建言獻策；到基層調研，全面了解和分析貧困戶的需求，根據需求，找到改善處境的對策；探索扶貧可持續發展之路，并總結緩解相對貧困現象的長效機制。黨的十九大報告指出，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康水平是我們黨的莊嚴承諾。誠如習近平總書記在基層代表座談會上所強調的——“在我們這么一個有著14億人口的國家，每個人出一份力，就能匯聚成排山倒海的磅礴力量”［29］。展望未來美好的愿景，參政黨宜與執政黨共同承擔走向復興的責任，助力完成脫貧攻堅目標這一重大的歷史任務！