《刑事訴訟法》與《監察法》銜接困境之破局

趙佳暉,李 影

(中國刑事警察學院,遼寧 沈陽 110854)

一、法法銜接的背景

2018年3月20日，《中國人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)正式公布實施。《監察法》對反腐成果予以確認，并將反腐經驗上升為國家意志，通過法制方式與法治思維實現了對公職人員違法、犯罪行為的全覆蓋式打擊，提高了黨和國家的監督效能。隨著我國監察體制的正式確立與監察制度的全面運行，監察機關作為反腐敗專責機關正式登上歷史舞臺。為了更好適應監察體制改革的要求，2018年10月，十三屆全國人大常委會第六次會議決定對《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)進行修訂，解決法法銜接的問題。但“法法銜接”不可能一蹴而就，其中的細節性問題還需要進行更深層次的探討。筆者著重從刑事職能管轄、立案手續辦理、補充偵查程序以及檢察院的監督職能四個方面對“法法銜接”中存在的問題進行討論。

二、《刑事訴訟法》與《監察法》的銜接困境

(一)職能管轄銜接問題

職能管轄是受理刑事案件并行使調查權或偵查權的職能邊界。由于我國《刑事訴訟法》與《監察法》在職能管轄規定問題上尚未完全銜接，司法實踐中可能出現管理“空位”問題。比如，監察人員在履行職責過程中可能實施非法拘禁、刑訊逼供等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪行為，監察機關對此類犯罪行為當然享有管轄權。然而，一方面為確保監察工作的公正性與合法性，《監察法》第五十八條明文規定，如果辦理監察事項的監察人員與案件存在身份關系、利害關系等情形時，就應當回避，特殊情況甚至可能需要監察人員“整體回避”。此時，如果仍由監察機關履行對案件的調查，可能會出現程序違法的不利后果，影響監察效率和辦案質量。另一方面，現行《刑事訴訟法》規定了我國檢察機關對犯罪主體為司法工作人員的部分案件享有偵查權，司法工作人員作為法律定義下規范的構成要件要素，包括負有偵查、檢察、審判、監管職責的工作人員。監察機關的調查職責異于偵查機關的偵查職責，可采取的留置措施也與司法監管措施有所區分，由此可推知監察人員并不屬于司法工作人員，檢察機關對監察人員的犯罪行為不享有管轄權。可見，對于監察人員所實施侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪行為，其職能管轄歸屬問題的規定尚不成熟，亟待解決。

(二)刑事立案手續辦理問題

根據《監察法》規定，監察機關對案件調查終結后，應移交至檢察機關審查起訴。與普通刑事案件在刑訴程序啟動之初即立案不同，監察機關在將案件移交檢察機關審查起訴時，案件尚未辦理刑事立案手續。根據《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)第二十一條的規定，檢察機關應辦理受理案件的登記手續，法律實踐中也基本遵循該項規定開展工作。這就意味著《監察法》雖規定了立案程序，但并不能被納入刑事訴訟的程序，須經檢察機關對案件進行性質轉換，方可步入刑事訴訟活動范疇中。此外，根據《刑事訴訟法》規定，普通刑事案件的立案標準為“有犯罪事實需要追究刑事責任”，而案件移送審查起訴時，需達到“事實清楚，證據確實、充分”的證明標準，兩個訴訟階段的證明標準存在較大差異且后者明顯高于前者。可見，對監察機關偵查終結移送檢察機關審查起訴的案件，由檢察機關再次進行立案審查，顯屬程序贅余。

(三)補充調查程序銜接問題

根據《刑事訴訟法》第一百七十條和《監察法》第四十七條的相關規定，對于監察機關移送的案件需要補充核實的，應退回監察機關補充調查，必要時也可以由檢察機關自行補充偵查。這種概括性的規定可能會造成相關法律活動在案件所處相應階段無具體法律依據的尷尬現象。首先，《監察法》全文沒有提及辯護人，即使被調查人或其近親屬為其委托了律師作為辯護人，由于缺乏明確的法律依據，監察機關一般情況下也不允許會見，當然剝奪了律師會見權。若犯罪嫌疑人委托了辯護人，退回補充調查時辯護人以何種身份處之，是否享有刑事訴訟法中規定的會見權、通信權、調查取證權等權利，法律對此并未作出規定。其次，我國現行《刑事訴訟法》第一百七十條第二款在監察機關留置措施和檢察機關審查起訴程序之間增加了先行拘留程序，案件移送起訴時留置措施自動解除，并在規定的期限內采取其他強制措施。若案件需退回補充調查，如何處理在調查階段未被采取留置措施和移送審查起訴后被采取強制措施的犯罪嫌疑人，《刑事訴訟法》與《監察法》并未作出明確的規定。案件重回調查階段，如果將犯罪嫌疑人押送回留置場所，不但使程序更加繁瑣，浪費司法資源，也增加了其脫逃的可能性或者產生押送過程中的其他危險，造成不必要的麻煩。如果根據《銜接辦法》第三十八條沿用原強制措施，雖然有利于檢察機關與監察機關相互配合，但也有學者認為監察機關在調查階段采取強制措施缺乏法律正當性。[1]因此，應進一步探索和解決在退回補充調查問題上存在法律規定粗疏的問題。

(四)檢察機關法律監督職能變化問題

2018年我國進行了國家機構改革，原屬檢察機關的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局轉隸至監察委員會，檢察機關僅享有部分案件職能管轄權。監察機關作為調查職務犯罪的主力軍，同樣也可以管轄這部分案件。由于相關法律并未對交叉的職能管轄權作出明晰的職權劃分，實際進一步壓縮了檢察機關的管轄范圍。同時，在司法實踐中，檢察機關行使法律監督權時更是承受了來自多方面的阻力。目前，各司法機關對檢察機關的檢察建議和糾正違法通知書的落實效果良好，但檢察機關所提出的檢察建議不乏為多方協調的結果，其在提出檢察建議前可能已經與接受檢察建議的機關進行了溝通，經多次協調才達成一致，這無疑背離了其獨立行使檢察權的原則，使得法律監督職能被極大地弱化。

三、“法法銜接”問題的指向性對策整合

(一)增設刑事立案程序

刑事立案作為一項重要的法律活動，是所有刑事案件的必經階段，具有刑事訴訟程序的開啟功能。只有經過立案程序，移送審查起訴案件中的被追訴對象的身份才可以由被調查人轉換成犯罪嫌疑人，為之后采取強制措施、起訴、審判等活動提供依據。鑒于監察機關移送審查起訴的證明標準已遠遠高于刑事立案要求的證明門檻，檢察機關立案程序不需要耗費司法資源進行實質審查，僅對管轄權、證據材料、法律文書等進行形式性的審查工作，完成案件性質由監察案件向刑事案件的過渡。因此，在審查起訴階段前，增設刑事立案程序，并對相關規定作出合理調整，才可以應對實務上操作繁瑣的困境和理論上的種種質疑。

(二)調查與強制措施制度接洽

我國《監察法》在對調查措施進行設計時也遵循了比例原則[2]，即根據對被調查人采取的調查措施種類確定強制措施的適用種類。因此，筆者建議，在未對被調查人采取留置措施而直接移送審查起訴的案件中，檢察機關應當考察證據條件、社會危險性等因素采取相應的強制措施，以求達到既可抑制公權力過度而為，又可保證刑訴程序順利進行的應有效果。

目前，我國法律實踐中多數退回補充調查的案件與被調查人的供述關系不大，多與鑒定意見不完全、證人證言不穩定、調查手續不齊備等問題相關，對這些個別證據的調查核實工作完全可以在不采取留置措施的情況下展開。因此，對于移送審查起訴后被采取強制措施的犯罪嫌疑人，若監察機關認為不需要采取留置措施，可以考慮適用原則上由檢察機關自行補充偵查之規定，并以此為主要方式，繼續適用原強制措施。在補充偵查過程中，監察機關負有配合檢察機關工作的義務。這既便利檢察機關直接查清案件事實，又使辦案高效、成本經濟，不失為一條良策。如果監察機關認為確需進行留置，在案件退回補充調查期間，對符合留置條件的被調查人可以采取留置措施。未來《監察法》進行完善修改時，也可考慮增設限制被調查人人身自由的各類非羈押性調查措施，在新的法律框架下，對于不需要被留置的被調查人也可在非留置狀態下進行補充調查。

(三)補充調查程序深加工

筆者認為，監察機關調查終結并將案件移送審查起訴時，一經檢察機關介入，案件即進入刑事訴訟活動。鑒于我國補充調查程序規定粗疏的現狀，應結合具體的監察與司法實踐進一步加以完善。第一，應當明確案件退回補充調查后“犯罪嫌疑人”的訴訟當事人主體身份不變，若繼續適用原強制措施或重新采取留置措施，為最大限度保護其合法訴訟權利，應保證所委托律師辯護人的權利不得少于普通刑事案件中偵查階段律師辯護人的權利。第二，檢察機關發現監察機關在辦案過程中存在影響事實認定的程序瑕疵或錯誤后，在退回補充調查時應當同時提出檢察建議，指導監察機關予以糾正。這樣不僅有利于保證辦案質量，而且能夠加強檢察機關公訴權威。立法機關在完善修改法律時對此問題應多加關注，使得補充偵查程序更具可操作性。

(四)檢察機關法律監督職能強化

為充分保障檢察機關監督職能的效用，筆者建議：首先，應將監察機關公務人員的犯罪案件納入檢察機關的職能管轄范圍[3]。這樣既堅持了檢察機關作為法律監督機關的憲法定位，使得此類案件的處理更加客觀公正，也符合正當程序原則的要求，最大限度地避免出現因整體回避而無法可依的司法難題，同時能夠充分貫徹憲法規定的監檢機關互相制約的原則。其次，為檢察機關的法律監督權賦予法律保障。明確對于違反檢察機關建議和意見的行為，需要承擔不利的法律后果。同時為了防止檢察機關權力膨脹，對于檢察機關的建議和意見，有關機關可以要求復核，并由檢察機關出具說明書。通過此種方式切實保證檢察機關有效履行職能。最后，堅持檢察一體化下檢察機關獨立行使職權。檢察機關所作出的抗訴、檢察建議以及糾正違法通知書等是基于法律規范與法律事實的專業判斷，斷然不能是多方協調的結果，確實存在錯誤的，可通過法定程序加以說明。

結語

為整合反腐敗資源力量，探索黨政一體的反腐敗模式，我國深入推進監察體制改革。而新《刑事訴訟法》的出臺是改革倒逼型的被動性立法，是為配合監察改革與銜接“橫空出世”的《監察法》的舉措，力促監察反腐與司法反腐的重拳共同出擊。在解決銜接問題時，應注意到《監察法》的輻射影響，切忌用單一部門法的思維去審視和思考[4]，并結合實踐中遇到的問題，從理論上統一兩法，利用法治鞏固政治反腐的成果，推動改革縱深發展，保持公職隊伍的純潔性。