我國綜合行政執法體制改革的問題與對策

羅清華,黃 術

(廣西師范大學 法學院，廣西 桂林 541006)

為深入推進依法行政、建設法治政府，我國實施了深化行政執法體制改革計劃。深化行政執法體制改革的重要舉措是進行綜合行政執法體制改革，主要是指在食品藥品、質檢、公共衛生、生產安全等十多個重點領域內推行綜合執法。行政執法是國家行政機關履行職責的主要方式，規范化、制度化的行政執法體制是構建權責明確、高效便民的法治政府的重要保障。筆者對改革以來我國綜合行政執法體制中存在的問題進行研究，有利于國家行政機關順利開展執法工作，以促進國家治理體系和治理能力現代化。

一、綜合行政執法體制的概述

(一)綜合行政執法體制的概念

我國目前沒有對綜合行政執法體制的概念進行界定。國內的學者對于“行政執法”“綜合行政執法”這兩個詞均有不同的理解。筆者從行政執法的角度切入，結合較具代表性的觀點，嘗試去理解、歸納出綜合行政執法體制的概念。

1.行政執法的概念。行政執法的理解具有廣義和狹義之分。[1]羅豪才教授采取廣義理解，他認為,“行政執法是國家行政機關按照規章制度執行法律的行為，是行政主管機關依法采取的直接作用于相對一方權利義務的具體行為措施；抑或是監督檢查個人、組織的權利義務使用情況的行為措施。”[2]楊惠基教授采取狹義理解，他認為,“行政執法指的是國家行政機關和行政執法人員依照法定職權和法定程序，嚴格執行法律規章制度，直接對行政相對人采取措施并影響其權利和義務，從而達到實現國家行政管理目的的具體行為。”[3]經過對比可以發現，廣義和狹義的區別在于行政主體的范圍、實施所依照的法律規范、實施的對象以及執法所要達到的目的。文中采納狹義行政執法的觀點，它的表達更為精確，與現實行政執法情況相適應。

2.綜合行政執法的概念。綜合行政執法的代表性觀點主要有三種。第一種觀點認為：綜合行政執法是聯合執法，指的是多個行政主體聯合起來一起執法，簡單而言就是部門權力的相加。[4]第二種觀點認為：綜合行政執法是多行政主體單一行政機關的執法，可以認為是一個有權的行政機關授權或者委托多個行政機關進行執法。[5]第三種觀點認為：綜合行政執法是單一的行政機關執法，指依法設立一個新的行政機關，行使原來屬于兩個或者兩個以上相互關聯的部門的行政權力，相當于權力的重新整合。[6]文中采用第三種觀點，綜合行政執法是新設立的行政機關執法。

3.綜合行政執法體制的概念。學者青鋒認為，綜合行政執法體制是行政執法機關的主體結構、職權、義務、程序和運行機制組成的有機體系和相關的法律制度。[7]學者常有有認為，行政綜合執法體制還包括監督體系，以便構成一個完整的運行制度系統。[8]學者馬懷德教授的理解更為廣泛，他認為,行政執法機關所具有各部門的權限以及他們之間的關系。[9]雖然學者們的觀點有差異，但是他們都圍繞組織結構、執法權力運行、以及執法權力監督這幾個要件對綜合行政執法體制進行理解和說明。

(二)綜合行政執法體制改革的必要性

一方面，行政執法體制改革是推進依法治國的迫切需要。我國的法治建設還存在很多問題，就執法體制而言，出現了權責脫節、多頭執法、選擇性執法等不良現象，亟待解決。另一方面，行政執法體制改革是轉變政府職能的重要途徑。政府的職能部門是解決問題的關鍵主體，唯有對行政執法機關體制進行改革，才能把政府建設成為法治政府。此外，行政執法體制改革是完善國家治理體系的重要舉措。執法是法治體系的一個關鍵環節，法律需要落實才能發揮其功能作用。最后，行政執法體制改革是實現公平正義的迫切要求。公平有序的執法才能最大程度保障人民的公平正義，才能使得我們國家的法治得到人民的擁護，提高公信力，離實現法治國家的目標更進一步。[10]

二、我國綜合行政執法體制的改革現狀及問題

近年來，我國綜合行政執法體制改革逐步推進，取得了一些成效。改革精簡了行政機構，去除了以前機構冗長交雜的管理局面，整合了有關聯的職能部門，使更多的行政執法資源分配到需要的位置。但改革之路任重而道遠，還存在許多不足之處，有待改善。下文將針對綜合行政執法體制改革過程中的現狀及問題進行分析。

(一)缺乏相關的法律法規保障

目前，我國綜合行政執法機關的法律地位尚未明確。一般而言，國家行政機關的設立、作出的行政行為都有國家法律法規的授權。綜合行政執法機關是一個新設的、行使著原來由兩個或者兩個以上部門職權的行政機關，因此，需要用法律來規定其法律地位以及相關的權力行使程序。但是，我國現在對于綜合行政執法的規定只有《行政處罰法》第十六條類似于授權條款的規定，并沒有賦予綜合行政執法機關一個明確的法律主體地位，也沒有具體的操作程序。

筆者在北大法寶查詢“綜合行政執法”這個關鍵詞時，搜索到的相關性中央法規有39項。唯一的一部行政法規是2002年《國務院辦公廳轉發中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知》，現已失效。[11]有文化部、商務部、農業農村部等各部門34項部門規章，但都是只針對某個部門的某個事項所規定的綜合執法，其余4項是黨內法規的規定。地方性法規多達559部，都是全國各市各領域的綜合執法的規定。通過分析可以發現，無論是中央亦或是地方的法規，對于綜合行政執法機關的法律地位都沒有規定，只在法規第一條規定依照《行政處罰法》和《行政強制法》制定本法。但是，前文提到的《行政處罰法》也并沒有規定綜合行政執法機關的法律地位。總之，我國在法律規定上，還未給綜合行政執法機關一個明確的地位，并且執法程序主要靠各地政府部門因地制宜試行，極其缺乏相關的立法保障。[12]

(二)機構設置欠缺科學合理性

進行綜合行政執法改革勢必要對執法部門的職能進行整合。現在主要的整合模式包括跨部門間綜合執法和大部門內部綜合執法。跨部門間綜合執法整合存在一些問題：一是執法范圍變寬，執法力量分配不均。跨部門整合為一個新的綜合執法機關后，所有管轄事務范圍集中起來，但是原本不同的部門執法任務輕重程度不同，合成一個行政機關后，可能執法力量的分配失衡，會顧此失彼。二是部門間配合程度不高。因為原本只屬于一個部門的事項，因為整合后新部門的參與，由于沒有接觸過相關技術知識，短期內難以進行默契配合。大部門內部的綜合執法問題是人員編制混雜問題：部門內部的整合其實就主要是權力進行集中起來，調整原來部門人員的職權安排。由于原部門行政職能不同，招收的人員編制就會有所差異。部門編制有參公事業編、事業編、聘用制等。[13]整合后，人員進行大幅度的調整，就會造成一個執法隊伍里人員包含不同的編制。人員職位等級的變化，可能會對大部門內部的綜合執法整合造成困擾。[14]

(三)執法隊伍的建設水平不高

執法隊伍是綜合行政執法機關的主干力量。目前，執法隊伍的建設存在一些問題：一是行政執法人員的身份不明確。近年來，許多工作任務下放到基層，但基層的執法人員數量與增加的工作任務不成正比，執法機關不得不聘用外部人員協助執法，一旦出現執法錯誤很容易以執法人員只是一個聘用的“臨時工”身份，從而逃避責任，這會降低人民對于執法人員和執法機關的信任和好感。二是執法人員的素質有待加強。執法人員與被執行人直接接觸，執法人員的言語舉止會對被執行人產生影響，甚至引發暴力沖突。比如，城管與賣菜攤販發生沖突的流血事件等新聞報道。主要原因對執法人員進行錄用時，沒有一個統一的考核標準進行選拔，并且錄用后沒有進行相應的法治教育以及執法程序教育，以致執法行為有偏差。三是執法隊伍缺乏規范化管理。綜合行政執法改革后，執法隊伍人員編制參差不齊，并且執法能力不足，問責機制不夠完善，導致在執法過程中執法方式缺乏人情味。

(四)部門信息的共享存在壁壘

信息發達時代，行政執法部門之間若能充分利用網絡進行信息交互，會對執法工作起到很大的幫助。但現實中，在綜合行政執法的跨部門整合模式下，整合后部門之間的信息交互協作存在很大的阻礙。比如，問題疫苗事件中，為何問題疫苗能夠突破重重檢測關卡上市，關鍵在于各部門之間的信息沒有得到有效的共享。如果食藥、衛生、防疫等部門對掌握的疫苗信息能夠進行有效的共享，疫苗信息完整，執法機關根據各部門整合的信息，及時發現問題疫苗，在疫苗上市之前進行查獲，就可以避免消費者權益受損的不良后果。綜合行政執法對于跨部門間整合存在自我保護過強，沒有及時增強自己的歸屬感和認同感，功利主義的觀念導致惡性競爭。此外，信息共享機制的構建有待完善。各部門重新整合調整職權后，缺乏一個具體的制度說明，例如：配合部門、配合程序、部門職權的權責認定等。在缺乏相關的法律法規規范的情況下，部門之間難以配合，影響了工作積極性，降低行政執法的效率。

三、我國綜合行政執法體制改革的解決對策

(一)立法保障：完善相關法律法規

通過制定相關的綜合行政執法法律，明確綜合行政執法機關的法律地位、義務、執法程序等。目前，我國沒有一部具體的法律規定綜合行政執法，但在現實中的執法趨勢卻越來越倚重行政綜合執法。制定一部綜合行政執法法，其主要內容為：對綜合行政執法機關的主體地位、所享職權、義務承擔、進行綜合行政執法所要遵守的執法程序，包括組織結構機制、執法權責運行機制、執法監督責任機制等內容進行立法。同時，把現在已有關于綜合行政執法的法律文件進行整理歸納，制定出一部對綜合行政法體制進行系統規定的法律規范。通過該措施保障綜合行政執法，貫徹依法治國的法治理念。

(二)機構設置：科學整合執法部門

通過部門職權、專業程度、工作事項之間的關聯度、以及執法人員的執法水平進行職權分配和結構調整。首先，對職權進行專業化劃分，可以集中主要專業職權部門對問題進行攻克，把合適的人員放到合適的位置，提高執法效率。其次，對于關聯程度高的事項進行集中管理，歸類分明，一類事項的解決可以借鑒相似事項的執法方式進行適當調整。最后，根據執法人員的執法水平進行分配，充分發揮個人的主觀能動性，讓有實力的執法人員更好地發揮自己的價值，讓實力不足的人員在實踐鍛煉中提升自己。所以，要科學合理地整合機構，機構的職權歸類是關鍵。

(三)隊伍建設：加強執法隊伍的管理

如前文所述，因為工作重心下沉，大量的工作任務不斷地沖擊基層執法隊伍。首先，擴招執法隊伍人員是解決問題的關鍵。選拔執法人員要通過考試，而考試的標準就是根據執法隊伍所處理的事項的內容進行制定，要選拔出有能力，能夠勝任該項執法工作的人員。近幾年，一些新聞報道某市城市管理綜合行政執法人員需要具備法律職業資格證書。嚴格的選拔制度配合資格證書的審核制度，可以更好地選拔人才。其次，行政執法人員的培訓。進行執法培訓，一是為了提高執法隊伍的執法能力，二是為了增強隊員之間交流協作能力。再次，人員編制的問題。一般是按照“編隨人行，人隨事走”，這樣可以減少執法人員對于隊伍整合的排除。最后，完善監督和問責機制。監督執法人員的執法過程，運用執法記錄儀等高科技手段記錄執法全過程，以便發生執法問題時進行取證分析。同時，設置問責機制，落實個人執法責任，讓執法工作人員秉持嚴格執法的態度。打鐵還需自身硬，執法人員要不斷提升執法素養水平。

(四)信息共享：促進部門之間的溝通

執法信息如不及時交互流通，可能會產生多頭執法、反復執法等問題。積極構建信息共享平臺是解決該問題的主要方法。綜合行政執法整合后，原來的信息共享平臺可能不符合新變化，此時新組成的部門要積極調整信息共享平臺，以保證平臺助力于綜合行政執法工作。可以招收一些專業的信息技術人員專職維護信息平臺，及時發布接收執法信息，促進信息高效流通，連接各部門執法協作。另外，各部門信息共享以及配合協作的制度要構建起來，上級部門要及時制定相關制度，部門之間也要不斷的交流探索，共同構建一套合適的信息共享和配合協助制度。同時，各部門也需要轉變思想，包容互助，及時配合調整，開放共享原先部門所擁有的信息資源。

結語

做好綜合行政執法體制改革工作是落實國家行政體制改革的具體途徑之一。綜合行政執法改革是構建職責明確、依法行政的政府治理體系的一個重要改革過程。面對現實行政執法中存在的問題，通過立法保障、機構改革、隊伍建設、信息共享等方式去完善發展，相信我國的綜合性行政執法工作會更加科學、高效、便民。