消費公益訴訟原告主體的擴張與完善

劉青哲,張 乾

(1.上海對外經貿大學 法學院,上海 201620;2.福州大學 法學院，福建 福州 350108)

一、我國消費公益訴訟原告主體范圍的現狀

近年來,群體性的消費侵權案件影響巨大,侵害消費者權益的事件層出不窮。此類案件呈現“小額分散”的特點,受害人多、影響范圍廣,但消費者個人受到的損失較少,公民提起私益訴訟保護自身權利的積極性和訴訟效益不大。隨著我國民事公益訴訟制度的確立和發展,消費公益訴訟成為保護消費者的新途徑。2014年《消費者權益保護法》明確消費公益訴訟的訴訟主體,即中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會。2017年《民事訴訟法》將檢察機關提起民事公益訴訟制度確立下來。消費公益訴訟制度施行六年多來,相比環境公益訴訟案件的龐大數量,消費者協會提起消費公益訴訟案件的數量屈指可數。與環境公益訴訟已經在全國打了多起“大勝仗”相比,我國消費公益訴訟的案例較少,勝訴率較低,仍處于探索階段。根據檢察機關公布的統計結果,在653件檢察機關提起的公益訴訟中,只有7件是食品藥品安全領域的案件,占全部案件的1.1%。[1]從該數據分析來看,食品藥品安全領域的案件較之生態環境和資源保護領域的475件,數量少之又少。

在我國,消費者協會和國家檢察機關是依法可以提起消費公益訴訟的主體。消費者協會作為原告和我國國情是分不開的,中國消費者協會為監督商品和服務、保護消費者的合法權益而設立,所以具備主體的適格性。[2]中國消費者協會有中央的財政撥款,具有提起消費公益訴訟的能力。同時,為解決消費者組織在一些情形下無力進行消費公益訴訟、消極對待公益訴訟的難題,法律賦予國家檢察機關在食品藥品安全領域提起訴訟的權利。但法律只規定了國家檢察機關在沒有法律規定的組織提起訴訟時才可以提起訴訟,這體現了國家檢察機關提起消費公益訴訟的補充性、謙抑性。

但是,只有消費者協會和國家檢察機關作為原告存在較大的弊端。一是消費者協會是我國政府批準設立的全國性社會團體,運行資金主要來源于政府財政撥款,其往往掛靠在相應級別的工商部門下,具有“半官方”的性質,缺乏靈活性,難以攻擊新型、復雜的侵權。[3]當國家的消費政策或當地的消費保護政策侵害消費者利益時,消費者協會可能會過多考慮政府的因素而忽略消費者的合法權益。二是法律規定省級以上消費者協會有權提起訴訟,我國省級以上消費者協會過少,面對全國眾多的侵害消費者權益的行為,不能做到面面俱到。三是國家檢察機關作為國家機關,對于消費者的實際訴求了解較少,并因其提起訴訟的謙抑性而不能第一時間提起訴訟，以保護消費者。因此,將公共利益的維護全部寄托在少數組織身上是不切實際的,我國消費公益訴訟的原告范圍過于局限，導致無法有效保護消費者的合法權益。

二、消費公益訴訟原告主體范圍的擴張

(一)公益訴訟的產生對“直接利害關系人”理論的挑戰

在訴訟法理論中,對于原告的資格,通說采用“當事人適格理論”,即在具體的訴訟中,有資格以自己的名義成為原告或被告,因此受到案件判決約束的當事人。[4]根據該理論,只有案件的“直接利害關系人”才能成為原告。但是在有些案件中,受害人不是特定的“直接利害關系人”,而是一個群體,涉及到“公共利益”,如劣質商品的銷售不僅會危害購買商品的消費者權益,而且也潛在地危害著全體消費者的權益。在侵害消費者公共利益的案件中,僅允許“直接利害關系人”對侵權行為提起訴訟存在種種弊端:第一,提起訴訟的成本較高。消費公益訴訟中受到侵害的人數雖多,但是每個人的損失較少,導致訴訟費用等可能超過自身損失。第二,訴訟雙方的力量懸殊。消費者是弱勢群體,不能與商品服務提供者的經濟實力和信息資源相抗衡。第三,對潛在受害者的保護不周。對于消費者公共利益的侵害,往往存在潛在的受害者,即使某些受害人的訴訟請求得以實現,潛在受害人的利益卻得不到有效的保障。

(二)公益訴訟原告范圍擴張的理論

傳統的當事人適格理論不能適應社會的發展,對于新出現的公益訴訟無法解釋。公益訴訟制度出現后,一些學說也相繼為該制度提供理論支撐:一是訴的利益理論,訴的利益是原告謀求判決時的利益,只要有訴的利益,就可以被認為是適格當事人。[5]二是公益訴權理論,是指在社會公益遭到損害,從而使得個人利益因共同利益遭到破壞而不能實現的情況下,人們有權提起公益訴訟,保護個人利益在公共利益實現時而得以救濟。三是訴訟信托理論,是指全體國民交給國家信托管理的公共利益受到侵害時,國家有義務保護信托的公共利益不受侵害,由于國家不可能事事都親自起訴,于是將訴權分配給檢察機關以及法律規定的社會組織來具體實行。[6]上述三種理論是公益訴訟原告范圍擴張的理論根基,其中公益訴權理論解釋了公民擁有公益訴權,可以提起公益訴訟;訴訟信托理論為法律規定的機關、組織提起公益訴訟提供了理論支撐。

(三)公民擁有提起消費公益訴訟的權利

在消費公益訴訟中,無論是法律規定的社會組織還是國家檢察機關,均是基于公民的委托或信托提起消費公益訴訟的。公民個人是社會公共利益的載體,是公共利益的直接受益人和直接受害者。[7]因此,公民應當是公共利益訴求的行使者,不能否認公民在理論上有公共利益的訴權。公益訴權理論說明個人利益在公共利益實現時而得以救濟,而公共利益同樣依賴公民個體行使公益訴權來實現。公益訴訟并不意味著是“公權機關訴訟”,而是訴訟目的是為了公共利益。公共利益是由萬千公民的“私益”集合而成。消費公益訴訟鼓勵公民參與到法律實施中來是法治的應有之義。公共利益的實現授權給私主體來實現,其效果比只授權給政府部門或社會組織來實現的效果要好。當然,并不是所有公民都愿意行使這項權利,為大多數人謀福利的往往是一小部分人,只有將維權的重任交給有能力的人,才能保證大多數人的利益得以實現。

三、域外消費者集體訴訟制度對起訴主體的規定

鑒于消費者權益受侵害的小額分散的特點,消費者自身難以尋求救濟,域外亦在不斷研究與實踐群體訴訟制度。美國的消費者集體訴訟制度、以德國和法國為代表的消費者團體訴訟制度、英國的檢舉人訴訟制度是域外消費群體訴訟制度的代表模式,三種模式雖有不同,卻均能有力地保障消費者的權益。在歐洲大陸,以德國為代表的國家基于訴訟信托理論,將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權利“信托”給具有公益性質的社會團體,比如賦予消費者團體訴權。英國的群體訴訟制度主要由檢察長提起,檢察長為“檢舉人”,也稱為“檢舉人訴訟”。此時檢察長代表國王,阻止違法行為,維護公眾利益。

現代意義上的公益訴訟制度發源于美國,美國的消費者集體訴訟極具特色,強調公民在訴訟中的重要作用。所謂集體訴訟制度,是指在一個大規模的群體與一個事實有利害關系的場合,一人或數人可以作為代表，而不必聯合集體中的每一個成員起訴的一種訴訟方式。[8]美國的集體訴訟制度規定于1996年的《聯邦民事訴訟規則》(Federal Rules of Civil Procedure)第二十三條。該條文從集體訴訟的起訴條件、通知程序、律師費用等方面作了詳細規定。美國的消費者集體訴訟具有以下特點:第一,訴訟代表人必須是集體中的一員,而且不必經過所有利害關系人的同意即可代表全體成員進行訴訟。第二,“明示退出、默示加入”規則。集體成員在收到法院通知后,可以“明示退出訴訟”,如果成員不提出退出的要求,則集體訴訟的法律后果將對他們產生法律效力,其個人亦失去了另行起訴的權利。第三,實行懲罰性賠償制度。第四,“勝訴酬金制度”的運用激發律師動力。所謂“勝訴酬金制度”,即律師只會在訴訟勝利時收取報酬,報酬可達當事人獲得賠償金額的三分之一,由于美國施行懲罰性賠償制度,往往金額巨大,所以律師的酬金也便是巨額報酬。因此在實踐中,美國的集體訴訟常常由富有經驗的律師發起,律師往往主動去尋找可能產生的集體訴訟糾紛，并征集集體訴訟的成員。美國消費者集體訴訟允許公民作為原告,大大激發了公民維權的熱情,也激勵了律師能夠以自己的專業知識和社會良知為消費者維權,這直接影響了集體訴訟的實效,集體訴訟的勝訴率大大提高。

從大陸法系和英美法系的消費者群體訴訟模式來看,雖然每個國家的法律制度不盡相同,但公民個人、社會團體、國家檢察機關等作為原告提起消費公益訴訟,均擴大了傳統意義上的原告范圍,取得了較好的實踐成果。我們國家的消費公益訴訟已經確認消費者協會和國家檢察機關的原告資格,但沒有承認公民作為原告的資格,應借鑒美國的消費者集體訴訟模式,讓公民可以在消費公益訴訟中發揮其不可替代的作用。

四、確定公民提起消費公益訴訟原告資格的意義

(一)公民提起消費公益訴訟與代表人訴訟的不同價值

由于同樣具有當事人不確定、判決效力具有擴張性的特點,公民提起的消費公益訴訟和當事人人數不確定的代表人訴訟往往被混淆,實際兩者有著很大的不同。兩者的區別在于:(1)訴訟目的不同。代表人訴訟維護的是“私益”,而公益訴訟是為了維護社會公共利益。(2)“直接利害關系”限制不同。代表人訴訟提起主體必須與案件有“直接利害關系”,而公益訴訟突破了“直接利害關系”的限制。(3)訴訟程序不同。代表人訴訟仍然需要其他權利受侵害者參與訴訟活動,如權利登記、投票推選、確認訴訟行為等,而公民提起消費公益訴訟允許其他權利受侵害者默示同意公益訴訟代表人的訴訟行為。

(二)公民提起消費公益訴訟可以彌補“官方組織”提起消費公益訴訟的不足

我國法律已經規定了省級以上消費者協會和國家檢察機關可以提起消費公益訴訟,但是在司法實踐中運用效果差強人意。省級以上消費者協會、國家檢察機關“高高在上”,并沒有貼近消費者的生活,對于許多侵害消費者的行為沒有及時保護。消費者協會、國家檢察機關代表著政府監管,如果將公益訴權完全交給一個具有“半官方”性質的組織和一個“官方”國家機構明顯不妥,平行于政府救濟消費者的一條渠道也就喪失了;另外，訴訟提起主體“一元化”也會導致壟斷,出現訴訟不積極、利益交易等行為。[9]消費者是商品的購買者,對于加害方的侵權行為、造成的損害后果最為清楚,掌握著最一手的證據和信息,具有消費者協會、國家檢察機關不具有的優勢。

(三)公民提起消費公益訴訟可以充分發揮律師的作用

賦予公民消費公益訴訟原告資格可以發揮律師在消費公益訴訟中的重要作用。在美國,律師在集體訴訟中發揮著不可替代的作用,律師具有專業能力和職業便利,也往往因為勝訴后可以得到報酬而全心全意地為消費者謀取司法救濟，同時也并不排除律師基于正義理念而為消費者群體維權。當然,對律師可以在消費公益訴訟中獲利的批評也有很多,認為消費公益訴訟最后被濫用,淪為律師獲利的工具。但律師濫訴的行為完全可以依靠制度設計、法院監管而規避。通過勝訴酬金制的激勵使律師為消費者群體服務的積極影響超過其帶來的負面意義。賦予公民消費公益訴訟原告資格后,律師可以以公民身份提起訴訟,向社會征集權益受侵害的消費者,利用專業知識為消費者維權。

五、公民提起消費公益訴訟的實現路徑

公民提起消費公益訴訟的實現路徑是:代表某個侵權案件消費者整體利益的公民(包括律師),以公民身份提起訴訟。這時,該公民在法律上成為該案件所有消費者的代表,亦即“公益訴訟代表人”,為該案件所有消費者的共同利益參與訴訟活動,法院應當向社會通知該案件的基本情況。消費公益訴訟應采取“默示加入,明示退出”的模式。在法院對案件進行通知后,對于公益訴訟代表人所代表的權益受侵害的全體消費者成員,如果沒有提出質疑和退出,就視為默示加入了該訴訟,并對該公益訴訟代表人的訴訟地位與訴訟行為進行了認可。并不是所有的權利受侵害者都有熱情和能力提起訴訟,消費公益訴訟既允許一部分人基于公共利益代表大多數人維權,也允許一部分人享受他人提起訴訟后勝訴所得到的救濟。

公民為他人利益或者公共利益進行維權時,進行濫訴、虛假訴訟行為的行為可能會發生,因此要在訴訟程序和訴訟所得賠償分配問題上做好相關規定,避免上述行為。法院是消費公益訴訟的受理機構,因此法院應當確立公民提起消費公益訴訟的立案標準,對公民的訴訟動機、訴訟能力等進行限制規定。比如,法律可以規定公益訴訟代表人起訴時所代表的原告的最低人數限制(如最低五十人)。同時應當設立消費公益訴訟基金,將每次訴訟之后獲勝取得的利益設立為信托財產性質的賠償基金,消費者可以按照法院確定的標準,以自身所受的損失領取賠償金,該基金要求受害者在規定的期限之內領取。[10]具體分配方式為:首先發布公告征集受害者,受害者憑借憑證,以其受害的程度按比例領取賠償金。如果前來領取賠償金的消費者領取賠償金后仍有剩余,則將這部分賠償金存入公益基金,繼續用于消費者身上。