高校政府采購科研儀器合同履行管理探究

王鳴彥， 吳 炎， 劉 揚， 謝穎佳

（華東理工大學采購與招投標管理中心，上海200237）

0 引 言

高校是使用財政性資金依法開展采購行為的重要主體之一，如何科學合理地完善高校的政府采購管理體制，最大限度地提升高校財政資金的使用效益，充分實現高等教育內涵式發展，是全面深化改革的一項重要任務［1］。

從目前的實際情況來看，全國越來越多的高校重視政府采購工作的功能和效益，建立獨立的政府采購集中管理部門，但管理和監督的重點更多地集中于對采購過程的嚴格把控，而對采購環節結束之后，采購合同的履行、采購結果的驗收環節卻重視不夠，程序上仍有較大的改善空間。

進口設備是高校“雙一流”建設的重要物資支撐條件，進口設備的采購和管理已成為學校的重要工作之一［2-3］。進口設備采購常常會面臨信息不對稱、匯率波動大、采購周期長、資金風險高等不可預見的客觀因素影響，因此也較容易遇到供應商在中標之后無法按照采購文件確定的事宜進行履約的情況，政府采購合同的履行效果決定了是否能夠實現政府采購的預期目標［4］，這種不能履約的情況會嚴重影響采購結果，導致之前的整個政府采購活動前功盡棄。

1 政府采購合同管理現有的相關法規

《政府采購法》中明確規定，政府采購合同應當在中標、成交通知書發出之日起30日內完成簽訂，任何人都不可以擅自變更采購文件確定的事項，否則要承擔相應法律責任。

如果出現不變更合同內容，供應商實在無法履約的情況，就只能認作供應商拒絕簽訂合同處理，采購人可以選擇按推薦順序重新確定中標供應商或者重新開展政府采購活動，對于拒簽合同的供應商則會根據影響嚴重程度，判以一定金額的經濟賠償及期限內禁止參加政府采購活動、吊銷營業執照等懲罰措施。雖然，現有的法律規定能對失信供應商有所懲罰，卻無法真正有效保障采購人的采購目標。通常情況下，一臺進口儀器需要花費2個多月的采購時間，如果因為履約不能而推翻之前的所有采購工作，重新開展采購程序，會嚴重影響學校的教學、科研任務。同時，進口設備常常存在只有唯一一家供應商有供貨能力的情況，重復開展采購工作，只會重復消耗采購人的時間和精力，而且也不具備價格談判優勢，況且如果因為履約不能導致供應商多年之內無法進行政府采購活動，只會導致采購人的采購目標無法實現。那么遇到這種情形，采購人如何才能在保證采購程序合法合規的前提下，提高經費使用效益，并買到能滿足采購需求的產品？

2 政府采購合同管理的法律適用困境

在討論這個問題之前，首先要明確一下政府采購合同的性質，針對這個問題，目前主要存在行政、民事及行政私法合同說等主流觀點［5］。按照《政府采購法》，當政府采購合同遇到供應商不能履約的情況時，可以依據《合同法》的相關規定進行處理。而根據《合同法》，只要當事人雙方協商一致，就可以變更合同，只需要按照相關法律法規辦理相應手續。

但是，政府采購行為的主體、使用的資金以及維護的利益都有其特殊性，因此，政府采購合同并不能完全等同于一般民事合同。現有的法律規范對于政府采購合同履行的管理和制度過于籠統，無法完全適應政府采購活動的需要［6-10］。《政府采購法》規定了兩種可以變更合同的情況：第1種情況是在政府采購合同履行過程中出現需要追加采購金額的情況，只要金額不超過一定的限額，就可以直接簽訂補充合同。第2種情況是合同繼續履行會有損于國家和社會公共利益。然而，法規中對于損害國家利益和社會公共利益的具體情形沒有明確，實際操作過程中也沒有可以依據的標準。《中華人民共和國政府采購法實施條例》中指出，中標供應商沒有正當理由不能拒絕與采購人簽訂政府采購合同。那么什么情形可被判斷為正當理由，市場行情變化或者政策變化等不可抗力因素能否成為供應商拒簽或者變更合同的正當理由？

這些都是需要進一步明確的問題，我國應該盡快完善有關政府采購合同管理的立法，更全面明確地界定政府采購合同的屬性、締約程序、爭議解決機制、合同的變更和解除機制以及相關的法律責任等，并在立法的前提下，大力推動高校科研儀器設備，尤其是進口儀器采購合同管理的相關制度。國際上幾乎沒有國家將政府采購合同完全劃歸為民事合同，在此，非常有必要考察一下其他國家是如何處理供應商不能履約時政府采購合同的變更問題，相信會有很好的借鑒意義。

3 歐盟采購指令的相關規定

關于美國公共采購合同的管理舉措，不少學者都進行過相關研究，美國政府采購有較為完善的監管體系，設置了專門的合同申訴處理機構，在合同履行過程中出現爭議時可向這些機構申訴，尋求及時、公正的解決方法［11-12］，孫景怡［7］在借鑒美國《聯盟采購條例》的基礎上，提出我國應該建立以合同官制度為核心的采購人內控體系。本文主要針對歐盟頒布的政府采購合同管理相關規定進行詳細探究。

1970年，歐盟第一次頒布政府采購相關法令，隨后進行了多次增補和修訂，20世紀90年代為了與國際接軌，還根據WTO制定的《政府采購協議》對相關政府采購法令做了修改，并于2014年出臺了最新版的《政府采購指令》。該指令的設立原則肯定了政府采購規則應兼具剛性和靈活性，即政府采購規則一定要規范，這樣才能夠最大限度地實現公平競爭，但采購過程中變化因素較多，因此，也非常有必要賦予政府采購活動一定的靈活性［13］。

指令規定了政府采購合同和框架協議可進行修改，而無須重新開展采購活動必須滿足的幾種情況：①無論涉及采購金額大小，在初始合同中有明確、清晰的復審性和選擇性條款，規定允許被修改和選擇的范圍和限制，以及可以使用這些條款的條件。同時，這些修改和選擇性條款不可以改變初始合同或框架協議的整體屬性；②由原供應商提供初始采購之外必要的工程、服務或貨物；③由于經濟或技術原因無法履約，必須要對初始采購中的設備、服務或裝置進行互換性或互操作性的修改，且這種修改必須是由于無法預見的情況所造成的；④如果重新開展采購活動，會給采購人造成重大不便或大量重復費用；⑤價格漲幅不超過原合同或原框架協議價值的50%。如果進行了多次連續修改，則該限制應適用于每次修改的價值。

指令還指出，只要初始合同的復審性和選擇性條款規定明確，那么如果原供應商因重組（包括接管、合并、收購或破產）而成為一個新的供應商，且新供應商符合最初確定的定性選擇標準，則可以完全或部分取代原供應商履行合同，但前提是這不需要對合同進行其他實質性修改，且并非旨在規避該指令。此外，根據該指令，如果合同修改的價值低于以下兩個數值：服務和貨物項目變更的金額低于初始合同價值的10%，工程類項目低于初始合同價值的15%，則無須核實是否滿足上述規定的條件，就可以在不重新開展采購活動的情況下變更合同，但前提是變更不得改變合同或框架協議的整體屬性，且如果連續多次變更，應當以連續變更累計凈值為基礎評估價值。同時，采購人應在相應媒體上發布合同變更公告，且公告中必須列明的信息和公布方式也有相應規范。

同時，指令明確指出，無論項目涉及金額的大小，合同所做的變更不可以是實質性修改，這里的實質性修改是指：①修改提出了一些條件，而如果這些條件是初始采購要求的一部分，則可以接納最初選定的候選人以外的其他候選人，或可以接受原先接受的投標書以外的投標書，或將吸引更多參與采購活動的人；②修改以有利于供應商的方式改變了合同或框架協議的經濟平衡，而這種方式并沒有存在于初始合同或框架協議中；③修改大大擴大了合同或框架協議涵蓋的范圍；④新的供應商在不滿足相關規定的情況下，取代了采購人最初授予合同的供應商。

指令還指出，在符合指令規定的允許進行合同變更的情況之外，對公共合同或框架協議有效期內的任何修改，都需要重新開展采購活動。除此之外，歐盟還要求各成員國針對政府采購建立具體的審查機制，具體的審查程序則根據每個國家的國內法而定。

4 對于我國高校科研儀器合同管理制度的啟示

歐盟《政府采購指令》明確了政府采購活動的基本原則是“value for money”，即追求以最少的支出謀取最佳的質量和效益，這與我國深化改革創新科研管理和運作機制的要求不謀而合［14］。政府采購工作是嚴肅的，需要遵守嚴格的法律規范，任何人都不可以擅自對政府采購合同進行實質性變更，但受現實存在的一些客觀因素影響，合同在履行過程中出現變更情況難以避免，因此，必須出臺嚴謹、全面、操作性強的合同變更管理規范和制度。

4.1 嚴格的變更原則

①合同變更行為必須有一個前提，就是由于無法預見的客觀原因所造成的，如遇到重大變故、政策調整或是其他不可抗力的影響等。當事人雙方都不可以以任何不合理的主觀理由，或是將工作人員不專業、不嚴謹操作導致的失誤，作為申請變更合同內容的理由。②變更的內容不可以影響采購范圍和對供應商的要求，也就是說如果合同的變更，會導致符合條件的潛在供應商范圍的改變，這樣就會損害原有采購行為的公平公正性，這種情況下的合同變更行為有違政府采購的核心原則，是不被允許的。③合同變更后的供應商除非是因重組等原因而變更，且新供應商必須符合采購工作的各種規范和要求，否則合同授予方不得變更。④變更合同的結果必須對采購人來說更為有利，能夠減少采購人時間和資金的額外付出，并能保障采購人用最少的支出獲得最佳的效益，這是由政府采購行為的公共屬性所決定的。至于，什么是無法預見的不可抗力情形，是否變更后對采購人更加有利，需要出臺詳盡具體的評判標準和管理制度，明確合同的締結、履行、監督等全過程的程序，以及政府采購雙方當事人的權利和義務［15］。

4.2 明確的規定和限制

在滿足變更合同基本原則的同時，采購人還應在簽訂初始合同時，通過設定復審條款或選擇性條款的方式，規定在什么情況下可以對合同進行修改。例如：因為技術變化或是貿易形勢變化等原因，中標價格允許變動的幅度、交貨期允許延長的期限等。在儀器的操作和維護期間出現技術困難必須變更合同內容時，也應該要有足夠明確的條款。初始合同中不僅應該包括日常維護的條款，還應該規定為確保公共服務的實施而可能需要的特別維護條款等，規范條款必須做到可評判、可驗證。尤其重要的是，對違規變更政府采購合同的行為會產生的行政與民事賠償責任要做出明確的規定，確保采購初始合同的科學合理、具體全面。

當然，這就要求采購人簽訂初始合同之前一定要經過周密的市場調研，清晰掌握相關產品的市場供需情況、交付能力和售后服務能力等涉及供應商成本和風險，可能影響供應商履約的因素。采購人應當充分分析采購活動、合同條款和合同履行過程中可能出現的各類風險，明確可以采取的回避、轉移和控制風險的措施，盡量避免臨時性的突發采購。

4.3 全面的審查制度

采購人除了關注采購前期調研、論證和立項環節之外，還要將合同履行管理作為政府采購內控管理的重點內容，加強內部控制和風險管理。高校應當在立法的基礎上，細化內部采購合同的管理制度，規定允許變更合同的采購項目類型，明確合約履約情況的風險、變更情形及標準的評判、變更措施的操作規范等環節的組織者、參與者及相應的職責分工，明確具體的工作流程、時間要求和執行標準。

高校內部應組織建立采購合同變更審查機制，根據具體工作實際確定可以開展采購合同變革審查的項目類別和范圍。審查機制的成員應當包括本單位的采購、財務、審計、法務、紀委監察和具體用戶單位等機構，并可以根據項目的實際情況，邀請相關領域的專家、行業協會和第3方機構一并參與對采購項目合同變更事宜的審查工作。審查工作應該涉及兩個環節，第1個環節是對初始合同的審查：合同類型和條款是否適應特殊采購項目的特點，是否有利于鼓勵市場競爭、合理分擔風險，對履約過程中可能出現的影響采購項目執行時間和效益的各類風險是否做出充分預期，是否擬定了風險管理措施，合同中復審條款或選擇性條款是否明確、細化、可驗證、有操作性等。第2個環節是對申請變更合同內容的審查：①是否符合采購合同變更的根本原則；②合同變更后的金額是否符合相關采購、財務、資產管理的制度規定；③是否充分體現了政府采購政策和公平、公正、誠實守信的原則；④初始合同中的復審條款或選擇性條款是否有明確約定等。

采購人應當要妥善保存采購全過程的各項文件，尤其是合同履行環節的相關文件，從合同變更申請、審核、批準到最終簽訂的補充協議等每一個步驟都要有清晰完整的記錄，真實反映出各項具體的決策行為。

5 結 語

在高等教育“雙一流”建設的背景之下，我國高校科研采購專項資金的投入一直在不斷增加，高校科研儀器采購管理工作是一項較為復雜的系統工程，在學校教學、科研工作中起到重要作用［16］，優化科研儀器設備，尤其是進口設備的采購與管理過程具有極為重要的現實意義。高校政府采購人員及具體的設備管理人員一定要增強對政府采購合同的履約管理，在不斷完善的立法制度下，建立詳盡具體的高校政府采購設備合同管理制度，不斷強化采購人主體責任，并通過完備的規章制度賦予采購人相應的自主采購權和終身責任義務，推動采購活動從“程序導向”向“結果導向”轉變［17-18］，從而真正實現政府采購的目的。