地方政府公共服務支出影響因素研究
——基于市級面板數據的分析

(安徽大學 經濟學院，安徽 合肥 230601)

1 問題的提出

隨著社會經濟快速發展，人民生活水平不斷提高，公共服務需求日益增長，地方政府公共服務支出持續加大，承擔了公共服務財政支出的主要職能。2008年我國地方政府公共服務支出①為1.970萬億元，占地方政府總支出的39.99%，2019年增長到8.014萬億，占比42.58%。且省以下地方政府支出差異顯著，以安徽省為例，2019年蕪湖市公共服務支出占比44.58%，而黃山市公共服務支出占比26.59%，差距甚大，這對“到2035年基本公共服務均等化基本實現”提出了巨大的挑戰。哪些因素影響了省以下地方政府公共服務支出?造成各地方政府間公共服務支出差距的原因有哪些?

盡管多數學者對該問題進行了深刻的剖析，但大都為省級層面的分析，對于省以下地方政府公共服務支出的研究較少，而省以下地方政府公共服務支出對地方公共服務均等化實現有著非常重要的作用。鑒于此，本文選取2012年至2019年安徽省16個地級市數據，建立省以下地方政府公共服務支出影響因素分析模型，研究其影響因素，以期為促進省以下地方政府財政能力的均衡，實現公共服務均等化提供可資借鑒。

2 文獻綜述與理論假設

影響地方政府公共服務支出的因素很多，現有文獻多從經濟、社會以及財政等方面展開分析。

2.1 經濟因素與地方政府公共服務支出

地方政府公共服務支出同經濟發展水平兩者間的關系，一直是眾多學者探討的問題，形成的研究觀點也各有差異。一些學者 (王歡明，2019、喬俊峰，2017、朱光，2019)指出兩者具有正相關關系，認為地區經濟發展水平有助于地方政府公共服務支出得到充分保障，經濟發展水平較好的地區，公共服務支出也相應較高 。[1][2][3]鄭 垚(2018)的研究結果指出第三產業增加值有利于地方基本公共服務支出的上升，且前者對后者的影響大約為每單位0.16。[4]但另外有些學者得到了相反的結論，容志(2017)發現，地區經濟發展水平通過影響財政總支出，抑制了地方政府公共服務支出。[5]鄧松(2019)認為經濟發展水平促成政府性投資的增長，在一定程度上擠占了公共服務支出。[6]鄭少華(2019)的研究發現地方經濟發展會導致地方政府對福利性公共需求的回應性降低。[7]楊東亮(2018)研究發現固定資產投資會抑制生均教育財政支出的增長。[8]據此，本文提出

假設1：經濟發展水平會對地方政府公共服務支出水平產生一定的影響。

2.2 社會因素與地方政府公共服務支出

易瑩瑩(2016)、李建振(2016)、尹鵬(2015)等學者從社會層面對地方政府公共服務支出影響因素進行了研究，發現居民受教育程度、勞動力數量、居民可支配收入、交通運輸水平、居住環境、城鎮化水平、人口密度等會促進地方政府公共服務支出的增長。[9][10][11]易瑩瑩(2016)認為居民學歷越高，監督政府的能力越強，有利于促使政府提高公共服務供給效率。[9]李建振基于四川省地級市的面板數據研究發現城鎮化程度的加深在一定程度上使得人均基本公共服務支出增加，且城鎮化水平每增加1個單位，人均基本公共服務支出相應增加 0.68個單位。[10]楊剛強(2017)基于286個城市面板數據研究發現流動人口規模抑制了人均公共服務支出，流動人口越多，教育、社保和就業、醫療三項支出越顯著降低。[12]王歡明(2019)實證研究發現人口密度顯著影響地區公共服務支出水平，人口密度每增加1%，公共服務支出水平降低 0.035。[1]據此，本文提出

假設2：人口密度、居民受教育程度等均會影響地方政府公共服務支出水平。

2.3 財政因素與地方政府公共服務支出

潘虹(2020)基于1998-2017年省級面板數據研究財政分權、稅收負擔、政府規模、財政競爭、轉移支付對于地方政府公共服務財政支出的影響，發現財政分權程度、財政競爭水平越高，公共服務財政支出越低;政府規模、轉移支付越高，公共服務財政支出越高;稅收負擔則與公共服務財政支出存在倒U型關系，在一定水平下稅收負擔越高，公共服務財政支出越高，但當其過高時也會導致相反結果。[13]鄧松(2019)認為由于財政分權導致地方政府和之前相比財政支出方面承擔了更多的責任，公共服務支出會在表面上出現增長，但由于財政分權會引發地方政府間財政競爭，促使地方政府有偏向性的進行投資，而有利于經濟快速增長的項目更容易得到青睞，使得公共服務支出被擠壓。[6]陳紹儉(2020)也認為分權加劇了政府間財政競爭，從而使得支出結構有明顯的偏向性。[14]丁菊紅(2020)認為在財政層面來看，財政分權是導致公共服務供給不足的制度性根源，財政分權水平越高，公共服務供給越少，尤其對教育、文化、醫療三者的支出有顯著的降低。[15]而近年來土地出讓收入規模不斷增大，土地財政給地方政府帶來多重激勵，容易引起財政支出的結構性失衡，減少政府對于公共服務的支出。[16]陳淑云(2016)對我國286個地級及以上城市的面板數據研究后發現，土地財政依賴度對于地方政府公共服務投入有負面影響作用，土地財政依賴度越高，基礎公共服務供給越不足。[17]據此，本文提出

假設3：財政分權、土地財政均會影響地方政府公共服務支出水平。

3 模型設計與變量描述

3.1 構建計量模型

基于上述梳理，經濟因素、社會因素、財政因素可能對地方政府公共服務支出產生影響，因此建立模型如下所示：

其中Y作為模型的被解釋變量，代表地方政府公共服務支出;E、S、F為模型中的自變量。α是常數項，β1、β2、β3為估計系數，ui和 eit分別為隨個體變化、隨個體和時間變化的隨機變量。i(i=1，2…16) 代表安徽省各市，t(t=2012，2013…2019)代表各年份。

3.2 變量描述

本文將地方政府公共服務支出作為因變量，對文獻梳理后發現，學者們對于公共服務支出的界定并不相同，容志(2017)認為政府公共服務支出應該包含教育支出、醫療衛生支出、社會保障支出和社區建設發展支出四項。李文軍(2012)則認為除以上四項外，地方政府公共服務支出還應包括農業、文化與傳媒、科技三項支出。朱光(2019)則選擇以地方財政支出中教育支出、醫療衛生支出、社會保障和就業支出、節能與環境保護支出、交通運輸支出相加來對公共服務支出進行衡量，并選擇將其人均化。綜合以上文獻，本文選擇地方政府公共服務支出包括地方公共財政用于教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生方面的支出，這些支出流動性相對較弱，同時具有較強的公共性。考慮到市級之間的可比性，選擇以公共服務財政支出占財政總支出的比重來衡量公共服務財政支出變量。自變量選取經濟因素(經濟發展水平、產業結構、固定資產投資)、社會因素(人口密度、居民受教育程度、城鎮化水平)、財政因素(財政分權、稅收負擔、土地財政依存度)。

本文主要以安徽省16個地級市2012-2019年的面板數據為分析對象，對地方政府公共服務支出影響因素進行分析。數據主要來源于2013-2019年《安徽統計年鑒》、《安徽財政年鑒》及安徽省經濟社會發展統計數據庫公布的2019年市級統計公報及相關信息，對各個變量進行描述性統計，結果如下表2所示。

表1 變量符號表示及解釋

表2 各個變量的描述性統計

4 實證分析

4.1 安徽省公共服務支出區域分析

將安徽省劃分為皖北、皖中、皖南三個地區，對2012-2019年間各區域公共服務支出進行統計，其結果如表3所示，可以看出，公共服務支出地區差異較為明顯。從2012-2019年間各地區公共服務支出占比均值來看，皖中地區最高，均值達到28.41，皖南地區排名第二，與皖中地區相差較大，均值為21.68，皖北地區排名最后，均值為20.48。從2012-2019年間各地區公共服務支出平均增長速度來看，皖中地區的增速反而最慢，為13.22%，皖南地區增速最高，達到21.82%。由此可見，各地區公共服務支出無論在均值還是增長速度上都有較大的差距，不利于均等化的實現，因此探究地方政府公共服務支出的影響因素十分必要。

4.2 模型檢驗

本文選取IPS檢驗法，對數據進行單位根檢驗，結果如下表4，可見所有變量拒絕了有單位根的原假設，即數據平穩可以進行回歸分析。

表3 安徽省各地區公共服務支出(2012-2019)

表4 各變量平穩性檢驗

進行F檢驗與Hausman檢驗以選擇合適的模型。F檢驗(Prob>F=0.000)結果表示不采用混合估計模型，再對其進行Hausman檢驗(Prob>chi2=0.000)，故選擇建立固定效應模型，最終得到的模型回歸結果如表4所示。其中模型1、模型2、模型3分別為經濟因素、社會因素、財政因素三種因素對地方政府公共服務支出的回歸結果，模型4為三種因素全加入后對地方政府公共服務支出的回歸結果。

表5 固定效應模型回歸結果

4.3 結果解釋

從結果可以看出，模型4的擬合優度最高，達到38.87%，說明逐步增加自變量對于模型的解釋作用有所加強。

4.3.1 在經濟因素層面上，經濟發展水平在模型1和模型4中的回歸系數均在5%的水平下顯著，經濟發展水平對地方政府公共服務支出有顯著的正向影響，即人均GDP越高，地方政府公共服務支出越高。人均GDP的增加使得民眾對于公共服務的需求提高，與此同時地方政府的資金也更為可觀，有能力增加對于公共服務方面的支出。產業結構與地區公共服務支出的關系顯著正相關，第三產業產值占GDP比重有利于提高地方政府對與公共服務的支出。在1%的置信水平下，固定資產投資使地方政府公共服務支出顯著地增長，固定資產投資總額每增加1個單位，地方政府公共服務支出增長約0.004個單位。

4.3.2 在社會因素層面上，人口密度的回歸系數在模型2和模型4中分別為-10.721與-12.588，前者在10%的水平下顯著，后者在5%的水平下顯著，人口密度與地方政府公共服務支出呈現出負相關關系，每平方公里的人口越多，地方政府在公共服務上的支出越少，且人口密度每增加1個單位，地方政府公共服務支出降低約11個單位，說明人口密度對于地方政府公共服務支出的影響相當大。人口密度的增加會帶來規模效益，降低了地方政府提供公共服務的成本，從而減少公共服務支出。在1%的置信水平下，居民受教育程度對地方政府公共服務支出的增長十分顯著，居民受教育程度每增加1個單位，地方政府公共服務支出增長約4個單位，可能由于居民受教育程度越高，其自主參與政治的意識與能力越高，對于公共服務的要求及政府行為的監督能力越高，從而促使政府提供更多的公共服務。城鎮化水平也在一定程度上促進了地方政府公共服務支出增長。

4.3.3 在財政因素層面，財政分權的回歸系數在模型3和模型4中分別為-0.014與-0.015，財政分權與地區公共服務支出負相關，且財政分權每增加1%，會導致地方政府公共服務支出大約減少0.02%。由于分權直接可以提高地方政府對于各項事務的自主性，這一方面有利于政府工作，但另一方面對于各項決策受政府偏好的影響更大，且目前大多數地方政府偏向于追求經濟快速發展，在支出結構上有偏向，從而擠壓公共服務的供給。稅收負擔對于地方政府公共服務支出的影響在5%的水平下顯著，且隨著人均稅負的提高，地方政府對于公共服務支出也隨之增加。土地財政依賴度與地區公共服務支出呈現出負相關關系，土地出讓金占財政收入的比重越高，對地方政府公共服務支出的抑制作用越強。雖然土地出讓收入有效地彌補了地方政府財政收入上存在的不足，但其經濟激勵作用會在一定程度上對財政支出結構造成影響，地方政府會將更多的資金投入經濟性項目，對于公共服務支出的關注度不足，從而影響公共服務均等化的實現。

5 結論與相關政策建議

本文基于安徽省16個地級市2012-2019年的面板數據，選擇使用固定效應模型進行回歸，對于地方政府公共服務支出的影響因素進行探討，并得出了如下結論：經濟發展水平、產業結構、固定資產投資、居民受教育程度、稅收負擔對地方政府公共服務支出有促進作用，其中居民受教育程度顯著地增加了地方政府對于公共服務方面的投入。而人口密度、城鎮化水平、財政分權、土地財政依賴度對地方政府公共服務支出有抑制作用，人口密度和財政分權水平的上升使得地方政府公共服務支出明顯的減少。

因此提出以下建議，首先促進經濟發展，對產業結構進行優化與完善，提高服務型產業在三大產業中所占比重，與此同時合理的增加對于固定資產的投資，從而進一步提高居民的消費水平，促進經濟發展水平的提高。保持經濟發展水平的不斷提高才能避免財力水平制約地方政府對于公共服務的投入。其次地方政府應密切關注地區人口規模，加強對于人口密度與公共服務相協調的引導。在人口不斷增長、流動人口規模不斷變化的前提下，合理的對規模效應加以利用，因地制宜的規劃當地公共服務支出水平，尤其是對于教育的支出。提高當地居民受教育程度，進而引導居民自主的參與到政治生活當中。另外，進一步對財政分權制度和政績考核機制進行優化，并讓廣大的群眾盡可能的參與其中，提出相關建議，提升公民的參與與監督意識，從而正確的引導政府偏好，減少政府對于有利于經濟快速發展項目的投資在政府投資中所占比重，處理好各項財政支出間的比例關系，引導財政支出按合理的結果進行投入。最后，擴展財政資金來源，盡可能降低政府對于土地出讓金的依賴，保證地方財政收入的平穩增長。雖然短期內土地出讓能為地方政府帶來極大的收入，但土地始終是有限的，各地自然條件不同，過多的依賴于土地財政不利于實現公共服務的均等化。而且土地出讓金的用途多由地方政府掌控，經濟激勵會導致其投入的偏向，應規范土地出讓金的支出管理，加大公共服務支出的比例。

注釋：

①此處所指政府公共服務支出包括地方公共財政用于教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生方面的支出。