新時代全面深化改革背景下中國特色國有企業監督體系芻議

張 楠

(中國政法大學 政治與公共管理學院，北京100088)

黨的十一屆三中全會召開40多年后，中國的經濟體制改革已經進入深水區，而作為改革核心環節的國有企業改革也在經歷了擴權讓利、承包經營、轉變機制、抓大放小、公司制改造等不同發展階段后進入了全面深化改革的新時代。與此同時，在全面從嚴治黨大背景下，國有企業的各種內外部監督手段不斷探索創新，國有企業監督制度伴隨改革的深入從無到有、從簡到全，一個以黨內監督為統領，內外兼顧、切實有效的國有企業監督體系初步形成。面對新形勢新任務，勇敢直面現階段國有企業監督實踐中存在的問題和不足，認真梳理分析面臨的新情況、新特點，不斷健全完善中國特色國有企業監督體系，對于我們更好地領會中央精神，把握主要矛盾，推動改革沿著正確方向不斷向縱深發展，具有十分重要而深遠的意義。

一、新時代全面深化國有企業改革的現實基礎與特點

國有企業監督制度改革，長期以來主要依靠實務界積極探索推進，學術界相關系統研究較少。黨的十八大以來，借全面從嚴治黨和國家監察體制改革的東風，理論界對國有企業監督問題的關注度也不斷提高，出現了一批很有價值的研究成果。中央紀委國家監委駐國資委紀檢監察組課題組，以理順和整合各類監督力量間的關系為出發點，強調“增強監督工作的權威性、及時性、全面性、系統性和有效性”，提出“重新建立與國有企業發展新形勢新任務相適應的內部監督體系”(1)中央紀委國家監委駐國資委紀檢監察組課題組：《加強黨內監督整合監督力量建立健全國有企業監督體系》，《現代國企研究》2018年第8期。，構建“黨組織統一指揮、全面覆蓋、協同配合、權威高效”的國有企業監督體系。朱珊珊在梳理黨的十八大后國有企業監督制度產生的“四大轉變”的基礎上，提出建設以內設監事會為核心的國有企業內部監督機制，主張“探索推行外派紀委書記兼任監事會主席模式，構建黨委領導下的國有企業大監督格局，以切實提升國有企業監督工作的權威性、獨立性和有效性”(2)朱珊珊：《國有企業監督制度的困局與策略》，《經濟體制改革》2020年第1期。。楊水利的《國有企業經營者激勵與監督機制》一書專門討論了國有企業經營者外部監督機制問題，并從市場監督、聲譽監督和法律監督三個方面展開論述。董大勝、石明晶、戰曉華等學者也分別從外部審計、人大監督、社會監督等角度論述了我國國有企業外部監督存在的相關問題。盡管如此，當前理論研究仍存在一些不足：一是在研究對象上，部分學者對不同功能類型國有企業不加以區分，將公益類國企和商業類國企進行“一刀切”地籠統研究，不可避免地導致研究成果缺乏針對性和可操作性。二是在處理國企內部監督與外部監督關系上存在誤區。要么不加區分混為一談，要么只片面關注外部監督或內部監督，很少將二者作為有機整體加以整體分析。三是在研究內容上，缺乏針對外派監事會撤消、混合所有制改革、總部去機關化等實踐熱點問題給國企監督帶來的挑戰進行具體分析。因此，須把握特點深化研究。

(一)改革是在黨中央統籌謀劃下推進的，有著清晰的方向和邊界

黨的十八大特別是十八屆三中全會以后，國有企業改革進入了一個中央主導、全面深化、主動推進的新階段，這與之前為了應對生產經營困難局面而被動開展的“摸著石頭過河”式的實踐探索有著明顯區別。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，從完善產權保護制度、積極發展混合所有制經濟、推動國有企業完善現代企業制度等方面對深化國有企業改革進行了全面部署。2015年8月，中共中央國務院根據全會精神，出臺了《關于深化國有企業改革的指導意見》，“這是新時期指導和推進國有企業改革的綱領性文件，從分類推進國有企業改革、完善現代企業制度、完善國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的領導等方面，全面提出了新時期國有企業改革的目標任務和重大舉措”(3)《中共中央國務院印發〈關于深化國有企業改革的指導意見〉》，《人民日報》2015年09月14日。。據此，一個全新的國企改革的“1+N”頂層設計文件體系，在國務院及有關部門多個專項文件基礎上逐步形成。2019年10月，黨的十九屆四中全會在《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，重申了深化國有企業改革、完善中國特色現代企業制度這一重大任務，明確提出“形成以管資本為主的國有資產監管體制，有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用”(4)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。這一改革目標。中央深改委于2020年6月，以《國企改革三年行動方案(2020-2022年)》為落實行動，對今后3年國企改革關鍵階段進行了具體部署。2020年10月，在黨的十九屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，“深化國資國企改革，做強做優做大國有資本和國有企業”(5)《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》2020年11月4日。，又被凸顯出來。

由此可見，全面深化國有企業改革，已經成為國家全面深化改革戰略布局中的重要部分，有頂層設計、有路線圖，為什么改、怎么改，都有明確要求。就是說，國有企業的改革實踐和創新探索，是有清晰目標約束和制度邊界的，是要做強做優做大國有資本和國有企業的，需要沿著正確的方向穩步前進，不能在堅持中國共產黨領導、堅定不移走中國特色社會主義道路等根本性問題上出現疑惑與動搖。正像習近平總書記講的那樣，“要正確推進改革。改革是社會主義制度自我完善和發展，怎么改、改什么，有我們的政治原則和底線，要有政治定力”(6)中共中央文獻研究室：《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年，第49頁。。

(二)改革是在全面從嚴治黨大背景下推進的，加強監管始終都是一個重要主題

“全面從嚴治黨是黨的十八大以來黨中央做出的重大戰略部署，是‘四個全面’戰略布局的重要組成部分，也是全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國順利推進的根本保證。”(7)中國紀檢監察報：《全面從嚴治黨更要發揚斗爭精神》，《中國紀檢監察報》2019年9月6日。全面深化國有企業改革，是全面深化改革偉大事業的重要組成部分，作為“我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量”(8)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(下)，北京：中央文獻出版社，2018年，第393頁。，貫徹落實“全面從嚴治黨”戰略部署，也便成了新時期全面深化國有企業改革的題中應有之義，也是本輪國企改革與此前幾個階段改革的重要區別之一。

與歷史上歷次國企改革以搞活經營、扭虧增效為主要目的不同，在黨中央國務院對新時期全面深化國有企業改革的統籌謀劃中，加強監督自始至終都是一個重要主題。習近平總書記歷來極為重視國企黨建工作，他把國企的黨建工作上升到“根和魂”的高度，要作為重大政治原則來貫徹：“堅持黨的領導、加強黨的建設，是我國國有企業的光榮傳統，是國有企業的根和魂，是我國國有企業的獨特優勢”(9)《習近平在全國國有企業黨的建設工作會議上強調 堅持黨對國有企業的領導不動搖 開創國有企業黨的建設新局面》，《人民日報》2016年10月12日。，“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之”(10)《習近平在全國國有企業黨的建設工作會議上強調 堅持黨對國有企業的領導不動搖 開創國有企業黨的建設新局面》，《人民日報》2016年10月12日。。2019年12月，中共中央印發《中國共產黨國有企業基層組織工作條例(試行)》，“鮮明提出堅持和加強黨對國有企業的全面領導，并以此作為一條紅線貫穿始終，作出一系列規定，提出明確要求”(11)《以高質量黨建推動國有企業高質量發展》，《人民日報》2020年1月7日。。

隨著國家監察體制改革的完成，我國初步形成了紀檢監察、行業監管、審計監督、巡視巡察等相結合的國有企業監督體系，國有資產的安全在相當程度上得以保證。但從實際情況看，現階段對國有企業的監督還存在諸多不足之處，國有企業領導人員腐敗案件依然高發，國有資產流失風險依然存在，對國民經濟的健康穩定發展造成了不良影響，對全面深化國有企業改革目標的實現形成了嚴重威脅。因此，進一步改革完善國有企業監督手段，建立科學嚴密、高效互補的國有企業監管體系仍然是我們在當前全面深化國有企業改革過程中面臨的重大課題，有效遏制國有企業腐敗案件高發頻發、防范化解改革過程中國有資產流失風險、促進企業依法合規經營等依然是我們要重點解決的迫切問題。

(三)改革是在國際貿易保護主義盛行環境中推進的，國企肩負著新使命新責任

經過40多年的改革發展和戰略性調整，國有企業逐漸走出困境，成長為國民經濟增長的重要助推器和穩定器。1998年以來，國有企業資產總額、主營業務收入、利潤總額穩定快速增長，產業布局不斷優化，盈利能力不斷增強，現代企業制度基本建立，可以說伴隨中國經濟持續高速增長，國有企業也實現了跨越式發展。國有經濟改革的深入推進，是2000年以來中國經濟穩定、較快增長的一個重要因素，國有經濟和國有企業對國民經濟持續平穩健康發展起到了保駕護航的作用。同時，2008年全球金融危機以來，貿易保護主義、民粹主義大行其道，“逆全球化”“去中國化”思潮在世界范圍內不斷升溫，世界經濟正經歷大調整與大變革。在國際局勢不斷變幻的背景下，中國積極推動建設“一帶一路”平臺機制，建設自由貿易試驗區，貫徹互惠互利、合作共贏的發展思路，踐行“人類命運共同體”的發展理念。在這一過程中，國有經濟肩負著更加艱巨的歷史使命，國有企業全面深化改革的成敗直接決定著中國經濟能否持續穩定健康增長，決定著中國特色社會主義制度優越性能否充分體現。

國有企業要成為提升國家競爭力的中堅力量。《國企改革三年行動方案》中要求提升國有經濟競爭力，這個競爭既不是同行業國企之間的競爭，更不是與民營經濟、民營企業的競爭，而是為了參與國際競爭。在當前我國不斷擴大對外開放程度的大背景下，國有經濟、國有企業不僅在國內市場直面海外企業的競爭，還要進一步走出去參與全球競爭，參與國際市場分工并不斷提高中國企業在全球產業鏈布局中的地位。與此同時，國有企業要成為提高自主創新能力的引領者，通過提升創新力來增強企業市場競爭能力，從而“增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力”(12)《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十四次會議強調依靠改革應對變局開拓新局扭住關鍵鼓勵探索突出實效》，《人民日報》2020年7月1日。。國有企業體制機制僵化、創新力不足的問題長期以來一直被人所詬病。由于種種原因，國有企業在自主創新能力建設方面仍然存在不少問題，高技術研發人員數量不足，自主創新能動性有所欠缺，缺少具有國際競爭力的關鍵技術和知名品牌等等。近兩年來發生的中興等一系列斷供事件正是這一問題的突出表現。在新的歷史時期，經濟結構轉型升級要求以及新的國際競爭環境嚴酷，倒逼國企必須走出“舒適區”，勇于自我“革命”，勇于加入新經濟浪潮的競爭。

二、國有企業監督體系的價值取向

(一)整體的統一：國有企業監督體系是黨和國家監督體系的組成部分

“國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，關系公有制主體地位的鞏固，關系我們黨的執政地位和執政能力”(13)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(下)，北京：中央文獻出版社，2018年，第392頁。，在全面從嚴治黨上不能搞特殊，在反腐敗斗爭中沒有例外。加大國企監督力度，保障國企健康發展是事關國家治理現代化的重大課題。當前，國有企業仍是各種問題易發頻發的重點領域，推動全面從嚴治黨和企業現代化治理相結合，使國有企業監督體制機制更加完備，在建立符合現代企業制度要求的企業內部治理機制同時，織密外部監督這張大網，在全面深化國有企業改革過程中構建完善的中國特色國有企業監督體系，是新時代堅持和完善黨和國家監督體系的重要內容。

由于國有企業的特殊性，對國有企業的監督體現出三個特點：一是監督任務重。國有企業規模龐大，資產數額巨大，各級黨組織和黨員干部人數眾多，業務面廣，產業鏈條長，很多企業在關乎國計民生的重要領域占據主導地位，影響重大。對這樣一個龐大群體進行有效監管，工作量可想而知。二是監督難度大。國有企業是區別于黨政機關和事業單位的經營性組織，業務行為相關方眾多，利益關系復雜，專業性強，腐敗和違規問題容易隱藏在正常經營行為之中，發現和界定困難。三是監督主體眾多。經過多年發展，目前國有企業的監督已初步形成了黨內監督(上級黨組織、紀檢監察、巡視組)、出資人監督(國資委、審計署)、法定專職業務監督(各業務監管部門)、司法監督(公安、檢察院、法院)、社會監督(職工、公眾和輿論)等五大類監督主體，這其中怎樣做到內外結合、有效協同也給我們提出了一個重大課題。

以上諸多因素共同作用，使得國有企業監督體系的構建與完善，在黨和國家監督體系這個大范疇中，不僅是必要組成部分，而且是重點難點任務。2016年10月，習近平總書記在全國國企黨建會議上指出：“要整合監督力量，研究解決中央企業監督執紀問責不嚴、監督責任虛化缺位的問題”(14)《習近平在全國國有企業黨的建設工作會議上強調 堅持黨對國有企業的領導不動搖 開創國有企業黨的建設新局面》，《人民日報》2016年10月12日。。黨的十九大將“健全黨和國家監督體系”設定為新時代黨的建設的一項重大任務，明確提出“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力”(15)習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。，對加強國有企業監督工作提出了更高要求。2018年3月，《中華人民共和國監察法》表決通過，國有企業管理人員等行使公權力的公職管理人員被納入監察對象。2018年11月，中央印發《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，部分中管大型骨干企業總部內設紀委改為中央紀委國家監委派駐紀檢監察組，實行中央紀委國家監委和企業黨委(黨組)雙重領導體制，其中以中央紀委國家監委領導為主。

2019年10月，黨的十九屆四中全會把構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制，作為堅持和完善黨和國家監督體系重要內容作出總體部署。在此背景下，“系統梳理和分析當前國有企業監督運行中存在的問題與不足，進一步理順各類監督主體間的關系”(16)中央紀委國家監委駐國資委紀檢監察組課題組：《加強黨內監督整合監督力量建立健全國有企業監督體系》，《現代國企研究》2018年第8期。，構建“黨組織統一指揮、全面覆蓋、協同配合、權威高效”(17)習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。的中國特色國有企業監督體系，不僅是堅持和完善黨和國家監督體系的重要內容，而且也將為新時代全面深化國有企業改革、做強做優做大國有企業提供堅強制度保障，具有十分重要的現實意義。

(二)成功的保障：監督體系是深化國有企業改革成功的保障力量

黨的十九大強調要深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。這既是對國有企業改革發展作出的戰略部署，也為健全完善國有企業監督體系明確了目標任務。“推進國有企業監督體系改革既是深化國有企業改革的內在要求，也是國有企業全面深化改革順利實施的有力保障。國有企業監督體系必須與深化國有企業改革相適應、與培育世界一流企業相協調、與打造國企國際競爭相融合，與全面深化國有企業改革同要求、同部署、同安排。”(18)中央紀委國家監委駐國資委紀檢監察組課題組：《加強黨內監督整合監督力量建立健全國有企業監督體系》，《現代國企研究》2018年第8期。“三相”“三同”說明，二者是緊密聯系在一起的統一整體。

“加大國有企業反腐力度，加強國家資源、國有資產管理”(19)《習近平在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話強調一以貫之全面從嚴治黨強化對權力運行的制約和監督為決勝全面建成小康社會決戰脫貧攻堅提供堅強保障》，《人民日報》2020年1月14日。。繼十九屆中央紀委四次全會強調后，國務院國資委自2019年下半年，又密集推出《關于進一步推動構建國資監管大格局有關工作的通知》《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》等一系列重要文件，為消除國資國企內控缺失、監管缺位現象，構建國資國企全方位全鏈條監管體系，提升國資國企監督工作的系統性、針對性、有效性，發揮了重要推動作用。這對深化國企反腐倡廉體制機制建設提出了新的目標和要求，也為加快構建中國特色國有企業監督體系指明了方向。只有堅定走中國特色的現代國有企業道路，進一步構建符合新時代要求的有中國特色的國有企業監督體系，才能推動國企治理體系和治理能力現代化，確保國企改革沿著正確方向前行。

健全監督體系、加強國資監管是國有企業改革發展、做強做優做大的內在要求。一方面，構建完善的國有企業監督體系是國有企業提質增效、防止國有資產流失的重要保障。國有企業經營管理的國有資產數量龐大，資源集中，權力“尋租”、權錢交易等腐敗問題易發多發，違規經營現象屢禁不止，如果不加強監督管控，資本運營效率就不會高，甚至導致資產流失。另一方面，構建國有企業監督體系是建設國有企業高素質干部隊伍的重要保障。企業好不好，關鍵看班子。國有企業黨員領導干部數量多、層級復雜、權力大，如果不嚴格監督，必然產生巨大廉潔風險，給企業和國家帶來巨大損失。國有企業監督工作是全方位的，其中一個重要方面，就是對選人用人工作的監督。在激烈的市場競爭面前，在艱巨復雜的改革任務面前，只有選拔出政治可靠、素質過硬的各級黨員領導干部，才能將國有企業真正做好做強做大，才能實現國有資產保值增值。

(三)整合的平臺：國有企業監督體系是提升國有企業治理水平的重要抓手

作為國民經濟的重要支柱，國有企業的治理水平直接關系到國家治理體系和治理能力現代化。提升國有企業治理水平，對于充分展現中國特色社會主義優越性、不斷夯實社會主義物質基礎、增強制度自信具有非常重要的作用。從國家治理層面看，國有企業堅持黨的領導、加強黨的建設、完善監督體系，是國家治理體系和治理能力的題中應有之義。

構建中國特色國有企業監督體系，有利于建立符合中國國情的國有企業治理結構。完善企業治理結構，就是要將黨的領導有機嵌入公司治理結構中，厘清黨委會與董事會、總經理辦公會的權責邊界，建立黨委決策前置制度，形成邊界清晰、職能互補、規范高效的企業治理決策程序。而健全的企業監督體系恰恰可以保證黨組織既能夠積極支持、有效監督董事會、經理層工作，又不越俎代庖，從而把黨組織的政治優勢與現代企業治理的制度優勢有機統一起來，形成全面履職、不越位不缺位的良性工作格局。

構建中國特色國有企業監督體系，有利于國有資本授權經營體制改革順利實施。當前各級國資監管機構在國企分類管理基礎上，大膽轉變監管理念，以管好資本、放活經營為主要目標，積極探索代行出資人職責新的有效形式。這就要求國有企業監督體系也必須隨之轉型升級。要依法科學界定國有資產出資人的職責定位和監管邊界，明確監管權力清單和責任紅線，統籌整合企業內外監管力量，重點盯住企業管理人員，切實防止國有資產流失，健全完善事前預防、事中控制、事后問責三道防線，形成多維一體的國有資產監管體系。

構建中國特色國有企業監督體系，有利于織密織牢立體風險管控網絡。扎緊扎牢“風控”籠子，嚴格監督是關鍵。要把加強監管、完善監督體系作為保障“風控”管理各項制度得到嚴格執行的重要抓手，將“風控”管理同企業內外部監督結合起來，實現各監督主體與“風控”管理部門在黨組織領導下的聯動工作體系。要以強化監督保證“風控”管理質量，并借此將監督工作有效融入日常生產經營管理，努力打造“縱向到底、橫向到邊”的全流程監督鏈條，開創“風控”管理工作新局面。

三、構建中國特色國有企業監督體系的要點

(一)充分認識當前國有企業監督中存在的主要問題

國有企業監督體系，是在長期理論和實踐探索基礎上建立起來的，不能一蹴而就，也不能一勞永逸。當前，國有企業監督工作雖然取得了很大成績，但仍然存在很多問題，監督效果與政府及社會的期望和全面深化改革的要求相比還有較大差距。一是“大監督”意識還沒有樹立起來。一些國企領導班子成員及干部員工仍將監督僅僅視為紀委之事，其他部門在日常業務監管過程中“好人主義”盛行，不愿負責、不敢擔當，企業違規經營、效益跑冒滴漏、國有資產流失等問題仍然突出。二是多頭重復監督難以形成合力。現行多頭監管體制雖兼顧了企業各方面綜合治理的需要，但各監督主體之間缺乏統一協調，不同監管部門職責既條塊分割又相互交叉，部門間互不通氣，有的事情大家都要管，有的事情又沒人管，監管效率低下，極易出現監督真空和重復監督現象。三是對“一把手”的監督乏力。對企業領導人員特別是“一把手”來說，外部監督缺乏信息，內部監督缺乏威力，群眾監督缺乏機制，直接導致對其在決策、用人、使用資源上的監督管理和制約力度不夠。四是現有制度執行不力。各企業普遍存在制度敷衍、制度阻截、制度變通、制度扭曲等現象，很多制度成為擺設，制度執行的監督、評價和問責機制沒有完全建立起來。五是監督仍然存在死角。隨著海外戰略實施步伐的不斷加快，對國企境外項目的監督制度不健全，監督手段和力量不足，無法達到全覆蓋要求。此外，當前國有企業的外部監督仍主要集中在集團總部層面，較難向下屬公司觸及延伸，對子孫公司和對外投資、參股企業的外部監督存在盲區。在當前加快推進政府監管職能轉變、鼓勵授權經營體制改革的趨勢下，越來越多國有企業將參與混合所有制改革，或重新組建為投資運營公司，實際經營職能下沉已經成為普遍現象。在這種情況下，如何將外部監督重點有效聚焦在企業生產經營重心上，在國有企業外部監督鏈條中補齊二三級單位監督這一薄弱環節，是一個亟待解決的重要課題。

(二)始終堅持黨的領導和以黨內監督為主導

堅持黨對監督工作的領導，是構建黨和國家監督體系的根本原則。以黨內監督為主導，是我國國有企業監督體系有別于其他國家和地區的本質特征，是中國特色在國有企業監督工作中的最重要體現。只有在黨的領導下堅持以黨內監督為主導，各種監督力量才有可能整合成高效嚴密的監督網絡，國有企業監督體系建設也才能始終沿著正確方向前行。黨的十九屆四中全會明確將黨的領導制度體系納入國家治理體系中，提出“把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”(20)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。，這其中，自然包括對黨和國家監督體系的領導。黨的十八大以來，反腐敗斗爭取得的輝煌成就，根本原因正是堅持了黨的領導。

健全國有企業監督體系必須始終堅持以黨內監督為統領，充分發揮黨內監督協調各方的主導作用。在黨和國家監督體系中，黨內監督處于統領地位，其依托于黨強有力的領導，能夠有效凝聚其他各監督主體，調配各監督力量有序配合，并保證監督工作始終沿著正確方向進行，具有其他監督手段所不具備的作用和優勢。“黨內監督具有重要的示范引領作用。中國共產黨是執政黨，黨內監督失效，其他監督形式必然失靈；內部監督不到位，外部監督再用勁，作用也有限。黨內監督具有重要的糾偏作用。”(21)王希鵬：《堅持和完善黨和國家監督體系：基本經驗與推進路徑》，《中國特色社會主義研究》2019年第6期。具體實踐中，可以從以下兩個方面來把握以黨內監督為主導。一是黨內監督為其他各種監督手段的有效實施提供堅強后盾。當行業監管、財務審計、法律合規等在權力保護傘面前遇到阻力，當業務監督的各項規章制度得不到有效執行和流于形式，紀檢監察、巡視巡察等黨內監督手段將果斷發揮作用，樹立權威，形成震懾。二是黨內監督主要關注更帶有根本性的問題。在對國有企業的全方位監督中，黨內監督主要針對黨的建設、中央路線方針政策執行情況、領導干部作風建設和廉潔自律、選人用人、民主集中制等問題，主要關注人而不是事，主要關注政治問題而不是具體的業務問題。

(三)努力實現外部監督與內部監督相統一

國有企業監督體系，依據監督主體的不同，可劃分為外部監督和內部監督。外部監督是國資監管機構、政府業務部門、審計機關、紀檢監察、巡視巡查、司法機關、新聞媒體、社會大眾等外部機構和力量對國有企業進行的監督與監管，更多依賴國家公權力和社會資源，更多解決的是國有資本“初始委托人缺位”的問題。內部監督是指企業自身黨組織的黨內監督與“三重一大”決策程序、業務監管、合規管理、風險內控、職工民主監督等企業內部手段共同組成的國有企業內部監督體系，更偏重于企業黨組織的黨內監督與現代企業法人治理結構監督和現代企業制度內控機制的有機結合。

國有企業內部監督和外部監督，既密切聯系又相互區別，二者相輔相成，共同構成中國特色國有企業監督體系。一方面看，國有企業在建立和健全內部監督機制的同時，還需借助外部監督來為內部監督提供合法性、權威性，并對內部監督加以規范、形成制約。否則，內部監督不僅不足以對國有企業的領導者特別是“一把手”進行有效的監督，而且看似完備的監督制度，也很有可能流于形式，甚至淪為企業內務違規經營、逃避監管的“遮羞布”和“保護傘”。從另一方面看，外部監督雖然權威性更強，監督積極性更高，但離企業的生產經營活動太遠，對重大決策、招投標管理、資金使用等高風險環節的信息掌握不及時，而且力量精力有限，非常需要內部監督加以協助。同時，內部監督與外部監督的區別又是相對的。比如，一家國有企業集團內總公司對子公司的監督，不論是紀檢、審計、巡視巡查還是業務監管，對總公司來講這是上級對下級的監督，屬于內部監督；但對子公司來講，由于自己是具有獨立經營權的法人單位，這些監督則是來自企業外部的外部監督。因此，我們在處理國有企業內部監督和外部監督的關系時，既要避免不加區分、混為一談，又要避免完全割裂、各自為戰，而是應充分發揮各種監督機制的優勢，揚長避短，無縫對接，將監督規范國有企業的制度“籠子”扎緊扎密，提前預防和杜絕問題的發生。

(四)發揮體系優勢以形成監督合力

習近平總書記強調：“現在要把著力點放到加強系統集成、協同高效上來，鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創新方面取得的改革成果”(22)《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十次會議強調加強改革系統集成協同高效推動各方面制度更加成熟更加定型》，《人民日報》2019年9月10日。。當前，國有企業監督工作在一定程度上仍呈各自為戰的分散狀態，既有巡視巡查、紀檢監察，又有監事會監督；既有外部審計，又有內部法律合規、風險管控、財務管理等，這些監督力量之間在問題發現上缺少銜接，在問題處理上缺少協同，監督信息共享不足，單打獨斗現象仍然存在，監督體系優勢發揮不明顯。此外，不同監督主體由于出發點和部門站位不同，對國企監督關注的重點就不同。比如黨內監督部門更關注治黨管黨，內控審計重在資金使用和經營風險管控，但其實業務問題背后可能是政治問題，管理問題背后可能是干部問題，資金問題背后往往是廉潔問題。

有鑒于此，在國有企業監督體系中建立專門工作協調機制很有必要。一方面，要進一步突出黨內監督的主導作用和統領地位，充分發揮紀檢監察、巡視巡察等黨內監督手段的作用，樹立權威，形成震懾；另一方面，要明確審計、財務、法律、“風控”等業務部門的監督責任，調動各監督力量，形成“黨委主導、一體多翼”的監督監管網絡，構建覆蓋從企業總部到各級單位的“縱向到底、橫向到邊”的協同監督體系。一是建立問題信息匯集機制。各監督主體要通過協調機構及時共享問題信息，將原來分散的監督信息匯集起來，打通“斷頭路”，既見“樹木”，又見“森林”。二是建立重點案件協調機制。問題疑難復雜、涉及多個業務領域、可能造成較大影響的，由監督協調機構組織匯總信息、集體協商、綜合會診，研究制定解決方案。三是建立聯合監督檢查機制。各方監督力量可以在各級黨組織的協調下開展聯合專項監督，相互配合、優勢互補，精準查找重大風險點，及時發現重大現實或潛在問題隱患，將損失控制在最小程度。四是建立監督成果運用機制。一方面，要求各監督主體充分利用其它監督主體作出的調查結論和處理決定，比如在干部選任和評優評先中將審計結果作為考慮因素，實現一案多用，提高監督工作權威性和震懾力；另一方面，要求業務部門高度重視各項監督中發現的問題和暴露出來的制度漏洞，將其視為完善管理、改進工作的重要依據和推動力量，以巡促改、以案促改、標本兼治。可以借外部監督之力，來解決一些老大難問題和歷史遺留問題，化被動為主動，真正體現加強監督對國有企業深化改革的促進和推動作用。

綜上，國有企業監督體系的構建與完善，是國資監管職能轉變的必然要求和國資授權經營體制改革的重要一環，對整個全面深化國有企業改革事業的成敗起著保駕護航作用。放眼全球，當今的國際競爭是科技創新和管理創新的競爭，說到底也是監管的競爭。良好的監管體系既能有效防范化解各種廉潔、經營甚至金融風險，又能充分釋放企業的創新活力，助力企業不斷提升核心競爭力；而失敗的監管則會導致“一管就死、一放就亂”的惡性循環，使企業在不斷的試錯與糾錯中耗費資源、浪費發展機遇。因此，我們要從解放和促進國有企業生產力發展的高度去理解，構建與完善中國特色國有企業監督體系的重要意義，堅持黨的領導和以黨內監督為主導，創新監督方式，統籌監督主體，凝聚監督合力，形成以“改革促監督、以監督護改革”的良性循環，助力全面深化國有企業改革沿著黨中央規劃的路線行穩致遠。