制度優勢提升社區治理效能的實踐路徑研究

劉引引，王振民

(西北大學 馬克思主義學院，西安 710127)

黨的十九屆五中全會對“十三五”時期中國共產黨領導和我國社會主義制度優勢進一步彰顯作出了高度肯定，并指出到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化。社區治理作為國家治理體系的基礎單元，集中反映著制度優勢對基層治理的實踐效能。把制度優勢與社區治理結合起來，以微觀視角深入分析制度優勢在社區治理中的作用，透視制度優勢在發揮效能中存在的現實問題，探討制度優勢提升治理效能的實踐路徑，是新時代推進社區治理現代化的內在主旨。

一、制度優勢在提升社區治理效能中的基本作用

制度與治理在新時代社區治理現代化中起著至關重要的作用，前者側重于價值理念、科學規范、邏輯自洽，后者更側重于現實考量、實踐效應，兩者相互促進、辯證統一，是理論邏輯和實踐邏輯相結合的生動體現。在新冠肺炎疫情防控阻擊戰中，社區防控作為關鍵陣地，以堅持黨的集中統一領導、堅持以人民為中心、堅持基層群眾自治的制度優勢在提升社區治理效能中發揮了引領、支撐和保障作用，進一步凸顯了我國制度優勢在社區治理效能提升中的全局性地位。

(一)堅持黨的集中統一領導是社區治理的根本引領

黨的十九屆四中全會在系統總結我國制度的顯著優勢中，把堅持黨的集中統一領導擺在了首位，突出了堅持黨的集中統一領導的根本性。新時代社區治理既要堅持把黨的集中統一領導貫徹落實到實處，也要堅持把基層黨的建設做穩做扎實。前者是社區治理總體定位的前提和方向，體現的是制度優勢對社區治理的集中引領，后者是社區治理自身建設的根本要求，也是社區治理對制度優勢的集中反映，二者辯證統一于中國特色社會主義基層社區治理現代化中。在常態化疫情防控時期，進一步扎緊扎牢社區安全的防控網，必須以黨的集中統一領導為根本引領，加強社區黨委自身組織力建設，正確處理社區黨群關系，積極發揮支部黨員的“領頭羊”和“排頭雁”作用，促進社區治理的穩步健康發展。

(二)以人民為中心是社區治理的力量支撐

在新華網報道的《習近平戰“疫”高頻詞》一文中，“自1月20日至3月17日，‘群眾’一詞習近平提了82次”(1)《習近平戰“疫”高頻詞》，http：//www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2020-03/20/c_1125742844.htm。，居于戰“疫”高頻詞首位。可見，人民群眾對于國家治理的重要性。社區作為黨與群眾、黨與人民利益互動的重要空間載體，是踐行以人民為中心理念的前沿陣地，也是打通基層治理“最后一公里”的重要區域。唯物史觀認為，歷史的發展不是英雄人物的推動，而是無數“合力”作用的結果。人民群眾是社區治理的參與者和治理成果的共享者，在新冠肺炎疫情防控關鍵時期，社區采取封閉式管理，正是人民群眾的團結和配合才守住了社區的安全防線。把以人民為中心作為社區治理的力量支撐，緊緊依靠人民群眾，“充分體現出人民群眾作為歷史的創造者所具有的磅礴偉力”(2)寧鑫、傅慧芳：《重大疫情防控中“緊緊依靠人民群眾”的內在機理與實踐要求》，《思想教育研究》2020年第3期。。社區治理堅持以人民為中心就要始終走群眾路線，善于團結群眾，發揮群眾力量，始終把人民群眾的生命財產放在首位。

(三)基層群眾自治是社區治理的有力保障

基層群眾自治制度是我國基本制度的顯著優勢，彰顯著我國人民民主的廣泛性和真實性。由于社區自身帶有的依附性和弱自主性，新時代社區治理堅持依法自治和以德自治相結合的治理路徑。這一路徑既為社區處理“事”提供了機制和方法，也實現了對“人”的治理(3)張雪霖：《通才型治理：城市社區治理現代化新方向》，《求索》2020年第2期。，從長遠上為基層社區“善治”目標的實現提供了有力保障。社區治理堅持依法自治和以德自治是通過發揮德治的春風化雨作用，教化和引導群眾弘揚正氣，引領社區風尚，同時運用法治的保障作用，推進社區自治各項工作的安穩有序開展，這不僅體現了“以民主為根本，以法治為保障，以德治為依托”的辯證治理思維，而且使治理依靠群眾，治理為了群眾，有利于逐步形成現代化的社區共同體機制。

二、制度優勢在提升社區治理效能中的現實難題

社區治理作為國家治理的重要領域和微觀基礎，是聯防聯控、群策群力的重要載體，其治理的效果會在傳導連鎖效應下影響著國家治理的整體格局。然而，在新時代社區治理中制度的運行存在著執行主體現代化治理觀念淡薄、執行保障機制不健全、執行對象積極性需要調動的難題，影響著制度優勢作用的發揮。

(一)執行主體現代化治理觀念淡薄

當前我國社區治理正處于完善和發展階段，執行主體現代化治理觀念有待提升。其一，制度意識不強。制度意識決定著制度執行力的強弱，受傳統官本位思想的影響，社區部分干部在制度執行時，搞變通、打折扣，甚至存在唯利唯親搞雙重標準，對制度約束和制度的權威性認識不到位。這不僅影響制度優勢在社區治理中的發揮，也很容易阻礙社區治理效能的提升。其二，思想意志不堅定。在推進和提升治理現代化的大背景下，尤其應對新冠肺炎疫情帶來的社區治理挑戰時，少部分社區干部大局意識不強，在集體利益與個人利益選擇時信念動搖，把黨和人民的利益拋之腦后，偏于個人利益。有的干部在新冠肺炎疫情初期，漠視組織紀律，在思想上對社區疫情防控認識松懈，存在僥幸心理，致使社區治理意識消極怠慢，影響了整個社區應急效能的發揮。

(二)執行保障機制缺乏動力，渠道單一

制度效能的落實需要在執行全過程做好人力、物力、財力各方面保障。然而，當前我國社區存在著保障機制不健全的問題。其一，社區運行的組織保障缺乏專業的管理人員。社區從業者大多數為中老年人，發展存在內卷化。雖然社區專業管理人員崗位缺口大，但是就業者選擇傾向很低。究其原因，大多數人認為社區工作者工資待遇低，工作不體面。這種現象使得社區治理運行因人力資源缺乏而出現社區發展和創新動力不足的問題。其二，社區運行的資金保障機制渠道單一。我國東部發達地區社區治理綜合性較強，在資金融通和社區第三方服務保障方面體制機制較為健全。與東部地區相比，西部部分落后地區由于發展不平衡和不充分，不僅在新技術引進和社區公共環境治理等方面缺乏資金支持和體制機制保障，而且在社區外部服務產業化方面資金融通渠道單一狹窄，整體發展較為緩慢，嚴重制約著西部社區治理現代化的實現。

(三)執行對象參與度低，歸屬感弱

制度優勢提升社區治理效能離不開社區群眾的力量支持。然而，在實際治理工作中許多社區群眾沒有參與到制度優勢執行的過程中。其一，社區中青年群體平時工作壓力大，工作繁忙，沒時間和精力參與社區治理，但是當自身利益與集體利益發生沖突時，部分群眾就會站在自身利益的立場上考慮問題，對社區共同體歸屬感不強。其二，群眾更依賴社區居委會、業委會、物業，他們認為只要自己交了社區物業費、管理費，一切社區出現的問題都是社區管理者的事。因為長期不參與和不了解社區治理，缺乏強烈的社區共同體意識，在發生矛盾糾紛時，有時就出現業主推卸自身的責任和失誤，對社區產生抱怨和不滿。社區群眾對社區事務參與度的高低決定了社區的凝聚力和向心力。從長遠看，如果社區群眾的歸屬感不斷降低，將會影響社區共同體建設。

三、制度優勢在提升社區治理效能中的實踐路徑

破解制度優勢提升社區治理效能的現實難題，是社區治理現代化的要求。如果制度優勢不能發揮其作用，就容易出現治理的偏移，導致執行不力，加速危機蔓延。反之，制度優勢的順利發揮會保持治理定力，強化制度理性，就能促進“制”向“治”的轉化。以社區為場域，如何破解制度優勢在提升社區治理效能中充分發揮的難題，要以辯證思維、精準思維、底線思維作為路徑依據。

(一)以辯證思維為著力點，強化制度優勢、創新治理手段

制度優勢在社區治理效能提升中的有效發揮，由兩方面因素決定，即制度的強化和治理的創新。這兩個決定因素深層次蘊含著“變”與“不變”的邏輯關系，體現在嚴格執行制度優勢時要應對“目標之變”“實踐之變”“時代之變”(4)韓慶祥：《以“制度優勢”“治理效能”應對“新時代”“大變局”》，《馬克思主義與現實》2020年第1期。，創新治理的方式方法。制度與治理是辯證統一關系，以辯證的思維為著力點是破解現實中因為制度約束而出現的治理思維固化問題的內在要求。同時，遵守制度和樹立制度權威有利于提升治理目標的實現效力。堅持制度的導向并在治理過程中體現制度優勢是遵循辯證思維的要求，否則就達不到制度優勢的發揮和治理效能的提升。

社區作為政府與群眾之間的橋梁，在強化制度權威和創新治理方面，一是把握“制”與“治”的關系，嚴肅制度治理。一方面，要敬畏制度，堅持以黨委領導社區治理，以群眾需要作為社區工作服務的重心，積極暢通群眾表達和監督渠道，聆聽群眾意見和建議，做出的決策要反映民意，為民謀利。另一方面，社區既要以制度為遵循，善于運用制度威力化解遇到的風險和挑戰，又不能固步自封，囿于傳統，要在堅持制度自信的基礎上不斷革除體制機制弊端，敢于破除頑障痼疾。二是要堅持共建共治共享的社區治理新理念。一方面，要善于在實踐中探索治理的新思路新模式，把“人民需要的變動”作為“制度完善發展的動因”(5)陳金龍：《新時代制度建設的思維向度》，《馬克思主義與現實》2020年第1期。。以黨建為引領，集人民群眾智慧與力量，發揮群眾自治優勢，不斷促進治理效能的提升。另一方面，要積極完善社區部門職責定位，細化管理程序，協調和優化社區居委會、小區業委會、物業服務企業“三駕馬車”的作用力，向著新時代韌性社區方向發展。

以制度優勢的不變應治理環境的萬變，是“制”與“治”的辯證邏輯，遵循了我國制度優勢向治理效能轉化的內在要求，順應了時代發展變化，體現了推進治理現代化的辯證思維。中國之治是人民美好生活需要的制度實現，以辯證思維把握制度優勢與治理效能的關系，不僅推動了治理的創新，而且提升了治理的時效性和實效性，充分彰顯了制度提升社區治理效能的內外綜合優勢。因此，以辯證思維推動社區制度優勢發揮、提升社區治理效能，是實現社區治理現代化的關鍵環節。制度與治理猶如車之雙輪，推動著社區向著治理現代化前進。

(二)以精準思維為支撐點，推進社區執行力建設

制度的生命力在于執行，以“中國之制”推進“中國之治”的“‘一個關鍵’就是要抓好制度的執行和落實”(6)馮俊：《熱話題與冷思考——以“中國之制”推進“中國之治”》，《當代世界與社會主義》2020年第1期。。推進執行力建設，一個重要的思維就是精準思維，表現在行動上則為精準施策。黨的十八大以來，在黨中央的重大戰略決策中，如精準脫貧、精準統籌抗擊疫情，都離不開“精準”二字。“精準思維”不僅是思想方法，也是工作方法、管理方法，是質、量、度三者的統一。事實證明，精準思維使得執行目標清晰堅定，執行過程環環相扣，執行方法務實、具體、準確、精致。新時代面對社區治理難題，必須要求執行力的精、準、快。

以精準思維推進社區執行力建設體現在精準決策和精準施策之中。精準決策重點在于決策者能力和素質，不僅要求決策者素質要高、業務要精，而且要求決策具有前瞻性和格局觀；而精準施策不僅要求在科學決策的基礎上精準發力，還要求運用大數據處理和分析技術輔助施策的準確落實。國家治理既要提高全社會治理的效能，也要著力提升黨員干部治理能力的現代化，這是制度優勢精準執行和落實的關鍵。首先，落實精準思維的運用。一是要強化社區干部隊伍建設，加強反腐倡廉工作，從嚴管理。社區黨員干部自身要嚴以律己，在思想和行動上踐行初心和使命，把社區群眾對生活的美好追求作為服務和建設目標。二是“兩委班子”要引導黨員干部善于和樂于學習新知識、新技能。社區要積極聯系專業人員對社區工作者進行各方面技能培訓，強化自身工作能力，提升辯證思維和創新思維能力。其次，集中力量精準發力。社區要以開放的態度面向社會，積極吸收管理人才、技術人才，引進先進的管理經驗；在政府著力解決社區資金短缺問題的同時，社區要積極尋找出路擴大融資渠道，為社區治理能力和治理水平提供資金支持，推進社區治理現代化。再次，強化和完善社區網格化管理模式。社區網格化管理依靠組織嵌入和功能嵌入來實現，推動管理和服務雙重供給(7)陶建鐘、李悟：《雙向互動：基層網格化管理的邏輯轉向與反思——以臺州市路橋區網格化管理為例》，《中共杭州市委黨校學報》2020年第1期。。功能嵌入以橫向融通的形式，表現為網格員等內部力量的參與。強化網格化管理要積極促進傳統社區工作模式轉型，積極運用互聯網、云計算等科技手段進行社區數據分析，達到高效治理。同時積極吸收多方力量參與社區管理，將網格內部鏈接充實化和緊密化。

執行力建設是制度優勢提升社區治理效能的關鍵。執行力建設以精準思維為支撐點，從轉化的機理中發力，體現的是一種務實的精神，一種科學的態度，一種哲學的思辨。社區治理作為社會治理的末梢環節，以精準思維將責任落實到個體，達到精準施策、精準對接、精確管理，不僅能夠把握治理的質、量、度，緊跟社區發展需要，將執行力充分釋放和落實，而且體現了社區以“繡花針”的功夫發揮現代化優勢進行精細管理，綜合有效發揮治理能力，不斷完善和提升社區治理格局，為社區治理現代化提供了支撐和保障。

(三)以底線思維為落腳點，保障社區治理現代化的行穩致遠

“底線即最下限，是不可逾越的界限和事物發生質變的臨界點，守之則安穩，越之則危險。”(8)吳家慶：《堅持和運用好底線思維方法》，《光明日報》2019年7月18日。把底線思維作為制度優勢提升社區治理效能的落腳點，是從制度優勢與治理效能相互轉化的基準線出發，把握轉化過程既不偏離方向，又不脫離實效。底線思維是社區治理方向的壓艙石，回答了新時代建設什么樣的社區、怎樣建設社區這一重要社會問題。在社區治理中堅持底線思維是保證制度優勢在提升新時代社區治理效能中的守正創新，也是守好人民群眾安全的內在要求。

堅持中國共產黨領導，是中國特色社會主義最本質特征；一切為了人民群眾，既是中國特色社會主義的鮮明特征，也是中國共產黨治國理政的遵循。這兩個特征是底線思維的重要內容。堅持底線思維，就是在提升社區治理效能過程中把握社區治理現代化的方向和思維堅定不動搖。把底線思維作為制度優勢提升社區治理效能實現路徑的重要內容和落腳點，不僅是對我國社區治理經驗的深刻總結，也是從世情、國情、民情出發，守正中國特色社會主義制度優勢、提升社區治理效能的方向和道路。在制度優勢提升社區治理效能中要堅持底線思維，一是社區在公共危機面前，要始終把人民群眾放在首位，保護人民生命財產安全，關心社區群眾的生活生產。在一心為了人民群眾的基礎上，善于因時因地應變，如在新冠肺炎疫情常態化防控階段，放寬社區街邊擺攤，保障和增加群眾收入；同時要完善和創新群眾表達機制，使群眾積極為社區的治理發聲，增強群眾對社區的信任感和歸屬感。二是社區要增強憂患意識，始終堅持社會主義的底色以保證治理效能的實現。當前新冠肺炎疫情防控進入常態化階段，越在艱難時期，越要守好底線，越要堅持聽黨話跟黨走，要堅持高標準社區建設與堅守底線相統一。

在堅持底線思維基礎上，充分發揮制度優勢在新時代社區的治理效能，一是既要加快制度集成，提高社區防范化解重大風險的能力，又要不斷完善和創新社區應急和管理機制，補齊應急制度短板，強化危機治理協同理念。二是要強化社區命運共同體意識，激發社區內生動力。做好社區宣傳教育工作，積極引導和學習黨中央的方針政策，做好社區德育工作，不斷強化群眾的愛國情感、法治意識、辯證能力，增強社區和社會的凝聚力和向心力，為制度優勢提升社區治理效能拓展更有效的途徑，形成和諧美麗的社區治理新風尚、新面貌。

總之，在歷史與實踐的考驗中，制度優勢發揮了其治理效能，同時也需要繼續提升和深化，把握“制”與“治”之間的邏輯思維，破解制度優勢提升社區治理效能的癥結和關卡，是建設新時代社區的內在旨趣，也是推進社會治理、實現國家治理現代化的時代要求。