老齡化趨勢下社區(qū)自組織參與黑龍江省社區(qū)養(yǎng)老服務研究

湯 輝

（黑龍江省社會科學院 政治學研究所，黑龍江 哈爾濱 150001）

世界人口老齡化已成為全球性問題，在未來幾十年里將影響世界多個領(lǐng)域的發(fā)展。中國隨著新增人口的增速放緩，我國已經(jīng)慢慢進入老齡化時代。國家統(tǒng)計局2020 年2 月公開的數(shù)據(jù)顯示，人口自然增長率由1987 年的16.61‰到2007 年增長5.17‰，再到2019 年增長3.34‰。此外，數(shù)據(jù)還顯示2019 年底全國65 歲以上人口為1.76 億，占人口總量的12.6%（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)）。根據(jù)國際公認的標準，當65 歲以上人口占國家總?cè)丝诘?%時，標志著該國進入老齡化階段；65歲以上人口占常住人口總數(shù)的14%時，意味著國家進入深度老齡化階段。中國已經(jīng)進入老齡化社會，而低人口增長率意味著老齡化將持續(xù)加劇。養(yǎng)老日益成為一種社會問題，受到國家和社會各界的廣泛重視。黑龍江省作為老工業(yè)基地，重工業(yè)發(fā)達導致城鎮(zhèn)化率高、計劃生育國策執(zhí)行較好。根據(jù)黑龍江統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018 年底黑龍江省65 歲以上老年人485.3萬人，占人口總比例的12.86%，高于全國平均水平。進入21 世紀以來，隨著大量工人進入退休階段，黑龍江省老齡化正逐步加劇，居民養(yǎng)老需求比較迫切。社區(qū)養(yǎng)老模式屬于較為新穎的事務，還處于發(fā)展階段。多元主體參與不足導致社區(qū)養(yǎng)老服務供給質(zhì)量不高，不能完全滿足居民的養(yǎng)老需求。通過新冠肺炎疫情期間對哈爾濱市、七臺河市十幾個社區(qū)的跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)黑龍江省社區(qū)養(yǎng)老服務供需矛盾表現(xiàn)得尤為明顯。為改善黑龍江省社區(qū)養(yǎng)老服務供給質(zhì)量，需要推動黑龍江省社會治理革新。習近平總書記指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”滿足人民群眾社區(qū)養(yǎng)老需求，為完善黑龍江省社區(qū)治理提供目標指引。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出：“發(fā)揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑。”推動和完善黑龍江省社區(qū)治理，培育和孵化社區(qū)自組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務，提升社區(qū)養(yǎng)老服務供給質(zhì)量勢在必行。

一、社區(qū)自組織參與黑龍江省社區(qū)養(yǎng)老服務的必要性

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“積極應對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”[1]為應對老齡化指明方向，完善養(yǎng)老服務成為應對老齡化的重要手段。社區(qū)自組織作為一種社會組織，在社區(qū)治理和社區(qū)公共服務供給中發(fā)揮了重要作用。特別是在新冠肺炎疫情期間，各種因素造成市場化養(yǎng)老服務出現(xiàn)短暫“失靈”和社區(qū)養(yǎng)老服務需求激增，社區(qū)自組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務供給有效緩解社區(qū)養(yǎng)老服務壓力，為社區(qū)治理提供新契機。黑龍江省作為國家的老工業(yè)基地，人口老齡化速度居于全國各個省市（自治區(qū)）的前列。老齡化趨勢下，為滿足黑龍江省人民對養(yǎng)老服務的需求，孵化和培育社區(qū)自組織參與黑龍江省社區(qū)養(yǎng)老服務，既吸取了國外社區(qū)養(yǎng)老實踐的經(jīng)驗啟示，也為黑龍江省養(yǎng)老服務工作帶來了新的發(fā)展機遇。

（一）社區(qū)養(yǎng)老模式將成為國家基本養(yǎng)老模式

工業(yè)化最早發(fā)生在西方，世界范圍內(nèi)的老齡化也從西方發(fā)達國家開始。西方國家的養(yǎng)老實踐可以為黑龍江省應對老齡化和養(yǎng)老問題提供借鑒。為應對養(yǎng)老問題，西方發(fā)達國家經(jīng)過多年的養(yǎng)老模式探索，嘗試過包括機構(gòu)養(yǎng)老等多種養(yǎng)老模式。20 世紀60 年代以后，西方國家的養(yǎng)老模式“回到家庭和社區(qū)”，開始采取社區(qū)照料模式。國家立法將養(yǎng)老福利經(jīng)費投入到居家和社區(qū)養(yǎng)老服務，并出臺促進社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展的政策。在歐美發(fā)達和高福利等國家，居家和社區(qū)養(yǎng)老已成為養(yǎng)老主要模式。“英國是最早進入‘銀發(fā)’時代的國家之一，其實行‘福利國家+社區(qū)照料’的養(yǎng)老模式成效顯著。”[2]西方發(fā)達國家解決養(yǎng)老問題的思路為黑龍江省應對老齡化和解決居民養(yǎng)老需求提供了新思路。我國“十三五”規(guī)劃對養(yǎng)老體系進行系統(tǒng)規(guī)劃統(tǒng)籌：“積極開展應對人口老齡化行動，建立以居家養(yǎng)老為本，以社區(qū)養(yǎng)老為基礎(chǔ)，機構(gòu)養(yǎng)老為補充多層次養(yǎng)老服務體系”。“十三五”期間，通過政策引導和社區(qū)治理革新，特別是最近幾年社區(qū)服務的供給側(cè)改革，社區(qū)養(yǎng)老模式已得到社會各界的認可，也得到老年人的廣泛認同，“從對老年人選擇意向的調(diào)查來看，社區(qū)居家養(yǎng)老是最佳方式”[3]。由于社區(qū)養(yǎng)老模式屬于較為新穎的事務，社區(qū)養(yǎng)老還處于發(fā)展階段，多元主體參與不足導致社區(qū)養(yǎng)老服務供給質(zhì)量不高，還不能完全滿足社會民眾的養(yǎng)老需求。新冠肺炎疫情期間，黑龍江省社區(qū)養(yǎng)老服務激增，社區(qū)養(yǎng)老服務供需矛盾凸顯。養(yǎng)老服務作為一種公共服務需要政府的宏觀調(diào)控，培育和孵化社區(qū)自組織參與黑龍江省社區(qū)養(yǎng)老服務是社區(qū)治理發(fā)展的要求和回應人民對美好生活追求的一種方式。

（二）老齡化趨勢下黑龍江省養(yǎng)老服務工作的新機遇

黑龍江省作為國家最早建設(shè)的工業(yè)基地，在社會主義建設(shè)的初期就形成了完備的工業(yè)體系。在國家第一個五年計劃中，黑龍江省是國家工業(yè)建設(shè)的重點地區(qū)之一，其中蘇聯(lián)幫助我國建設(shè)的156 項工程就有22 項落在了黑龍江。此外，新中國成立初期為保證國防安全，有部分工業(yè)設(shè)施從東三省南部遷入黑龍江，例如北安市的慶華工具廠就是在這個時期從沈陽搬來的。完備和高度發(fā)達的工業(yè)體系培養(yǎng)了大量的產(chǎn)業(yè)工人。工業(yè)化推動城市化，使黑龍江省城鎮(zhèn)化程度一度居全國前列。高城鎮(zhèn)化率帶來的直接影響就是計劃生育的國策在黑龍江省執(zhí)行得好，黑龍江省人口出生率一直處于全國平均水平之下。最近幾年以來，受到世界經(jīng)濟增長放慢和黑龍江省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的影響，黑龍江省人口增長乏力。根據(jù)黑龍江省統(tǒng)計局公開的數(shù)據(jù)表明：2015 年-2019 年，黑龍江省人口增長率為-0.06%、-0.049%、-0.041%、-0.069%、-0.1%。人口低出生率將進一步推動黑龍江省率先進入老齡化社會。根據(jù)國家發(fā)改委預計“十四五”我國將進入中度老齡化階段，黑龍江省會率先進入中等老齡化社會，龐大的受眾群體為黑龍江省養(yǎng)老工作提供了新的發(fā)展機遇。國家發(fā)改委針對養(yǎng)老問題指出：“普惠型養(yǎng)老服務，構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系，完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。”為應對即將到來的中等老齡化社會，緩解黑龍江省面臨的養(yǎng)老壓力，抓住養(yǎng)老工作發(fā)展新機遇，孵化和培育社區(qū)自組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務勢在必行。

二、培育社區(qū)自組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務的途徑

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出：“加快發(fā)展健康、養(yǎng)老、育幼、文化、旅游、體育、家政、物業(yè)等服務業(yè)，加強公益性、基礎(chǔ)性服務業(yè)供給。”養(yǎng)老服務已經(jīng)被定義為公益性服務，社區(qū)養(yǎng)老模式將成為國家基本養(yǎng)老模式。養(yǎng)老服務未來將成為社區(qū)基本公共服務，孵化和培育社區(qū)自組織參與黑龍江省社區(qū)養(yǎng)老服務是黑龍江省社會治理創(chuàng)新的重要方面。黑龍江省老齡化趨勢明顯高于國家平均水平，為黑龍江省社會治理帶來挑戰(zhàn)。為滿足黑龍江省社區(qū)居民的養(yǎng)老服務需求，針對黑龍江省社區(qū)自組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務中存在的短板和不足，借鑒國內(nèi)外社區(qū)養(yǎng)老的經(jīng)驗，結(jié)合黑龍江省情，我們要努力探索促進社區(qū)自組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務的途徑。

（一）以黨建統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)自組織培育工作，推動社區(qū)自組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務供給

社區(qū)養(yǎng)老服務供給不能完全依賴市場化手段，還需要政府的干預，發(fā)揮國家制度優(yōu)勢。我國最大的制度優(yōu)勢就是黨的領(lǐng)導，在黨的領(lǐng)導下，培育和孵化社區(qū)自組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務。其中，在社區(qū)發(fā)揮領(lǐng)導和協(xié)調(diào)作用的是社區(qū)黨組織。社區(qū)黨支部是黨的基層組織、橋頭堡，是黨的群眾路線在基層的踐行者。社區(qū)黨支部在社區(qū)居民眼中是黨和政府的“代表”，具有其他組織無法比擬的公正力和信任度。發(fā)揮社區(qū)黨支部在社區(qū)自組織孵化和培育中主導作用，需要以社區(qū)黨建統(tǒng)領(lǐng)黑龍江省社區(qū)治理，推進服務型黨組織建設(shè)。一是對現(xiàn)有社區(qū)自組織進行黨小組全覆蓋。社區(qū)黨支部負責指導和管理社區(qū)自組織，在每個團隊設(shè)立隸屬于社區(qū)黨支部的黨小組。社區(qū)自組織在社區(qū)黨支部領(lǐng)導下、社區(qū)居委會的業(yè)務指導下開展社區(qū)養(yǎng)老服務。二是發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。社區(qū)黨支部發(fā)揮統(tǒng)合資源的功能，動員社區(qū)內(nèi)部的“能人”，包括政治能人、經(jīng)濟能人、文化能人，參與社區(qū)自組織服務。黨支部主導社區(qū)自組織培育工作，選派優(yōu)秀黨員干部加入社區(qū)自組織。發(fā)揮服務團隊內(nèi)部黨員戰(zhàn)斗模范作用，在社區(qū)養(yǎng)老服務中攻堅克難、迎難而上，通過黨員示范引導社區(qū)群眾加入團隊，提升團隊凝聚力和戰(zhàn)斗力。通過黨員發(fā)揮的“鲇魚效應”，激發(fā)社區(qū)自組織活力，提升社區(qū)自組織養(yǎng)老服務能力。三是發(fā)揮基層黨組織協(xié)調(diào)作用。基層黨支部主導社區(qū)養(yǎng)老服務供給，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，孵化和培育社區(qū)自組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務。基層黨支部是連接社區(qū)居民和社區(qū)自組織的橋梁，需要發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用。基層黨支部需要摸清本社區(qū)的老齡化和養(yǎng)老需求情況，并根據(jù)社區(qū)的養(yǎng)老服務需求，組織社區(qū)老年人代表、社工人員、養(yǎng)老服務機構(gòu)、社區(qū)志愿者等養(yǎng)老服務各方共同協(xié)商解決本社區(qū)養(yǎng)老服務供給問題。幫助社區(qū)自組織解決服務過程中遇到的困難；與社區(qū)老年團體保持聯(lián)系，征集社區(qū)養(yǎng)老服務新需求，反饋給社區(qū)自組織進行服務整改。基層黨支部通過把控社區(qū)治理全局，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，減少社區(qū)居民和社區(qū)自組織之間的信息不對稱，提升社區(qū)自組織養(yǎng)老服務效能。

（二）完善制度保障，引導社區(qū)自組織資源向社區(qū)養(yǎng)老服務傾斜

社區(qū)養(yǎng)老作為老齡化時代國家主流的養(yǎng)老模式，將成為社區(qū)基本公共服務。社區(qū)養(yǎng)老服務是一種公益性的服務，既不能完全依托政府，也不能全部依賴市場供給。社區(qū)養(yǎng)老服務需要綜合運用政府干預和市場化手段。為應對老齡化給黑龍江省社會治理帶來的挑戰(zhàn)和滿足社區(qū)居民的養(yǎng)老服務需要，在國家民政管理部門已出臺政策的基礎(chǔ)上，省民政部門、省發(fā)改委、省人社廳等部門聯(lián)合出臺文件，把社區(qū)養(yǎng)老服務供給納入社區(qū)治理工作績效考核，出臺細化文件進一步鼓勵社區(qū)孵化培育社區(qū)自組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務，扶持養(yǎng)老類社區(qū)自組織發(fā)展。在社區(qū)自組織管理方面，把養(yǎng)老服務類社區(qū)自組織的管理權(quán)進一步下放到街道和社區(qū)。養(yǎng)老服務類社區(qū)自組織在街道民政部門備案之后允許參與社區(qū)養(yǎng)老服務，由社區(qū)負責歸口監(jiān)督。在資金幫扶方面，加大省財政資金對社區(qū)養(yǎng)老服務的支持，設(shè)立專項社區(qū)養(yǎng)老服務經(jīng)費，抽取一部分福利彩票等公益彩票基金扶持社區(qū)自組織培育。街道督促社區(qū)按照《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的實施意見》的規(guī)定，改建和擴建社區(qū)養(yǎng)老配建房屋，劃撥一部分養(yǎng)老配建房屋、社區(qū)內(nèi)的公租房、廉租房等公益房產(chǎn)支持本社區(qū)養(yǎng)老服務類社區(qū)自組織辦公和開展養(yǎng)老服務業(yè)務。對提供有償社區(qū)養(yǎng)老服務的社區(qū)自組織實施稅收優(yōu)惠扶持，對城市民政救助人員參與社區(qū)養(yǎng)老服務獲得的收入提高個人所得稅征稅額度。通過加強制度和政策保障，推動社區(qū)自組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務，改善黑龍江省社區(qū)養(yǎng)老服務供給質(zhì)量。

（三）實施社區(qū)養(yǎng)老服務分級，分類培養(yǎng)社區(qū)自組織

社區(qū)養(yǎng)老服務作為社區(qū)基本公共服務具有公益性的屬性。養(yǎng)老服務類型多種多樣，其中包括康復護理、家政服務、心理咨詢、失能老人看護等多種類型。這些養(yǎng)老服務根據(jù)養(yǎng)老服務的供給方式、投入成本、技術(shù)要求的差異，劃分為純公益性養(yǎng)老服務、普惠性養(yǎng)老服務、互助性養(yǎng)老服務。老齡化趨勢下，黑龍江省養(yǎng)老服務需求將進一步增加。推動社區(qū)養(yǎng)老服務分級，按照需求培育社區(qū)自組織參與黑龍江省社區(qū)養(yǎng)老服務有助于整合社區(qū)資源，提升社區(qū)治理效能。一是純公益性養(yǎng)老服務供給。社區(qū)養(yǎng)老服務屬于公共服務，其定位是公益性質(zhì)的。純公益性養(yǎng)老服務的供給需要依托社區(qū)黨支部培育和孵化由社區(qū)“兩委”成員、社區(qū)熱心人、志愿者、社工、黨員干部等群體參加的社區(qū)自組織。此類社區(qū)自組織需要整合社區(qū)社工資源、社區(qū)能人、社區(qū)熱心人等群體，需要社區(qū)“兩委”的引導和幫扶。二是普惠性養(yǎng)老服務。普惠性養(yǎng)老服務主要指政府部分補貼之后，收費實行政府定價或接受政府指導價，由專業(yè)機構(gòu)提供的養(yǎng)老服務。政府發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，把服務需求供應雙方聚在一起，共同協(xié)商符合國家、企業(yè)、客戶三方利益的服務協(xié)議。普惠性養(yǎng)老服務需要培育和孵化由社區(qū)“兩委”成員、養(yǎng)老服務機構(gòu)、社區(qū)志愿者共同參與組建的社區(qū)自組織。該類社區(qū)自組織構(gòu)成比較特殊，需要社區(qū)內(nèi)有威望、群眾基礎(chǔ)較好的居民參與監(jiān)督，保障社區(qū)養(yǎng)老服務按照運行成本價格供給，并保障服務的供給質(zhì)量。三是互助性養(yǎng)老服務，主要是指社區(qū)老年人之間形成的一種“抱團式”養(yǎng)老，參與個體互相提供養(yǎng)老服務。互助性養(yǎng)老服務來源于群體內(nèi)部供給，群體成員既是養(yǎng)老服務的服務對象，又是養(yǎng)老服務的供給者。互助性養(yǎng)老服務需要社區(qū)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，培育和孵化包含老年群體和社工兩個群體參與的社區(qū)自組織。社區(qū)需要以興趣愛好和情感為基石，挖掘社區(qū)本土骨干力量，培育自組織。首先，需要摸清社區(qū)內(nèi)65 歲以上老年群體構(gòu)成情況，按照愛好、生活習慣等不同，通過開展社交活動培養(yǎng)參與興趣和群體感情，注意發(fā)掘社區(qū)骨干力量帶動周圍老年群體自發(fā)形成互助型社區(qū)養(yǎng)老團體。

（四）強化社區(qū)自組織賦權(quán)，激發(fā)社區(qū)自組織參與社區(qū)養(yǎng)老的活力

“賦權(quán)指的是個體、團體和社群掌握其境況、行使權(quán)力并達成自身目的的能力，以及個別和集體的，能夠借此幫助自己和他人將生命的品質(zhì)提升到最大限度的過程。”[4]賦權(quán)作為社會工作方法可以提升社區(qū)自組織自我管理、自我服務能力，提升社區(qū)自組織的社區(qū)養(yǎng)老服務供給質(zhì)量。培育和引導社區(qū)自組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務需要加大個體賦權(quán)、組織賦權(quán)、社區(qū)賦權(quán)。一是加強黑龍江省社區(qū)個體賦權(quán)。社區(qū)養(yǎng)老服務中，個人賦權(quán)主要指服務對象——老年群體的個人能力提升。加強社區(qū)養(yǎng)老教育，把老齡化給黑龍江省帶來的社會治理挑戰(zhàn)和國家政策，包括養(yǎng)老問題向社區(qū)老年團體講清楚、說明白。加強老年人心理疏導和生活能力培訓，提升老年群體的自我認知能力，提升個人對老年生活控制力。二是進一步完善組織賦權(quán)。組織賦權(quán)主要是強化社區(qū)自組織定位和能力提升。一方面，社區(qū)自組織是黑龍江省應對老齡化帶來的養(yǎng)老服務挑戰(zhàn)的重要幫手，社區(qū)養(yǎng)老模式需要社區(qū)自組織參與提供養(yǎng)老服務。另一方面，提升社區(qū)自組織養(yǎng)老服務供給質(zhì)量和效率，主要手段是對參與社區(qū)養(yǎng)老服務的社區(qū)自組織加強養(yǎng)老技能培訓，提升團隊養(yǎng)老服務技能水平。三是進一步優(yōu)化社區(qū)賦權(quán)。社區(qū)賦權(quán)就是社區(qū)能力的培育，實現(xiàn)人、組織以及社區(qū)的自治能力和可持續(xù)發(fā)展。在社區(qū)養(yǎng)老服務中，在自上而下的公共服務輸送體系中，政府需要在養(yǎng)老服務供給決策中樹立社區(qū)自組織在社區(qū)治理和社區(qū)養(yǎng)老事務中的話語權(quán)和影響力。黑龍江省社區(qū)治理需要綜合考量社區(qū)自組織的作用，科學合理定位社區(qū)自組織在黑龍江省社區(qū)養(yǎng)老服務中的角色，培育社區(qū)服務參與的組織化力量，積極引導公民參與社區(qū)自組織，提升社區(qū)養(yǎng)老服務供給水平。