政策鏈視角下健康中國與校園足球協同發展的融合路徑

張春合

(湖北大學 體育學院，湖北 武漢 430062)

“把健康融入所有政策”，將健康教育納入國民教育體系是《“健康中國2030”規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)中重要政策導向?！毒V要》指出:“把健康擺在優先發展的戰略地位?！薄敖】抵袊笔巧婕吧a方式、生活方式、治理模式根本轉變的系統工程；共建共享是建設健康中國的基本路徑[1]?！毒V要》中還指出，各相關部門在實現政策目標過程中要強化健康價值理念，將健康、公平和可持續性作為政策制定過程的標準模塊，從影響健康因素的廣泛性、社會性、整體性出發尋求部門協作。為夯實足球人才根基、提高足球發展水平，2015年11月教育部等6部門聯合推出了《關于加快發展青少年校園足球的實施意見》(以下簡稱《意見》)，圍繞青少年健康促進和校園足球發展提出了一系列指標任務、實施路徑和改革舉措，成為新時期足球活動、組織、人才培養的政策基礎和綱領性文件?！毒V要》和《意見》分屬兩個不同方面的文件和政策，《綱要》是一個宏觀和基礎的制度設計，包含醫養、衛生、體育、環境治理等多個方面，關注的是全生命周期群體，而《意見》屬于學校體育方面，只是關注青少年群體。那么，這兩個層次政策是否可能在組織、架構、執行主客體上構成一個一脈相承且相輔相成的政策體系？《綱要》作為一個基礎性政策，怎樣指導校園足球的可持續發展？這不僅僅是校園足球發展，也是當前衛生、醫養等領域亟需解決的問題。

政策鏈是公共權力機關或社團組織，為了解決公共問題、達成公共目標而選擇(或制定)的系列政策；按照彼此之間的關聯性而構成相互促進、協調統一的鏈狀系統，具有整體性、連貫性、層次性、增效性的特點，可形成相互聯動、相互促進、互相銜接的有機整體[2]。本研究從政策鏈理論的視角探索校園足球發展在《綱要》中的角色和定位，期望在推進校園足球上依靠《綱要》的制度規劃，找準發力點和基礎政策支持，并站在“健康中國”的高度，聚焦于體育的功能和價值，從政策實施主體和客體的認識上進一步理解和辨識校園足球在健康中國建設中的健康觀、對人的健康素養培養的價值觀以及政策發展和推進的協作觀。此外，探索并建構一種定位準確、涵義廣泛、關聯緊密的鏈狀發展體系和多維協作發展模式，使校園足球在健康中國建設體系中履行新的使命，為打造健康之基做出新貢獻。

1 “健康中國”與“校園足球”政策鏈關系

2009年是新校園足球建設發展的開端，國家從頂層設計出發，全方位推進校園足球發展，給予政策、經費等多方面支持。2014年4月出臺的《體育總局、教育部關于加強全國青少年校園足球工作的意見》，詳細提出了加強部門間協作要求。2015年7月出臺的《教育部等6部門關于加快發展青少年校園足球的實施意見》，提出了工作原則及工作目標等內容。2016年出臺的《關于印發中國足球中長期發展規劃(2016—2050年)的通知》，特別強調校園足球活動部門間協調工作。還有2017年5月教育部印發《關于做好全國青少年校園足球特色學校復核的通知》、2018年教育部發布《教育部辦公廳關于加強全國青少年校園足球特色學校建設質量管理與考核的通知》、2019年出臺《全國青少年校園足球“八大體系”建設行動計劃》等。總體來看，共40多部文件和通知，內容涉及校園足球發展的方方面面，包括宏觀層的戰略規劃、政策法規、標準厘定、重大問題的解決方案等；中觀層的資源配置、績效評估、組織、宣傳、統籌等；微觀層和操作層的運動促進健康的具體方案、平臺建立、健身和健康行為干預計劃、手段、方法等。這40多部文件和政策形成了校園足球的政策發展體系，對于規制校園足球而言基本上可以說是體系完備、面面俱到，似乎已“無制可改”。但是，任何政策都是針對一定時空條件下特定問題所制定的，并且會受到其他基礎政策的影響，因此對不同政策的銜接、融合或協同，便是政策運行和創新發展的必然趨勢。

政策與政策之間存在著復雜關系，除了獨立關系和相斥關系外，一般還存在著共生關系、相關關系、融合關系等。融合是指兩個或兩個以上要素的匯合，或者是向著一個點的運動，或者是幾種不同事物合為一體[3]。融合又可分為替代融合、補充融合、延伸融合以及互補融合等模式?！毒V要》和《意見》是兩個獨立的政策體系，但是從政策文本分析可以看出兩者之間又存在著復雜關系。

1.1 目標層方面：政策鏈的融合和包含關系

《綱要》和《意見》從目標上看，盡管側重點不同，卻密切相關，可以把《意見》看作是健康中國建設子鏈條上的具體政策體系之一，是鑲嵌在健康中國建設之上的重要一環?！毒V要》的總體目標是健全健康教育體系、普及知識、形成健康生活方式、保障人民健康；《意見》總體目標是立德樹人、普及運動、培育文化、促進身心健康、推動足球事業發展等。在基本原則方面，《綱要》的著重點是提升素養、健康教育、全面參與、強化部門協作等；《意見》的著重點是深化體制改革、增強發展活力、條件場地建設、整合資源等。在戰略目標層次，《綱要》和《意見》都提出對運動技能、體質健康的要求等。因此從政策鏈視角，健康中國的青少年健康促進體系與校園足球體系具有較強的內在融合與包含關系。

在目標和原則方面，健康中國青少年健康促進體系對青少年健康及體育健身方面所提出的要求范圍更廣、層次更高、程度更深，并與校園足球政策在較多方面相互滲透融合。校園足球積極倡導做大分母抓普及，發揮人口資源優勢，提高普及率等，都是健康中國建設的必然要求，而校園足球發展的生態環境系統亦是健康中國建設的結果和目標。《綱要》所提出的健康要覆蓋全生命周期，針對生命不同階段的主要健康問題及主要影響因素，確定若干優先領域[4]，而校園足球由于自身特點，必然成為這個優先發展領域。校園足球的許多目標指向健康中國，健康中國所制定的許多重要途徑和手段又體現在《意見》的條款中，從而形成相互聯系、交叉滲透、相互促進的格局。從宏觀層次出發，健康中國建設制定的總體規劃與藍圖在其功能領域內起著基本指導作用，支撐著包括《意見》等具體具有操作性的執行政策[5]。在健康中國政策鏈的層級結構中，需要具體的制度和文化要素補充，校園足球作為學校體育中的關鍵支點，將青少年身心發展和社會發展統御起來，形成整體的健康促進體系，這既是健康中國大健康觀的使然要求，也是青少年群體大健康治理的應然要求?！毒V要》和《意見》的政策文本中很多部分都較好體現出這種文化和制度的滲透及較強的目標映射作用，具有廣泛的關聯度。因此，在健康中國建設過程中校園足球發展具有關鍵的戰略意義。《綱要》既承擔了對校園足球政策體系的支持，又可以更好實施基礎政策的效益，而且拓寬健康中國主體政策和其他低層級政策的領域，延伸兩者之間的價值鏈，在一定程度增強了健康中國基礎政策的輻射功能，這樣既開拓《綱要》政策體系的實施效果，也帶動《意見》政策體系的發展。

1.2 內容層方面：政策鏈的融合和共生關系

依據文件的核心內容，從“健康中國”系列文件中篩選關于“青少年健康支持體系”關鍵政策部分，涉及健康生活、健康環境、健康產業等3大板塊。對比校園足球在這3個方面的政策條款，發現兩個文件都對青少年的運動技能、體育科學知識、文化建設、生態治理、體育產業、場地建設等方面制定政策實施條款，規劃了重要的實施內容。

健康生活方面：校園足球的建設目標是為提高青少年兒童及未來公民的健康素養和運動技能。由于我國大部分青少年經過10余年的體育學習，而未獲得1項能夠熟練掌握和長期堅持的運動技能[6]，導致個體從生命早期就沒有養成體育健身的生活方式，更不用說通過體育活動所附加的文化載體來塑造人格，體育之于青少年乃至生命全周期的健康也更無從談起。因此，校園足球發展是健康中國建設的重要載體，體現出《綱要》本質特征。首先，培養青少年的運動技能及體育科學素養。青少年體育只有依靠具體的運動項目，注入健康科學觀和人文觀，才能實施健康生活的目標，并與其他運動項目一起共同營造健康生態和促進健康聯動機制發展改革，進而以“大健康觀”的融通性構建青少年體育的健康生態鏈。其次，健康中國建設與青少年兒童健康相銜接，這也是校園足球建設的重要領域。如2019年3月教育部開展足球特色幼兒園試點工作，遴選建設3 000所足球特色幼兒園[7]。再次，健康中國建設與校園足球專門人才培養相銜接。師資是推動全民健身與全民健康深度融合的重要目標和任務，校園足球建設對師資培訓起到較為重要的支持作用，2015年來國家和地方累計培訓校園足球教師、教練員和管理干部近35萬人[8]。由此可見，《綱要》提出的內容與《意見》相關條款體現出延伸性融合關系，《綱要》更為宏觀，而《意見》更為具體且更具實操性。

健康環境方面：健康環境是指有利于維護和促進人民群眾身心健康的環境，包括自然環境和社會環境。校園足球建設更多涉及的是社會人文環境、政策環境等內容。健康中國提出以環境衛生整治構建適應青少年健康成長的社區、學校、家庭、鄉鎮、城市等。在該維度，校園足球建設提出：(1)加大規劃、政策、標準引導力度，多渠道調動社會力量支持校園足球發展的積極性；(2)充分發揮職業足球俱樂部、足球學校、體育運動學校在人才培養方面的積極作用；(3)鼓勵有條件的體育俱樂部、企業及其他社會組織聯合開展有利于校園足球發展的公益活動；(4)完善相關政策，引導社會資本進入校園足球領域。在中國教育發展基金會設立青少年校園足球發展基金，多渠道吸收社會資金。由此可見，建設健康環境，既要重視自然環境，包括大氣、水土資源等，同時營造良好的人文生態環境，如果不改善健康中國建設的人文環境，其他各個方面的發展勢頭必會遇到較大阻力。這就需要子鏈條的政策設計，考慮生態及人文環境的改善。校園足球作為校園體育活動中受師生歡迎的項目，是和諧校園文化的有機組成，具有重要的教育功能和體育文化氛圍的營造功能。在其制度設計中，需要充分考慮到各層次單位和學校的聯動機制，鼓勵校園足球活動和足球文化走進社區、社會，并積極推進校園足球對社會文化的建構，實施以校園足球為抓手，營造青少年健身文化氛圍。對比兩個文件可以看出，校園足球對于解決健康人文環境方面，更是其他文件中較少涉及的內容，表現出補充融合的特征，在健康中國建設中具有引領和示范效應。

健康產業方面：健康產業鏈本身具有產業鏈長、輻射面廣，促進就業、改善民生和拉動內需的經濟和民生功能，所包括和涉及的政策和資源更為寬廣。校園足球建設盡管是單一運動項目的政策設計，但其同樣是綜合性強、關聯度大、產業鏈長，并交叉滲透到許多相關行業和產業中，如器材服裝設計與制造、師資培訓、環境、宣傳、文化、場地建設等領域，并且從政策實施到資源利用，校園足球對于健康中國政策體系發展和建設都是重要補充和支持。

校園足球在產業方面涉及許多顯性指標，從足球項目相關的各種體育用品生產和銷售，到學校體育場館建設、維修，以及經營開發、市場培訓等有償服務和體育無形資產的開發和保護等，體現出與《綱要》極強包容和相互支持關系。國家“十三五”規劃中，校園足球要改造和新建6萬塊場地。2015年以來，中央財政累計投入校園足球資金 6.48億元，帶動各省(區、市)投入超過196億元[9]。校園足球以青少年學生為對象，在現代中國社會兒童是家庭的核心，以青少年兒童為主題的消費活動停留時間會更持久。因此，校園足球發展過程中帶動的體育產業和發展潛力空間更大、時間更持久。校園足球和健康中國在產業方面

共生與融合，提供聯動性的機制和平臺，把不同群體及市場進行有機整合，不僅體現在競技、健身、市場相結合，更重要的是把政策鏈中的上下游聯系起來，以校園足球為重要節點，把不同職業、不同需求以及社會資源等生態鏈條有機統一起來，不但使學?；A體育設施得到改進，更能促進我國體育產業的持續發展。

1.3 管理層及執行層：政策鏈的協同和融合關系

健康中國對青少年體育健康發展的使命，主要是解決青少年的體育觀問題，重塑體育的健身性、體驗性與競技性相融合的教育文化。無論是有效促進青少年的體質健康，還是培育青少年的健全人格，或是構建青少年體育個性的教育體系，都被賦予了多種屬性，攜帶不同目標。如果這些目標沒有相關部門管理層和執行層的積極配合，就很難有效執行。各部門的職責及任務情況詳見表1。

表1 各部門的職責及任務

雖然《意見》制定的時間早于《綱要》，但在宏觀指導方面兩者都提出“政府主導、部門協同、全社會共同參與的發展格局”。各相關主體在實施過程中承擔和履行什么樣的職責都有明確規定，這就在體制上形成了從管理層到執行層協同、融合推進的治理體系，共同解決健康中國建設與《意見》等其他系列子政策所涉及的責任部門共同推進的體制框架。機構設置方面，健康中國和校園足球都涉及教育、體育、財政、共青團中央等部門，以及全國性、行業性體育社會組織等，具有機構多、任務多、層次多的特點。但從管理和技術執行層看，盡管形式上形成網狀的交叉框架，但校園足球與健康中國在戰略規劃上仍存在著較大銜接融合空間，對于一些核心部門所承擔的責任和任務都遠遠超越了兩部門現有能力，相關協同主體承擔任務的軟約束并不明確，文件對于管理和執行部門實操方面宏觀指導有余，細節規范不足。例如《綱要》中很多政府職責和任務在《意見》中都未涉及，存在著較大建設空間。

2 “健康中國”與“校園足球”的政策鏈協同融合的路徑

2.1 強化“健康中國”和“校園足球”政策鏈協同融合的導向作用

政策鏈主要是為解決特定的政策問題，在內容上具有一致性，但在形態和功能上又有差別性的系列政策[10]?！毒V要》是為推進健康中國建設、提高人民健康水平，由中共中央、國務院于2016年10月25日印發并實施。在政策層次和功能上應屬于基礎政策。政策鏈由基礎政策和各項具體政策構成，縱向鏈條上是不同層次結構和差異化的政策組成，空間上根據眾多復合功能區支撐起鏈條上的各項戰略功能[11]。從目標、內容及機構方面，《綱要》和《意見》都具有天然的鏈狀相關性和融合性。健康中國建構綱領性的總目標，而其他相關的體育、衛生、醫養等為分目標，分目標和階段性目標的實現，將影響到總目標的實現。健康中國作為國家諸多戰略的承載體處在中心位置，是統領和帶動全局的關鍵。循著政策鏈向上，校園足球處于健康中國發展戰略的核心地帶；而循著政策鏈向下，校園足球是被統領在學校體育、陽光體育等政策鏈之內的層級，是健康中國建設宏觀政策鏈條上的重要一環和戰略核心地帶，從青少年運動項目支持層級支撐著總體戰略。校園足球內部又包括著健康素養、運動技能、立德樹人等功能區，這些功能又是健康中國的建設目標。從這個意義上講，校園足球發展不僅是健康中國建設的機制性支點，更是具備成為青少年體育發展支持戰略上的功能性載體。因此，更要注重《綱要》與其他政策的戰略性對接和功能區相協調，使得以健康中國為引領的政策鏈切實有效運行，建構以縱向政策鏈和橫向政策鏈為結構框架的網鏈系統，在目標、原則上銜接，層次上配套，內容上補充，執行部門協調，克服政策的孤立性與局限性。

2.2 建構“健康中國”和“校園足球”政策鏈協同融合的體制平臺

在健康中國戰略目標下，校園足球建設是立足于青少年人群和全生命周期的健康問題，通過足球等運動項目的實施使青少年學生在生命周期的早期，通過運動項目學習形成健康素養和體育鍛煉習慣，達到增強體質、提高肌體免疫力，從而獲得健康并提升運動技能和成績的目標。這個目標的實施，在管理層面屬于學校體育領域，但要完成這一目標單靠教育或者體育部門是很難達到的，需要國家公共服務供給和管理部門進行資源治理方面的整合，通過構建跨部門協同實現政策鏈在目標和執行上的協同，使各方資源和能力優勢發揮最大效益[12]，需要公共服務實施和執行更具“錨向性”和“匹配性”。從《綱要》實施的角度，政策能否有效協同和銜接也是健康中國建設成效的關鍵。校園足球改革至今，構建了由教育部門組織管理、體育部門進行業務指導、共青團等部門輔以課外活動平臺、財政部門提供專項經費支持、新聞宣傳等部門提供宣傳輿論引導醫療等聯動機制[13]。盡管成就矚目，但由于沒有政策鏈協同的頂層設計，沒有一個協同平臺對上下鏈的政策銜接予以規范，所以執行效果并不理想。盡管政策本身也強調了部門協同與融合，但政策實施和執行的主體是政府或權力機關的領導人，作為有限理性的管理者和負責人具有一定的主觀和自發性，因此協同效果和政策鏈融合程度就會出現隨意性。這需要國家從政策鏈建設高度，梳理系統中相關、共生、融合的子政策，將《綱要》所涉及的主體和部門充分整合、彼此嵌入，通過制度化方式將協同融合關系慣例化、制度化[14]。同時，還需要構建一個從上到下的信息溝通體系。由于我國的行政體系分級管理，不同層級業務部門可以垂直對下級進行業務指導，但各級業務部門都是所屬政府部門的管理機構，其資源人事等都受其制約。因此，建立流暢的機構關系與信息流體系尤其重要，以及從機制上使這種信息系統發揮實際效用。政府不僅要利用常規政策工具，更應出臺和善用“補鏈”功能政策，構建健康中國鏈與其下鏈眾多政策的協同融合平臺，使平臺形成“權力共同體”共建、“利益共同體”共享[15]、“責任共同體”共擔，并在政策研判、決策、實施幾個環節環環相扣。在《綱要》的總體指導下，監督和引導子鏈條上類似醫養、康復、校園足球等政策的發展方向和發展特色。

2.3 創新“健康中國”與“校園足球”跨部門協同的機制建設

“健康中國”是政策鏈體系建設的基礎政策，是政策制定者、執行主體和目標群體形成統一思想和行動立場的指導原則。在《綱要》的統領下，許多子政策執行上體現出多部門分工協同的形勢，內容和目標上也體現出多方面政策疊加的特征，但這種政策疊加和部門支持只是在量上的加總，其本身并不能完全等同于政策融合和政策協同。例如體育系統對校園足球的關注點，主要是運動技能及人才培養梯隊考慮，宣傳部門比較重視立德樹人方面的指標和成效等。另外，鑒于我國的政治體制，政策鏈間的協同動力主要來自中央政府的外部推力，而部門之間這些并不是核心工作，同時利益關系不大，所以也不愿在原有工作之外分出時間和精力去做協同工作。這就需要在解決不同主體參與協同目標和動力問題方面做好以下幾點：第一，均衡政策利益。體制機制變遷的誘因是主體期望獲取最大的潛在利潤，這也是助推政策高效執行的根本動力，拋開利益空談執行是不切實際的。為此在《綱要》和《意見》等政策鏈的運行中，一方面要樹立利益意識，鏈狀體系中的各個職能部門要以共同利益為導向，重塑穩固均衡的多部門和層級政策執行的利益格局，通過合理運用經濟理性和社會理性的利益分析思維，破解梗阻政策執行的利益沖突。另一方面，以尊重協同各方利益為前提，不斷培育宏觀執行思維，使其能從政策鏈協同融合工作中獲得益處，并將健康中國理念貫穿于政策執行、評估和終結等全過程。第二，設計跨部門協同的監督激勵機制，使相關部門都有持續的動力。采取政策宣傳、輿論引導等形式，推動各方對“健康中國”和“校園足球”等政策的融合點、政策的協同融合形式以及執行的認知趨同，化解政策執行思維障礙，促進政策在“橫向和縱向”系統的不同層級間協同執行。第三，要以體制機制調適為起點，從內部層面理順健康中國與校園足球建設功能區之間的關系，進一步強化健康中國支點型戰略功能區的整體效能，在邊界區域和交叉區域進行非常規的聯合行動，并配置合理的政策資源，從而構建各方和社會共同維系的執行格局。

校園足球建設是健康中國建設的重要抓手和重要領域，健康中國建設支撐校園足球的發展。在健康中國建設政策鏈體系運行中，政府各層級管理者的核心任務在于制定和融合各層級體系相配套的具體政策，在整條鏈的各個環節上根據主要行動者的職能和職責權限，激勵各相關主體進行協同和融合。通過運用資源配置、行政手段、教育引動等針對性政策工具，積極推動健康中國鏈狀體系中各個主客體的聯接、校準和潤滑作用，實現各個支持體系內部健康發展，提供政策鏈總體系統發展的中觀和微觀良好生態，打造相關政策整合起來的“政策鏈條”或“政策組合”并發揮“補全鏈條”的作用。相關管理部門應主動與《綱要》形成有機的互動協作，構成復合型、協同性的行政管理體制和機制，使行政資源推動“健康中國”建設的各個功能鏈上，形成資源推動和行政科級力量推動的聯動推動效應。