基于生態環境監測機構省級監督抽查工作的分析與思考

羅培松，阮建超，趙霞，丁佳

(1. 紹興市環境監測中心站，浙江 紹興 312000；2. 浙江環質環境科技有限公司，浙江 紹興 312300)

環境監測是保護環境的基礎工作，是推進生態文明建設的重要支撐。環境監測數據是客觀評價環境質量狀況、反映污染治理成效、實施環境管理與決策的基本依據。生態環境監測質量更是生態環境監測工作的生命線，加強對生態環境監測機構的監督抽查意義重大。從國家層面看，國家市場監督管理總局、生態環境部和國家藥品監督管理局已發布《關于組織開展2019年度檢驗檢測機構監督抽查工作的通知》(國市監檢測〔2019〕111號)文件[1]，要求對生態環境監測機構聯合實施“雙隨機”重點抽查。同時按照生態環境部和國家市場監督管理總局《關于加強生態環境監測機構監督管理工作的通知》(環監測〔2018〕45號)的要求，對生態環境監測機構實施重點監管，對有關投訴舉報案件積極開展聯合執法，對篡改、偽造監測數據和報告等弄虛作假行為嚴厲打擊。

福建省、廣西壯族自治區、上海市、天津市、山東省、湖北省、山西省、河北省、湖南省、江蘇省、安徽省共11個省(自治區、市)陸續公布了2019年度704家生態環境監測機構監督抽查結果[2-12]。結果表明，大部分生態環境監測機構能較認真執行《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)、《檢驗檢測機構資質認定能力評價 檢驗檢測機構通用要求》(RB/T 214—2017)、《檢驗檢測機構資質認定生態環境監測機構評審補充要求》(以下簡稱《補充要求》)及各省級《生態環境監測質量監督檢查三年行動計劃(2018—2020年)》等要求，建立并持續改進質量管理體系，嚴格、客觀、公正地開展監測工作，不斷規范和提升監測工作質量，同時也通報了一些生態環境監測機構存在的問題。

1 監督抽查概況

1.1 監督抽查方式

采取部門間聯合開展“雙隨機”監督抽查，按照“雙隨機、一公開”方式，抽取一定比例和數量的生態環境監測機構實施現場檢查，對抽取的生態環境監測機構進行不預先通知的專項監督檢查，重點檢查獲證機構遵守資質認定相關要求和檢驗檢測能力持續保持等情況。例如：上海市按照“雙隨機”原則，將全市已獲資質的監測機構名單輸入機構名錄庫中，按照預設比例隨機抽取抽查對象，實現抽查范圍的全覆蓋和抽查對象的分級分類管理。山西省采取抽取監測(檢測)報告及其原始記錄和相關檔案，先進行分組審核，再進行集體會審，最后由所有檢查人員簽字出具檢查結論的方式進行。江蘇省則通過抽取監測(檢測)報告，重點檢查檢驗檢測機構資質認定和檢測能力范圍、儀器設備檢定校準、標準物質使用、檢測報告和原始記錄等情況。除此之外，天津市、山東省、河北省等還針對檢測能力進行了現場盲樣考核或能力考核等。

1.2 監督抽查對象和數量

廣西壯族自治區、天津市、河北省、湖南省和江蘇省監督抽查對象覆蓋社會環境檢測機構和政府屬性公益性環境監測機構。福建省、上海市、山東省、湖北省和山西省監督抽查對象主要為社會環境檢測機構，這與政府屬性公益性環境監測機構整體運行較規范有一定關系，也契合“雙隨機”針對不同檢查對象采取差異化分類監管措施的監管要求。從監督抽查數量上看，天津市、山東省、河北省數量多，且比上年抽查數量增加明顯[13]，覆蓋面較大。河北省在抽查機構數量上達到282家，問題數量達到844條，對24家現場資質不滿足條件的生態環境監測機構暫停資質，且涉及眾多政府屬性公益性環境監測機構，這可能與監管部門加大了對生態環境監測機構的監管力度和河北省環保機構監測監察執法垂直管理制度改革后一些工作銜接和管理不到位有一定關系。

2 存在的問題及表現形式

依據《關于組織開展2019年度檢驗檢測機械監督抽查工作的通知》(國市監檢測〔2019〕111號)文件[1]要求，監督抽查重點檢查檢驗檢測機構是否存在以下問題：(1)未經檢驗檢測，直接出具檢驗檢測數據、結果；(2)篡改、編造原始數據；(3)超出資質認定證書規定的檢驗檢測能力范圍，擅自向社會出具具有證明作用的數據、結果；(4)檢驗檢測結果與原始數據不一致，且無法溯源；(5)漏檢關鍵項目、干擾檢測過程或者改動關鍵項目的檢測方法，造成檢驗檢測數據或者結果錯誤。(6)替換、調換應當被檢驗檢測的對象，進行檢驗檢測并出具檢驗檢測數據或者結果；(7)未按照規定辦理標準、授權簽字人變更，并出具檢驗檢測報告；嚴厲打擊篡改、偽造監測數據和報告等弄虛作假行為。

除湖北省、上海市僅對監督抽查檢查結論做出定性描述，問題項無法統計外，其他9個省(自治區、市)監督抽查結果對照《RB/T 214—2017》和《補充要求》條款要求，主要存在以下7個方面的問題。

2.1 環境設施條件不符合方法標準要求

(1)未按檢驗檢測方法標準要求對環境條件進行有效監控并記錄；(2)實驗室未對檢測區域進行分區和有效隔離，如土壤風干和研磨同處一室存在互相干擾隱患；(3)實驗室未按檢驗檢測標準要求配備相應的環境設施，如嗅辨室未配置溫濕度計，配氣間和嗅辨室未設置傳遞窗等。

2.2 監測設備使用、管理不規范

(1)儀器設備未按規定及時進行檢定/校準,不能提供在有效期內的檢定/校準證書；(2)儀器設備校準修正因子在檢驗檢測中未得到有效應用，或校準結果未進行確認；(3)儀器設備使用記錄不全；(4)儀器設備無狀態標識；(5)未按規范要求配齊監測工作各環節所需的儀器設備，現場測試和采樣儀器設備在數量配備方面未能滿足相關監測標準或技術規范對現場布點和同步測試采樣要求；(6)儀器設備放置混亂，布局不合理，未進行有效管理；(7)標準物質和耗材管理不規范，部分機構標氣、標液缺少或超過保質期，部分標準物質缺少期間核查計劃、驗收記錄等內容。

2.3 質量管理體系運行存在不足

(1)機構未按照新標準《RB/T 214—2017》和《補充要求》對質量管理體系文件進行改版，質量管理體系沒有按新標準有效運行；(2)檢驗檢測機構制定的資質認定標志和檢驗檢測專用章的使用規定不夠明確；(3)質量手冊與程序文件中要求的內容與實際體系運行不一致，存在“兩張皮”現象，導致管理體系不能有效運行；(4)檢驗檢測標準或方法、法人、最高管理者、授權簽字人等發生變更后未能及時辦理變更手續；(5)未按照資質認定部門要求參加能力驗證等。

2.4 檢驗檢測報告和原始記錄不夠規范

(1)部分機構原始記錄不完整或不規范，缺少監測方案、采樣量、保存方式、現場儀器校準和使用記錄等信息，原始記錄中檢測人和校核人為同一人；(2)關鍵檢驗記錄填表人、校核人、簽發人均為機打代替手簽名；(3)未嚴格依據相關標準或者技術規范規定的程序和要求，出具檢驗檢測數據、結果；(4)檢驗檢測報告和原始記錄信息不夠完整，無法溯源；(5)檢驗檢測報告與原始記錄信息不一致；(6)未按規定對原始記錄和報告進行有效管理、保存；(7)檢驗檢測報告未加蓋檢驗檢測專用章或未標注資質認定標志；(8)無法提供流量校準記錄、計量溯源記錄、期間核查記錄等。

2.5 樣品、分包管理存在問題

(1)樣品的規格型號、數量、狀態等與登記不一致；(2)樣品的采集、標識、分發、流轉、制備、保存等不符合相關標準、規范；(3)樣品的留樣和處置不符合相關標準、規范；(4)部分檢驗檢測機構未按規定分包檢驗檢測項目，分包程序沒有規定不得進行二次分包，存在分包項目未在檢驗檢測報告中標注分包情況或者事先未取得委托人書面同意的行為；(5)分包檢測項目標注不清，不能提供分包方資質證書和能力附表等。

2.6 超出范圍或能力出具檢驗檢測報告

(1)個別檢驗檢測機構超出資質認定證書規定的檢驗檢測能力范圍，擅自向社會出具具有證明作用的數據、結果；(2)個別檢驗檢測機構的基本條件和技術能力不能持續符合資質認定條件和要求，擅自向社會出具具有證明作用的數據、結果等。

2.7 內部審核和管理評審存在缺陷

(1)部分機構內審未覆蓋所有檢測活動和所有部門，內審依據錯誤或未包含補充要求；個別機構未提供年度內審計劃，未開展內審活動；個別機構內審不符合項沒有原因分析，只提供了糾正證明，沒有采取糾正措施；(2)部分機構管理評審輸入材料不齊全，如缺少風險識別的可控性的具體內容；(3)個別機構管理評審報告缺編制人、批準人簽字，評審識別出一些風險因素，并要求行政部應逐步制定相關的應急預案與管理規定，但無相關措施的記錄；(4)個別機構管理評審輸入未能識別當時已經發布的《國家認監委關于檢驗檢測機構資質認定采用相關認證認可行業標準的通知》(國認實〔2018〕28號)文件的外部因素的變化和政策的適宜性的新要求；(5)個別機構未提供2019年管理評審計劃，未開展管理評審工作等。

3 存在問題分析

(1)重點監督抽查的問題主要在于未按照規定辦理標準和授權簽字人變更，并出具檢驗檢測報告；超出資質認定證書規定的檢驗檢測能力范圍，擅自向社會出具具有證明作用的數據和結果；檢驗檢測結果與原始數據不一致，且無法溯源等3個方面。其中，未按照規定辦理標準變更并出具檢驗檢測報告問題數量最多，河北省達到近40條，其次是山東省和湖南省。山西省通報所提到的不同采樣記錄中人員筆跡完全不同、同一組采樣人員于同一時間段在不同地點進行現場監測、使用同一臺儀器于同一時間段在兩個不同地點采樣、采樣人員數量與實際采樣所需人員數量明顯不符等問題是否屬于“篡改、編造原始數據，出具檢驗檢測數據、結果”的情形，有待商榷。

(2)檢驗檢測機構之間存在問題的差異性。與政府屬性公益性環境監測機構相比較，社會環境監測機構在環境設施條件，監測設備配備、使用、管理，質量管理體系規范運行，超出范圍或能力出具檢驗檢測報告等方面問題比較突出，反映出社會環境監測機構存在硬件投入不足、人員流動性大、技術能力維持不穩定、管理和質量意識薄弱等問題。

(3)存在問題不符合《補充要求》的情形分析。對照《補充要求》，監督抽查發現的問題主要集中在第十一條至第十四條、第十六條。涉及到的問題主要有：方法標準、排放標準、特別是標準修改單未受控或未變更；環境和場所環境不符合標準要求；原始記錄信息不完整、不規范等。其他常見問題有未配備現場監測安全警示標識；未建立“誰出數誰負責、誰簽字誰負責”的責任追溯制度；不符合技術負責人與質量負責人等關鍵崗位任職條件等。特別是檢驗檢測報告與原始記錄信息不一致以及未按規定對樣品留樣或保存，導致無法對監測結果進行復核的行為可能會被監管部門納入涉嫌《環境監測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》中有關偽造監測數據的違規情形，對此，各生態環境監測機構應引起足夠的重視。

4 處罰情況

各省監督管理部門基本按照《管理辦法》要求對查出的問題進行處罰，處罰方式涉及自行整改，責令改正，責令整改并調查處理，移送相關執法部門作后續調查處理等種類(見表1)。

表1 監督抽查通報存在問題的處罰

5 建議

(1)持續強化監測質量控制和管理。生態環境監測機構要樹立對監測數據的真實性、準確性負責的 “底線思維”。正式施行的《生態環境監測條例》將生態環境監測管理上升到了新的高度。生態環境監測機構應認真執行《RB/T 214—2017》、《補充要求》和《管理辦法》等規章制度逐條，健全質量內控體系，建立各類風險防范體系，加強對人員和監測全過程的管控，保證出具的數據、結果真實、準確，落實整改存在的問題。特別是對照其他省份生態環境監測機構存在的一些問題，對標對表，查擺問題，有效識別、防范和化解自身風險。

(2)積極借鑒和創新監管方式。如河北省進行的授權簽字人考試，天津市進行的現場盲樣考核，上海市按照“雙隨機”方法確定抽查對象等做法都值得推廣與借鑒。加強現場采樣環節的質量監督抽查，采取現場觀摩采樣和提問等考核形式。考核現場操作可要求錄制或提供實際現場檢查或操作的視頻材料，以備監管部門進行結果核查和作為結果處罰的依據。建立和完善生態環境監測機構名錄庫、執法監管人員名錄庫和質量監管專家庫，便于各類名單按照隨機原則、分級分類標準篩選，從源頭上確保監督抽查工作的公平性、專業性、精準性。通過聽取科研究所和業界專家意見等方式輔助抽查，滿足專業性抽查需要。制定抽查事項清單，明確抽查依據、抽查主體、抽查內容、抽查方式等。建立抽查工作細則，使用電子化手段，規范抽查行為，做到全程留痕，實現責任可追溯。合理把握對問題多發頻發機構的重點監管和對守法者“無事不擾”的界限，以監管方式創新提升事中事后監管效能。

(3)注重監督抽查結果運用。對抽查發現的違法違規行為，依法依規加大懲處力度，涉嫌犯罪的及時移送司法機關。除了可以采取行政處罰，還可以采取限制獲取政府資源等一系列信用懲戒，并將處罰結果記于相應市場主體名下，形成對違法失信行為的長效制約，增強市場主體守法的自覺性。及時通報查處案件的調查結果和處理決定，可嘗試將嚴重失信的單位和人員的違法違規信息納入社會信用信息共享平臺，讓失信者一處違規，處處受限，形成有效震懾。加強跨區域、跨部門的合作和信息溝通，建立監管信息共享和聯合懲戒機制，及時公開監管信息，形成監管合力。

(4)加強社會監督和行業自律。抽查情況及查處結果應及時向社會公布，接受社會監督。僅將抽查結果在行業內以通知的形式傳達，無法起到社會監督的效果。同時，可充分發揮環境監測協會的作用，對屬地監測市場進行業務培訓、協助日常管理和提供服務等，鼓勵生態環境監測行業組織推動行業自律。當下需警惕生態環境監測市場劣幣驅逐良幣的行為，讓誠信守法經營的機構把更多的精力投入到提高專業水平和技能上來，夯實生態環境監測市場的質量根基。