南海海上安全形勢：企穩卻又難安

在百年變局和世界疫情的背景下，2021年南海總體形勢基本穩定，但也呈現出欲靜還動、企穩仍難、曲折前行的局面。主要表現在以下三個方面。

一是欲靜還動，外部因素成為南海局勢波動主因。美國拜登政府調整了南海政策。首先，力挺盟國菲律賓的領土主張，多次重申《美菲共同防御條約》，聲稱“任何在南海攻擊菲律賓武裝部隊、公務船或飛機的行為，都可援引1951年《美菲共同防御條約》第四條的規定，行使共同防御責任”。2021年7至8月，美國防部長奧斯汀、國務卿布林肯和副總統哈里斯密集訪問東南亞和南亞，磋商中包括了合作捍衛南海共同利益等內容。奧斯汀訪菲期間促使菲政府撤回終止《訪問部隊協議》的決定，為美國軍人、相關軍事人員以及軍事裝備進入菲律賓開了綠燈，美菲時斷時續的“肩并肩”聯合演訓也得以恢復。

其次，在強化雙邊聯盟的同時，美國不斷炒作中國“非法領土主張”和“脅迫行為”，以此為借口推進與南海其他聲索國的防務合作。哈里斯訪越時主動提出為應對中國，愿意增加美國在南海的軍事存在。奧斯汀訪越時也討論了強化海上執法能力等議題。

此外，美國政府還糾集域外盟友介入南海事務。拜登兩次主持召開美日印澳四國機制峰會，不點名批評中國“破壞海洋規則和秩序”。北約和歐盟在多個場合譴責中國“破壞基于規則的海洋秩序”和“自由航行權”。西方國家軍艦紛紛涌入南海，顯示共同捍衛“自由航行權”的姿態。英國新建航母“伊麗莎白女王”號編隊首航時編入一艘荷蘭護衛艦和一艘美國驅逐艦，并搭載英國空軍和美國陸戰隊的F-35戰斗機。編隊穿行南海后訪問日本，其中的“里士滿”號護衛艦隨后高調通過臺灣海峽去越南進行港口訪問。2021年，法國不止一次派軍艦到南海游弋，并與澳大利亞海軍舉行聯合演習。德國也罕見地派出一艘護衛艦巡航南海，表達對美國立場的支持。10月，美軍“卡爾·文森”號航母和日本“加賀”號直升機驅逐艦組成聯合艦隊在南海舉行軍事演習。2021年9月，美、英、澳三國宣布創建三邊防務伙伴機制（AUKUS），準備為澳大利亞建造八艘核動力潛艇。

總之，拜登政府的南海政策從單挑尋釁轉變為集體造勢，以期形成美國占優的軍力對比和政治外交態勢，塑造長期壓制中國的局面。

二是擱置和解決爭端舉步維艱，但始終保持對話溝通。2021年，南海聲索國之間圍繞捕魚、海底資源開發、漁船和公務船進入爭議水域等問題的爭端仍然時有發生。3至4月，菲律賓媒體炒作所謂“牛軛礁事件”，聲稱中國數百艘“海上民兵漁船”駛往并滯留牛軛礁海域，并為此反復向中方提出抗議。中國外交部發言人否認中國有所謂的“海上民兵”，并強調“牛軛礁是中國南沙群島的一部分，該礁及其附近海域向來是中方漁船的重要作業區和避風點，中方漁船在那里作業、避風合理合法”，同時，堅決反對任何基于南海仲裁案仲裁庭所作裁決的主張和行動。最近，美國智庫戰略與國際研究中心的“亞洲海上透明倡議”項目再次曝出禮樂灘以南鱟藤礁有中國漁船匯集的衛星圖片，并揣測中國漁船匯集滯留的目的是阻止菲律賓開展油氣勘探。11月18日，中國外交部發言人回應近期國際媒體炒作時表示，“菲律賓兩艘補給船未經中方同意，擅自闖入中國南沙群島仁愛礁附近海域。中國海警船依法執行公務，維護中國領土主權和海上秩序”。6月初，馬來西亞聲稱中國空軍運輸機編隊在其專屬經濟區上空進行演習，馬空軍飛機緊急起飛前往察看。中國和馬來西亞就在爭議區域內進行油氣勘探也不時發生對峙。越南漁船頻繁進入中國的西沙水域，并拒絕執行南海禁漁期。印尼在納圖納海域進行油氣勘探活動，也成為爭端之一。

令人欣慰的是，南海聲索國之間的爭端和對峙，大多能通過雙邊政治外交渠道得以平息。比如，中菲兩國在“牛軛礁事件”期間始終保持著對話溝通，并表示不應因此影響中菲總體關系;兩國南海問題雙邊磋商機制會議2021年也得以恢復。當中馬出現對峙時，美國別有用心地提出要向馬來西亞提供軍事幫助，但遭到馬方拒絕。此外，南海沿岸國家之間始終保持友好健康的國家關系，對彼此在南海問題上的關切有深刻的理解，危機管理機制和互動方式成熟有效，保持了南海總體穩定的形勢。南海沿岸國家在務實合作方面也不斷取得成果，如演練海上聯合搜救行動，利用與保護漁業資源，保護海洋環境等，這些部分抵消了領土爭端帶來的消極影響。

三是“南海行為準則”（COC）磋商曲折前行。中國堅持以“雙軌思路”解決南海問題，推動南海局勢朝穩定方向發展。“雙軌思路”是指，南沙有關爭議由直接當事國通過協商談判妥善解決，南海地區和平穩定由中國和東盟國家攜手共同維護。

2021年10月23日，中國首艘萬噸級海事巡邏船“海巡09”輪在廣東列編，加入海事執法序列。

中國和東盟關于COC的磋商，是通過建立規則維護南海長治久安、實現和平穩定的重要舉措。在文萊擔任東盟輪值主席國的2021年，中國與東盟采取了更加靈活的方式，線上線下頻繁接觸，推動談判取得了進展，已經就“前言”部分達成初步一致，COC的二讀也正在以線上方式積極推進。但是，目前各方還存在不少基本分歧，包括COC的法律性質、適用地理范圍、覆蓋活動類型，以及域外國家的地位作用，等等。隨著磋商談判的深化，討價還價將更加激烈，美國等域外大國的干擾力度也會加大，達成共識的難度還會增加。中國與東盟是否能按照預定計劃，在2022年底之前完成談判，仍然存有很大不確定性。2022年，柬埔寨將擔任東盟輪值主席國。期望在疫情出現好轉的情況下，COC談判能夠加快推進，不斷取得突破性成果，早日實現確立南海各方行為準則，建立和平友好、合作共贏的南海秩序的目標。