提高鄉鎮領導干部決策能力的幾點思考

馮耀明

〔摘要〕 鄉鎮領導干部是實施鄉村振興戰略的主力軍，其決策能力的強弱不僅是工作能力的反映，而且直接影響到群眾對黨和政府的認同感與支持度。在當前鄉鎮領導干部隊伍中，還不同程度地存在著調查研究欠深入、創造性思維缺乏、法治思維能力不強、對群眾民主參與決策的重視程度不夠等問題，影響了決策的科學化和民主化。為此，鄉鎮領導干部應加強調查研究，夯實決策之基;加強學習和教育，錘煉決策的基本功;樹立法治思維，增強依法決策的自覺性;重視群眾民主參與，提高決策的科學化水平。

〔關鍵詞〕 鄉鎮領導干部;決策能力;調查研究;法治思維;民主參與

〔中圖分類號〕D262.3〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）06-0041-04

黨的十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，大力實施鄉村振興戰略。2021年中央一號文件指出，要全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化，必須建立健全上下貫通、精準施策、一抓到底的鄉村振興工作體系，加快建設政治過硬、本領過硬、作風過硬的鄉村振興干部隊伍。鄉鎮領導干部（本文中指在鄉鎮擔任副科級以上職務的干部）作為連接國家政府與鄉村社會的重要力量，在鄉村振興戰略實施中肩負著鄉村治理的政策執行者、實踐領導者及組織動員者的重要使命，是實施鄉村振興戰略的中堅力量。這就對鄉鎮領導干部的各方面素質尤其是決策能力提出了較高的要求。在當前鄉鎮領導干部隊伍中，有相當一部分人科學決策、精準施策能力不強，不僅影響到農村各項工作的健康推進，而且影響到鄉村振興戰略實施的質量和進程。因此，認真探討鄉鎮領導干部決策能力建設中所面臨的各種問題，提出有針對性和可操作性的解決對策，在當下具有非常重要的現實意義。

一、加強調查研究，夯實決策之基

鄉鎮領導干部是實施鄉村振興戰略的主力軍，其決策能力如何直接影響到群眾對黨和政府的認同感與支持度，進而影響到黨的執政根基是否穩固。毛澤東同志曾指出：“沒有調查，就沒有發言權。”〔1〕習近平總書記多次強調指出，調查研究是做好領導工作的一項基本功，研究問題、制定政策、推進工作，“刻舟求劍不行，閉門造車不行，異想天開更不行，必須進行全面深入的調查研究”〔2〕。廣大基層鄉鎮領導干部要提高自身的決策能力，首先應當搞好調查研究工作，將調研結果作為鄉鎮各項決策的重要依據。

在鄉鎮工作實踐中，目前仍有一部分鄉鎮領導干部開展調查研究的主動性較差，且調研欠深入。少數鄉鎮領導干部在進行調研時，不是圍繞基層群眾關心的急難愁盼問題了解情況、分析原因、制定對策，而是浮光掠影、走馬觀花，或者只是單純地開會聽匯報;還有一些鄉鎮領導干部缺乏調查研究的主動性，遇到調研任務往往是交由下屬去進行，自己很少深入村莊了解民意。究其原因，表面上看是對于調查研究工作重視程度不夠，實則是全心全意為人民服務的宗旨意識不強，怕苦怕累思想嚴重。由此導致的后果就是，在制定事關鄉鎮發展的重大決策時，有的鄉鎮主要領導作出的決策脫離本鄉鎮實際;還有一些鄉鎮領導干部在制定決策時雖然進行了集體討論，但由于缺乏實地調研與深入分析研究，單憑上級領導指令和自己的主觀臆斷，作出的決策缺乏科學性和可操作性，嚴重損害了人民群眾的利益。

高度重視調研工作，堅持實事求是，是我們黨的優良傳統，同時也是做好決策的前提。毛澤東同志在尋烏調查時，曾一邊幫老鄉在秧苗田中拔草，一邊向老鄉了解情況，最終在田野中掌握了第一手資料〔3〕。習近平總書記一直以來不僅高度重視調研、躬行調研，而且講究科學調研、高效調研。他在福建等地工作時，總是利用一切機會開展調研工作，并強調指出“調查研究是謀事之基、成事之道。沒有調查就沒有發言權，沒有調查就沒有決策權”〔4〕。這就要求鄉鎮領導干部要摒棄形式主義，到田間地頭和基層一線進行調研，發現真問題、聽到真心話，察實情、出實招、辦實事，在思想深處把民情、民意、民生放心間，把百姓的冷暖掛心上，從而為作出科學決策提供依據。一方面，調查研究應當有計劃、有步驟、有目的地進行，鄉鎮領導干部要主動到問題集中、情況特殊、矛盾突出的地方去，要身往基層撲，聽真話、察實情、曉民意，傾聽群眾呼聲，關注百姓疾苦。群眾的意見往往能夠彌補鄉鎮領導干部個人知識能力的不足，使其作出更為科學、合理的決策。另一方面，要注重調研方式，采取座談了解、走訪群眾、一線查看等務實管用的措施，切莫蜻蜓點水、走馬觀花，既要身入基層，更要心入基層。同時，對于實地調查掌握的資料，要及時收集、梳理和消化，本著刨根問底、窮根溯源的態度，認真探究問題存在的深層次原因，并在此基礎上拿出具有科學性、針對性、操作性的解決辦法和措施，形成發現問題、剖析原因、研究對策、解決問題的良性循環。這樣的調研才會使制定的決策更加科學合理，出臺的政策更加貼近群眾，彰顯其應有的生命力。

二、加強學習和教育，錘煉決策的基本功

思想認知、知識水平與結構、工作能力、工作方法等對鄉鎮領導干部的決策能力有著至關重要的影響作用。鄉鎮領導干部要提高決策能力，必須提高思想認識，加強全面學習，提升內在素質，拓展知識面，增強解決問題的能力。當前，在部分鄉鎮領導干部身上或多或少地存在著一些主觀認識和學習方面的不足， 主要表現在以下幾個方面：一是部分鄉鎮領導干部獨立思維能力缺乏。有的在開展工作時奉行拿來主義，不加辨別地復制其他地方的做法;有的在進行決策時猶豫不決、瞻前顧后，既怕與上級指示出現偏差被問責，又擔心群眾不支持執行起來困難，貽誤了推進工作的最佳時機;有的面對前任干部決策中不合理的部分不敢作出及時調整，造成不必要的浪費和損失。二是部分鄉鎮領導干部創造性思維缺乏。有的疏于學習、觀念落后，對于先進的思想、理論和新時代制定正確決策所需要的知識、方法掌握不多，沒有意識到自身所肩負的職責，決策時目光短淺，工作標準不高;有的因循守舊、思想固化，面對新形勢下鄉鎮工作中出現的新問題束手無策，不敢接觸新事物、涉足新領域，缺乏打破常規的創造性思維，難于通過制定正確決策引領群眾實現更大發展。

習近平總書記曾經指出，領導干部“增強本領就要加強學習，既把學到的知識運用于實踐，又在實踐中增長解決問題的新本領”〔5〕。要提高決策能力，鄉鎮領導干部必須錘煉基本功，通過自身學習和集中教育培訓，學習決策所需要的科學方法和相關知識，為作出科學決策奠定堅實基礎。首先，在學習內容上，上級部門要引導鄉鎮領導干部用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨，在制定決策時首先要考慮到的就是堅持以人民為中心，勇于擔當，一切以滿足人民群眾對美好生活的需要為出發點;學習決策學、哲學、領導學、管理學等相關知識，掌握制定決策所需要的基本知識和辯證方法，彌補自身知識上的結構短板，努力提高自己的決策水平;在了解掌握黨的路線方針政策的基礎上，學習現代農業經濟知識、農業科技知識、市場經濟知識、法律知識、應急管理知識等方面的內容，豐富鄉鎮領導干部的知識體系，推動其高效開展農村事務管理，從容處理各類突發事件，更好地引導群眾發展致富。其次，在培訓方式上，可以采取黨校及高等院校培訓、外出考察學習以及邀請專家作講座等，豐富鄉鎮領導干部的知識結構，掌握決策所需要的相關知識，進而提高決策的科學化水平。在培訓過程中，培訓教師應多使用一些啟發式教學方法，引導鄉鎮領導干部積極思考，針對鄉鎮工作決策中存在的一些主要問題，可讓大家進行認真討論，加強師生間的課堂互動，在學員討論和教師引導的基礎上達成解決實際問題的共識，確保決策教育培訓取得實效，推動鄉鎮領導干部的決策水平有明顯的提升。培訓過程中應注意以下兩點：一是培訓教師在授課期間可加入具有典型意義的具體事例，使鄉鎮領導干部能夠將所學知識同實際工作結合起來，在鄉鎮工作決策中起到具體指導作用。二是在開展鄉鎮領導干部集中學習之前，應當做好學前動員，讓干部們帶著問題來，這樣學習更有目的性，有利于促進鄉鎮領導干部通過教師引導和彼此間討論更高效地掌握處理各類問題的方式方法，顯著提升解決各類復雜問題和作出科學決策的能力。

三、樹立法治思維，增強依法決策的自覺性

按照法治思維和方式進行依法決策，是提高基層治理法治化水平的必然要求，也是推動法治國家、法治政府建設的重要保障。2019年4月20日國務院頒布并于當年9月1日起施行的《重大行政決策程序暫行條例》明確規定，作出重大行政決策應當遵循依法決策原則，嚴格遵守法定權限，依法履行法定程序，保證決策內容符合法律、法規和規章規定〔6〕。

近年來，隨著全民普法教育的持續開展和依法治國的深入人心，基層干部和廣大民眾的法治素養有了很大的提高，越來越多的人學會了運用法律武器維護自身的權益，并對基層政府權力的運行起到了一定的的監督作用。同時我們也發現，擁有決策權的鄉鎮領導干部尤其是黨政一把手，法治素養參差不齊，部分人法治觀念薄弱、法治思維能力不強，決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法的現象依然存在著，在一定程度上損害了政府公信力，也不利于黨群和干群關系的健康發展。突出表現為：一是有的鄉鎮領導干部法治觀念欠缺，缺乏對法律的敬畏，甚至將個人權力凌駕于黨紀國法之上，奉行“擺平就是水平，穩定就是搞定”的人治思維，常常采取非法律手段解決現實工作中出現的矛盾和問題。二是有的鄉鎮領導干部缺乏運用法治思維依法決策的自覺性，制定決策時最先想到的是是否遵從了上級的指令，而很少分析決策是否合法，這也是當前鄉鎮領導干部推進依法決策的一大難點。三是一些鄉鎮領導干部法律知識水平不高，法治思維能力不強，隨意決策、經驗決策、功利決策、人情決策等時有發生，依法決策的能力亟待提高。沒有依法決策作保障，科學決策民主決策就難以真正做到，決策隨意性難以避免，決策失誤必然發生。

習近平總書記指出，領導干部要做尊法學法守法用法的模范〔7〕。體現在鄉鎮工作決策上，就是堅持依法決策，增強鄉鎮領導干部依法決策的意識和能力，堅決破除決策活動中的積弊陋習，使依法決策成為自覺意識和行為習慣。這就要求鄉鎮領導干部必須加強法治能力建設，提高決策的法治化水平。一是鄉鎮領導干部必須增強依法決策意識，牢固樹立法治思維，形成對法治理念、法治價值的認知、認同，敬畏、維護和恪守法律，依法處理公共事務、化解矛盾糾紛、維護群眾的合法權益。二是健全依法決策機制，發揮法律顧問、公職律師等在鄉鎮重大事項決策中的審核把關作用，全面提高依法決策水平。鄉鎮領導干部在制定出臺決策措施時，要結合工作實際，履行法定程序，防控決策風險，避免出現違法決策、隨意決策、拍腦袋決策等現象，確保依法決策。三是加強對決策活動的法治化監督，增強鄉鎮領導干部依法決策的自覺性。尤其是一些事關鄉鎮發展大局的重大事項，在決策之前鄉鎮領導干部要進行法律咨詢和論證，充分發揮法律專家在決策中的參謀作用，確保決策的科學性。相關部門要完善監督機制，把自上而下的組織監督和自下而上的民主監督結合起來，推動黨內監督和群眾監督、輿論監督的有效銜接，形成強大的監督合力。

四、重視群眾民主參與，提高決策的科學化水平

國務院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》中明確規定，作出重大行政決策應當遵循民主決策原則，充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策〔6〕。實踐證明，鄉鎮工作決策的過程，應當是民主討論達成共識的過程，必須遵循民主集中制、實事求是、群眾路線、統籌兼顧等原則。作為基層鄉鎮領導干部尤其是鄉鎮黨政一把手應當在班子內部起到模范帶頭作用，并及時公開決策制定中群眾關心的相關信息，保障群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，真正實現讓群眾參與到鄉鎮重大決策制定的過程中來，確保決策的科學性。

近年來，我國廣大鄉鎮在決策機制創新方面進行了很多實踐，鄉鎮領導干部在作出重大事項決策時更加注重專家的建議以及群眾的意見，使得決策不斷趨于標準化、合理化。同時在鄉鎮民主決策實踐中也暴露出一些問題，主要表現在以下三個方面：一是部分鄉鎮領導干部對群眾民主參與決策的重視程度不夠。如群眾參與鄉鎮重大事項決策的渠道不足，鄉鎮政府在決策中征求群眾意見的時間不長、方式單一、形式不夠靈活等。有的鄉鎮政府在制定重大事項決策過程中雖然征求了群眾的意見，邀請了群眾參與，但對群眾的訴求采納得少，決策脫離民意的事情時有發生。二是群眾參政議政能力不足。許多群眾自身參政議政的能力不足，對鄉鎮重大事項決策所涉及的問題認識不清，個人民主參與的意識不強，個人意愿表達能力欠缺，對鄉鎮政府決策起不到有效的促進作用。為此，鄉鎮領導干部應重點做好以下三方面工作，切實推動科學決策和民主決策：一是探索鄉鎮重大事項決策中民主參與形式的創新，擴大民主參與的渠道。應不斷探索新時期和新的技術條件下群眾民主參與的新途徑，在制定鄉鎮重大事項決策時發動廣大群眾積極參與，推動鄉鎮工作決策在規范化、科學化的道路上走得更加平穩。二是建立完善鄉鎮重大事項決策民主參與的評價制度，提高鄉鎮領導干部決策過程中接受群眾民主參與的主動性和積極性。沒有一個完備的評價制度，只靠鄉鎮領導干部的自覺性來推動民主參與，效果是非常有限的。只有補齊制度上的短板，把鄉鎮重大事項決策中群眾民主參與作為評價、考核政府運行、運轉的一個重要指標，才能使決策體現群眾的意愿、符合群眾的需求。三是培養群眾的民主意識和參政議政意識，促使民主參與鄉鎮政府重大事項決策成為群眾的普遍觀念。鄉鎮領導干部在重大事項決策前要充分地了解民情，堅持問政于民、問需于民、問計于民，準確掌握群眾的所思、所憂、所盼，把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為制定決策的依據，把公眾參與、專家論證、集體討論等作為鄉鎮重大事項決策法定程序，真正推動鄉鎮決策的科學化和民主化。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕毛澤東選集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1991：109.

〔2〕習近平在武漢召開部分省市負責人座談會時強調? 加強對改革重大問題調查研究 提高全面深化改革決策科學性〔N〕.人民日報，2013-07-25（01）.

〔3〕陳金龍.《尋烏調查》的當代價值〔N〕.學習時報，2018-01-10（04）.

〔4〕習近平.在黨的十九屆一中全會上的講話〔J〕.求是，2018（01）：3-8.

〔5〕習近平談治國理政〔M〕.北京：外文出版社，2014：402.

〔6〕重大行政決策程序暫行條例〔N〕.人民日報，2019-06-04（15）.

〔7〕習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上發表重要講話強調 領導干部要做尊法學法守法用法的模范 帶動全黨全國共同全面推進依法治國〔N〕.人民日報，2015-02-03（01）.

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