新發展格局下我國能源產業發展的若干思考

郭水文

〔摘要〕 改革開放以來，我國能源產業在經濟內循環和外循環中發揮了至關重要的作用。為了積極服務和融入以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，我國應積極推進能源技術革命為構建新發展格局提供源動力，創新能源商業模式為構建新發展格局提供促動力，優化能源供應布局為構建新發展格局提供內驅力，加強能源國際合作為構建新發展格局提供外驅力，從而使能源產業更好地融入新發展格局中。

〔關鍵詞〕 新發展格局;能源產業;國內大循環;國際大循環

〔中圖分類號〕F124.5〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）06-0051-06

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“十四五”時期推動高質量發展，必須立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，并強調構建新發展格局是應對新發展階段機遇和挑戰、貫徹新發展理念的戰略選擇。能源產業是國民經濟的基礎性產業，也是現代化產業體系的先行部門和動力支撐，人類社會的重大進步無不伴隨著能源產業的重大變革。當前，我國已經成為世界上最大的能源生產國和消費國，2020年我國一次能源生產總量達到40.8億噸標準煤，能源消費總量達到49.8億噸標準煤〔1〕。構建新發展格局的戰略選擇對我國能源產業的發展提出了新的要求，如何積極服務和融入新發展格局，已成為當今我國能源產業亟需思考的重要問題。

一、改革開放以來我國能源產業在經濟循環中發揮的作用

構建新發展格局，關鍵在于實現經濟循環流轉和產業關聯暢通。按照馬克思主義政治經濟學的觀點，經濟循環主要是指社會再生產全過程，即生產、分配、流通、消費各環節國民經濟活動的往復循環。按照國家統計局編制的中國投入產出表可知，能源產業主要包括煤炭開采和洗選業、石油和天然氣開采業、石油和煤炭加工業、電力熱力生產和供應業等行業〔2〕。能源產業主要行業的生產、分配、流通和消費對于經濟循環的正常流轉至關重要。

（一）國內大循環時期我國能源產業的作用（1978-1985年）

新中國成立初期，受當時國際環境的影響，我國選擇了獨立自主、自力更生的發展道路。除了早期與蘇聯和東歐國家建立了經濟聯系之外，我國經濟主要是以國內循環為主。為了實現趕超戰略，我國把國民經濟發展的重點放在重工業上。與此相對應，我國能源產業則主要沿著以煤為主、相對獨立的方向發展。在1978年黨的十一屆三中全會作出將黨和國家的工作重點轉移到經濟建設上來的歷史性決策之后，我國國民經濟得到了快速恢復，能源需求也隨之快速增長。在1979年西方國家經歷了第二次石油危機之后，我國政府開始更加重視能源供應的安全問題。1980年，我國成立了國家能源委員會，負責管理石油工業部、煤炭工業部和電力工業部，并統籌能源安全供應問題。1982年，黨的十二大把能源進一步確定為經濟發展的戰略重點之一。自此之后，我國能源的開發和建設受到高度重視。

在煤炭行業方面，1982年12月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第六個五年計劃（草案）》明確提出了建設以山西為中心的能源重化工基地。1983年4月，國務院頒布了《關于加快發展鄉鎮煤礦的八項措施》，并且于1984年和1985年分別提出“有水快流”和“國家、集體、個人一齊上，大中小煤礦一起搞”的方針 〔3〕。以上的這些政策措施在短時間內極大地提高了我國的煤炭產量。1978年，我國原煤產量還只有6.18億噸，而到了1985年我國原煤產量就達到了8.72億噸。這一時期的煤炭供求關系趨于緩和，煤炭為國民經濟發展作出了重要貢獻〔4〕34。

在電力行業方面，我國自1970年以來一直面臨缺電的局面。為加快電力行業發展，1981年的政府工作報告提出，要因地制宜發展火電和水電，逐步把重點放在水電上。1985年5月，國務院出臺《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》，鼓勵地方、部門和企業投資建設電廠。同年9月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》提出，能源工業的發展要以電力為中心。以上這些政策措施大大促進了電力行業的改革和發展。1980年底，全國電力裝機容量為6 167萬千瓦，到1985年末全國電力裝機容量為8 705萬千瓦，五年時間增加了2 538萬千瓦〔4〕228。

在油氣行業方面，1978年，我國原油產量達到了10 405萬噸，成為世界產油大國。然而由于此后兩年國家投資與勘探工作量的減少，導致了1979和1980年的原油產量一直徘徊在1億噸左右。于是，國務院在1981年對石油工業實行了“1億噸原油產量包干”政策。此政策極大提升了全國石油產量，1985年我國原油產量達到了12 488萬噸，比1981年增長了近25%〔4〕218。1978至1985年，我國國內原油供大于求。我國政府為了解決對外開放引進先進技術和設備所需的外匯短缺問題，在這一時期每年把1/4原油用于出口，并把以此換來的外匯用來大量引進外國尤其是日本的先進技術和成套設備，這為改革開放之初的國內經濟循環和國際經濟循環奠定了基礎。

（二）國際大循環時期我國能源產業的作用（1986-2008年）

20世紀80年代中后期，發達資本主義國家為了擺脫經濟“滯脹”問題，加快了將勞動密集型產業向勞動力成本更加低廉的發展中國家轉移的步伐。面對這一局面，我國實行了走“兩頭在外、大進大出”的國際大循環道路的策略，即發展以加工貿易為代表的勞動密集型產業，通過出口創匯和吸引外商直接投資，換取資金和技術，從而使經濟運行由國內大循環擴大到國際大循環。國際大循環戰略的實施促進了沿海地區經濟的繁榮，使我國對外貿易獲得了前所未有的發展，進出口成為了拉動我國經濟增長的發動機。加工貿易的迅速發展推動了我國城市化和工業化的進程，城市工業部門能源消耗的比重迅速上升，能源總體供給開始出現不足。1993年，我國由石油凈出口國轉為凈進口國。為了確保國際大循環的順利發展，我國一方面加大對資源富集區的資源開發和能源運輸通道的建設，另一方面逐漸將以煤為主的能源發展戰略轉向“因地制宜、水火并舉、適當發展核電”的多元化能源結構發展戰略。20世紀90年代，長江三峽、西煤東運、西電東送等一系列跨世紀工程應勢而生。進入21世紀后，西氣東輸工程又成為拉開西部大開發的標志性項目。2001年12月我國加入世界貿易組織后，隨著關稅規模的大幅下降，我國對外貿易再次迅速發展壯大，我國經濟進入了國際大循環為主與國內循環為輔的新階段。根據世界貿易組織統計數據顯示，2002年我國對外貿易規模位列全球第五位，占全球貿易總規模的比重為4.7%;到2007年我國對外貿易規模的全球排名上升到第三位，占全球貿易總規模的比重也達到了7.7%〔5〕。與此同時，隨著市場規模的擴大，我國加大了對汽車產業和房地產業的扶持力度，由此帶動了鋼鐵、水泥、玻璃等高能耗產業的快速增長，我國也再次面臨能源瓶頸的制約。

在煤炭行業方面，受高能耗產業需求的快速拉動，煤炭市場需求開始顯著上升。2002年，國家決定放開電煤價格;2003年，國務院印發《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》，決定要利用國債資金重點支持大型煤炭基地建設，促進煤電聯營，形成若干個億噸級煤炭骨干企業。在市場的強勁拉動和國家政策的支持下，煤炭產業集中度進一步提高，“十五”期間扭轉了“九五”期間大型煤炭基地建設規模嚴重不足的局面，煤炭產量年均增速達11%，有力保障了國民經濟的發展。由于大型煤炭基地建設的迅速推進和大型現代化高效礦井的陸續投產，西部省區原煤產量大幅增長，我國煤炭生產中心加快了西移。為了滿足環渤海、長三角、珠三角等地快速增長的煤炭需求，我國加快了鐵路和港口運輸通道建設，逐漸形成了以鐵路直達、“鐵路+海運”為主以及公路、內河運輸為輔的格局。

在電力行業方面，亞洲金融危機之后我國的電力需求急劇變化，年均電力需求增速超過15%，導致了從1997年的電力供過于求到2003年的電力短缺，甚至在2004年出現了用電高峰期24個省級電網不同程度的拉閘限電現象〔6〕。于是從2003年開始，我國加大了電站建設投入，并且在2005年出臺了《中華人民共和國可再生能源法》，從而使風力發電、光伏發電迎來了快速發展的契機。2007年，我國風力發電取得了突破性進展，當年的風電發展規模相當于以往所有年份的規模之和。同時，我國還加大了電力市場化改革，如2004年在部分省份開展了直購電試點，并且實施了跨省和跨區域電力交易，2007年在全國范圍內開展了發電權交易。

在油氣行業方面，從20世紀80年代末開始，我國對石油工業實施的“穩定東部，發展西部，加快海域”發展戰略，使油氣增儲結構發生了重大變化，即西部和海域逐漸接替東部成為我國原油儲量增長的主力地區。2001年為了擴大內需，我國政府在“十五”計劃綱要中明確提出要 “鼓勵轎車進入家庭”。 汽車消費在接下來的一系列相關政策刺激下快速增長，帶動了石油消費的大幅增加。2006年，我國每天消費740萬桶石油，這個消費量僅次于美國，是1996年我國石油消費量的兩倍，但這其中還有46%的原油消費是來自進口〔4〕218。因此，我國政府將油氣安全保障列入了國家能源戰略發展的重要內容。“十五”期間，我國加大油氣勘探，新增石油探明地質儲量47.4億噸，新增天然氣探明地質儲量2.47萬億立方米，并發現了13個億噸級油田和8個千億方氣田，是油氣探明儲量最多的5年。此外，我國還建成投產了長達4 000余公里的“西氣東輸”工程以及具有戰略意義的中哈跨國油氣管道工程，有力保障了我國內循環的發展〔7〕784。

（三）從國際大循環向新發展格局過渡時期我國能源產業的作用（2009年至今）

2008年美國次貸危機引發國際金融危機后，主要發達經濟體復蘇長期乏力，世界范圍內單邊主義、民粹主義、貿易保護主義等逆全球化思潮逐漸抬頭，全球貿易活動開始降溫。我國過去通過“兩頭在外、大進大出”融入國際大循環的發展模式面臨著新的挑戰。為應對國際金融危機給我國經濟帶來的沖擊，我國政府推出了“四萬億”經濟刺激計劃，這一舉措雖然有效避免了經濟增長率的急劇下滑，但同時也給經濟發展帶來了一些不可避免的負面影響。黨的十八大以來，我國政府主動適應新常態，深入推進供給側結構性改革，著力打通生產、分配、流通、消費等環節的各種堵點，提升了供給體系對國內需求的適配性。從2012年到2020年，我國對外貿易依存度從47.3%下降到31.7%，國內大循環活力呈日益強勁之勢〔5〕。隨著內外部環境的重要變化、能源供需矛盾的緩和，我國能源供給側結構性改革和能源轉型發展得以加速推進。尤其是2014年6月，習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上明確提出了 “四個革命、一個合作” 的能源安全新戰略后，我國能源發展進入了新階段，為國際大循環向新發展格局的轉變奠定了良好基礎。

在煤炭行業方面，2009年我國的煤炭凈進口量超過1億噸，首次成為煤炭凈進口國，自此我國由傳統的煤炭出口大國成為煤炭凈進口國。為了增強煤炭供應能力，我國繼續穩步推進煤炭大型基地建設，進一步提高煤炭產業集中度、優化煤炭供給結構。到2015年底，14個大型煤炭基地產量約占全國總產量的92.3%，比2010年提高了4.3個百分點;全國年產30萬噸以下的小型煤礦7 000多處，比2010年減少了4 000多處，產量比重由21.6%下降到10%左右〔7〕840。煤炭市場化改革也取得了重大進展，2012年12月國務院辦公廳印發了《關于深化電煤市場化改革的指導意見》，決定自2013年起取消已實施16年的電煤價格雙軌制，提出煤炭企業和電力企業自主協商確定電煤價格，國家發展改革委員會不再下達年度跨省區煤炭鐵路運力配置意向框架，至此電煤價格已經完全放開由市場調節。與此同時，為了進一步提高煤炭資源利用效率，2014年10月財政部和國家稅務總局聯合開展了煤炭資源稅費改革，清理涉煤收費基金，并將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征。

在電力行業方面，出于環保和綠色可持續發展等方面的考慮，我國進一步擴大了可再生能源開發利用規模。自從2007年我國提出建設“風電大基地”以后，我國到2017年底已正式規劃了十大風電基地。風電基地的規劃和建設不僅極大促進了我國風電產業的規模化發展，也促進了風電開發成本的快速下降。在太陽能發電方面，從2009年開始，我國實施了“金太陽”示范工程和“光電建筑應用示范項目”，從此光伏發電進入產業化發展階段。到2020年底，我國風力發電量和光伏發電量分別占全部發電量的6.1%和3.4%〔4〕228。2015年我國超過德國成為全球第一大風電和光伏裝機大國。同年，中共中央國務院出臺的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，拉開了新一輪的電力體制改革。目前，我國建立了多個省級及以上電力交易中心，各省區輸配電價改革已基本完成，啟動了8個現貨市場建設試點，推進了483個增量配電網改革試點，注冊售電公司超過4 500家，實現了全社會電力資源優化配置〔8〕。

在油氣行業方面，為了提高供應保障能力，我國積極實施“資源戰略”。截至2015年底，我國石油累計探明地質儲量372億噸，常規天然氣地質資源量68 萬億立方米，頁巖氣勘探開發取得突破性進展，“十二五”期間新增頁巖氣探明地質儲量5 441億立方米，西北、東北、西南和海上四大進口戰略通道布局基本完成〔7〕783。“十三五”期間，我國新增石油探明地質儲量50億噸，新增常規天然氣探明地質儲量3.5萬億立方米，新增頁巖氣、煤層氣探明地質儲量分別為1.5萬億立方米、500億立方米〔7〕798。為了扭轉油氣對外依存度不斷攀升的局面，2019年國家能源局制定了油氣行業增儲上產的“七年行動計劃”。為了進一步改革油氣體制， 我國目前正在推動放開上游勘探開發市場，開展多輪油氣探礦權競爭出讓，組建國家油氣管網公司，推動原油期貨成功上市，“X+1+X”市場體系即將形成。

二、新發展格局下我國能源產業面臨的新形勢

2020年4月，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上明確提出，要“構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。黨的十九屆五中全會把“構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”正式寫入《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。新格局的構建對我國能源產業的發展提出了如下新要求。

第一，從能源生產的角度來看，區域能源與經濟發展之間不協調的矛盾依然突出，成為影響新發展格局構建的關鍵因素。我國能源資源空間布局長期不均衡，能源供需與資源稟賦呈逆向分布。有關統計數據顯示，山西、內蒙古、陜西和新疆等地區的煤炭儲量合計占全國煤炭儲量的70.27%〔9〕;陸上常規石油地質資源量主要分布在華北、西北和東北油氣區，合計占全國陸上常規石油地質資源量的90.29%;陸上天然氣資源主要分布在西北和華南油氣區，合計占全國陸上天然氣資源量的75.31%〔10〕;水能資源集中分布在西南6省市區，約占全國可開發水能資源總量的70%。在能源供需方面，相較于中部、西部地區，東部地區能源消費規模更大，能源供應主要依靠外省調入，能源供需平衡還存在部分時段的緊張現象;川渝及華中等地區的煤炭運輸存在瓶頸和時段性煤炭供應緊張;華中等地區天然氣冬夏峰谷差的不斷拉大，造成其季節性、時段性供應緊張風險;華北、華東等地區迎峰度夏期間空調負荷增長較快，其電網負荷高峰期面臨供電緊張態勢。

第二，從能源消費的角度來看，新發展階段下的終端用能特征正在發生顯著變化。我國工業部門長期是能源消費的主力，但隨著工業化進入中后期，工業領域在終端能源需求中的占比已穩步下降。工業部門能源消費量占終端能源消費量的比重已經由2010年的67.5%下降到2018年的56.3%，而同期交通運輸部門和建筑部門能源消費量占比分別由2010年的13.8%和15.4%上升到2018年的18.0%和22.8%〔11〕。建筑和交通領域的用能方式更加多樣，負荷特性更趨分散和靈活多變。以上這些變化對能源品質、傳輸配送、應用場景提出了更高的要求，使高效滿足多元化能源需求的難度日益增大。

第三，從能源運輸和儲備的角度來看，能源運輸通道和能源安全保障等基礎設施建設成為影響新發展格局的重要因素。由于資源賦存與能源消費地域存在明顯差別，使得改革開放以來我國逐漸形成了大規模、長距離的“北煤南運、北油南運、西氣東輸、西電東送”能源運輸基本格局。當前，煤炭運輸重心進一步向陜西、內蒙古、山西和新疆等主產區和鐵路運輸集中，2020年全國煤炭鐵路運量23.6億噸，同比下降3.9%，占全國煤炭產量的60.5%，這對鐵路運輸能力和鐵路綜合運輸效率的提高提出了新的要求〔12〕。2011年以來，經過十余年的建設，我國原油和天然氣管道布局已基本完成，但是目前全國油氣管道整體密度不高，重點區域互聯互通的難題仍有待化解。隨著可再生能源的大規模發展，區域內集中式電源與分布式能源發展不協調的矛盾開始顯現，尤其是如何應對用電尖峰負荷成為區域電力保供的焦點問題。另外，我國能源應急儲備體系的建設相對滯后，石油應急儲備的規模至今尚未達到國際能源署建議的90天“基準線”;儲氣庫建設經過近二十年的努力攻關，剛剛進入快速發展初期，天然氣基礎設施依然存在較大不足;電力系統的靈活性亟待提升，其調峰能力目前還難以適應可再生能源大規模并網消納的要求。

第四，從能源技術的角度來看，自主創新取得重大突破仍有一定難度，難以達到新發展階段下能源科技自立自強的要求。電動汽車、動力電池、頁巖油氣、核能綜合利用等技術和產業在我國具有巨大發展潛力，但是其核心技術、關鍵裝備及材料均不同程度地依賴進口，從而制約著能源產業的規模和發展速度。深層頁巖氣、三代核電、重型燃氣輪機等領域的關鍵技術長期以引進消化吸收為主，燃料電池關鍵材料、鋰電池隔膜制造及重要設備密封等技術還存在瓶頸。綜上，我國短期內能源技術依靠自主創新取得全面突破難度不小，而從國外引進先進技術進而消化吸收再創新的模式又面臨國際政治關系調整、知識產權保護加強以及核心技術出口限制等諸多新挑戰。

三、新發展格局下我國能源產業發展的對策建議

（一）推進能源技術革命為構建新發展格局提供源動力

從歷史的角度來看，每次能源技術革命，最終都實現了關鍵性能源要素價格的快速下降，從而引發了工業革命。發達國家正是憑借能源技術革命實現了工業革命，進而建立了現代化的產業體系。建立現代化的產業體系是構建新發展格局、促進經濟高質量發展的重要動力，因此，推進能源技術革命可以為構建新發展格局提供源動力。具體說，一要強化國家戰略科技力量，深入推進國家科技重大專項實施，部署啟動新的重大科技項目，加快建立能源核心技術和關鍵裝備國產化和自主化創新體系。二要完善能源技術創新?投融資機制，支持和鼓勵能源企業聯合地方政府、金融機構和社會資本等共同設立產業引導基金，加快推動科技成果應用轉化。三要加快培育能源技術要素市場，促進其體系建設，健全能源技術科技成果市場化配套政策。四要盡快完善能源技術標準體系，建立完整、有效的材料、部件、系統等檢測體系，為能源技術和產品應用提供基礎保障。五要加快推進動力電池系統、電力電子核心裝備、重型燃氣輪機、儲能系統、深海油氣勘查開采平臺等裝備與技術的國產化和自主化，助力國產能源技術在更大范圍內推廣應用。

（二）創新能源商業模式為構建新發展格局提供促動力

構建新發展格局必須依托我國超大規模市場需求、多層級消費市場和國內統一大市場，創造有利于生產、分配、流通、消費各個環節更多依靠國內市場的發展環境，打造內生新動力，形成供給創造需求、需求引導供給的更高水平的動態平衡。當前新發展格局下“新型消費體系”的構建，對終端用能方式提出了更高要求，亟需創新能源商業模式。為此，要打破地域限制，鼓勵多元主體參與電力市場交易，完善電力中長期市場和電力現貨市場的銜接機制，探索開展容量市場、金融輸電權、電力期貨和衍生品等交易;要加快推動油氣、煤炭礦業權流轉市場建設，繼續強化礦業權退出與出讓制度，對油氣、煤炭等資源礦業權完全采用招投標，全面推進礦業權的公平流轉;要依托能源交易平臺，實現能源自由交易，推進虛擬能源、貨幣等新型商業模式。

（三）完善能源供應布局為構建新發展格局提供內驅力

國內大循環是國內國際雙循環的堅實基礎，而能源供應是實現國內大循環的重要條件和物質基礎。完善包括能源生產、能源流通、能源儲備在內的能源供應布局，可以有效推動國內大循環的發展。為此，要優化能源供應布局，充分考慮區域資源稟賦特征，保障重點能源供應，從而為構建新發展格局注入有效動力。西北和華北地區的資源豐富、能源品種齊全，應建設大型綜合能源基地，重點保障全國煤炭、石油、天然氣以及可再生能源的供應。華東、華南和華中地區的一次能源資源相對匱乏，應優先發展可再生能源和核能，加強能源輸送基礎設施建設，規劃和建設好區域性能源儲備基地。東北地區的風光資源、天然氣資源豐富，應重點保障可再生能源和天然氣供應。西南地區的水能資源和天然氣資源豐富，應加大水電基地和天然氣生產基地開發，加強跨區輸電通道建設。

（四）加強能源國際合作為構建新發展格局提供外驅力

國內大循環是國際大循環的根本，國際大循環又為國內大循環向更高層次發展提供動力和支撐。加強能源國際合作是實現全球資源配置進而促進國際大循環的重要手段，可以為國內國際雙循環提供外驅力。為此，我國要在與其他國家實現能源互聯互通合作的基礎上，進一步加強在煤油氣和新能源等領域的深度國際合作。一要不斷提升合作水平、創新合作模式，從以傳統的煤油氣等化石能源為主進一步向水電、風電、太陽能發電、核電、氫能等新能源領域合作轉變，發揮新能源領域全產業鏈優勢，推動以產品出口為主向能源裝備、技術、標準、服務“四位一體”的更高層次合作轉變。二要繼續加強在高附加值先進煉化領域、深海油氣勘探開發和非常規油氣領域的國際合作。三要積極參與全球油氣貿易與市場體系建設和交易規則制定，持續完善貿易網絡，努力提升國際油氣市場話語權和影響力。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 徐 芳