行政法視域下的企業投資項目承諾制改革

趙銀翠 杜富國

〔摘要〕 在放松規制、推進行政審批制度改革的背景下，在黨中央、國務院關于深化投融資體制改革決策部署下，企業投資項目承諾制改革在全國各地次第展開。通過企業投資項目承諾制改革實踐，政府職能轉變、行政效率提高、營商環境改善等方面均取得了較大成效。但是，企業投資項目承諾制改革引發的以政府服務代替行政審批以及以企業承諾代替行政審批，對現行行政審批制度構成了重大挑戰，需要進一步法治化、規范化。在企業投資項目承諾制改革過程中，應當從國家層面對企業投資所涉及的行政審批事項進行全面清理，通過適時立法、修改或者廢止現行行政審批制度，使改革于法有據;強化正當程序對權力的約束和對權利的保障;加快社會信用立法，確保信用分級分類合理、監管有序有度。

〔關鍵詞〕 企業投資項目承諾制;行政審批;信用承諾;正當程序;信用監管

〔中圖分類號〕D922.1〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）06-0075-05

黨的十八大以來，黨中央、國務院持續推進“放管服”改革，加快政府職能轉變，激發市場活力，促進經濟社會發展，企業投資項目承諾制改革便是“放管服”改革的重要成果之一。2016年7月18日出臺的《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“要在一定領域、區域內先行試點企業投資項目承諾制，探索創新以政策性條件引導、企業信用承諾、監管有效約束為核心的管理模式”;要“進一步簡化、整合投資項目報建手續，取消投資項目報建階段技術審查類的相關審批手續，探索實行先建后驗的管理模式”。但同時我們也看到，企業投資項目承諾制改革是在現行行政許可法及相關領域的行政審批①制度基礎上的改革，這一改革必然對現行行政審批制度造成沖擊，有必要對其適時反思，以確保改革的依法推進。筆者擬結合現行法規范和政策性文件，從行政法治的視角對企業投資項目承諾制涉及的重要法律問題進行檢視，指出其不足之處，并提出應對措施，以確保這一改革能夠朝著法治化方向不斷推進。

一、企業投資項目承諾制帶來的政府職能轉變

從中央和地方發布的文件可以看出，企業投資項目承諾制是企業提出投資項目行政審批申請，行政審批機關一次性告知其審批條件，企業以書面形式承諾其符合審批條件，由行政審批機關作出予以行政審批決定的新型行政審批方式，并圍繞這一審批方式，構建起政府統一服務、信用監管、信息共享等一系列相關制度的總稱。企業投資項目承諾制改革的目標在于確立企業的投資主體地位，最大限度地縮減審批事項，原則上由企業依法依規自主決策投資行為。在實施企業投資項目承諾制過程中，政府要根據現行法規范的規定，明確提出企業項目建設所要達到的條件、標準、要求，并以清單形式告知企業，企業則以書面形式作出承諾，承諾之后即拿批復，按照準入條件和標準進行項目建設，履行承諾事項。

自2001年以來，行政審批制度改革的核心是簡政放權、放管結合、優化服務協同推進，逐步實現政府治理能力現代化。企業投資項目承諾制改革作為行政審批制度改革的重要內容，改變了現有的審批制度，標志著政府職能的重大轉變。這一轉變具體體現為四個方面，即變企業辦為政府辦，變審批辦為承諾辦，變部門審批把關為企業信用約束，變企業跑腿為信息跑路〔1〕。所謂“變企業辦為政府辦”，即原來由企業申請政府審批的若干事項，變為政府統一提供靠前服務，無須企業再提請審批，減少了審批事項。所謂“變審批辦為承諾辦”，即將原來的前置審批事項改為企業承諾符合審批條件即可開工，改變了原行政審批程序，加快了項目落地。所謂“變部門審批把關為企業信用約束”，是指在原來的行政審批制度之下，由行政機關負責對企業是否符合行政審批條件進行形式審查與實質審查，符合條件的才能進入市場，政府對市場主體資格負責。而企業投資項目承諾制則是，企業進入市場，對于政府公布的承諾事項，只需憑借其信用作擔保，承諾在規定期限內達到相關條件即可開工建設，企業不能履行承諾的，除依法要被行政處罰外，還要接受信用懲戒，并因其不良信用記錄而影響之后的市場活動。“變企業跑腿為信息跑路”，體現了大數據時代互聯網技術進步所帶來的行政辦公手段的革新。通過建設投資項目在線審批平臺，實行一網通辦，實現網上申報、平臺賦碼、并聯審批、限時辦結、信息共享、協同監管。通過這四個方面的重大轉變，可以進一步厘清政府與市場的邊界，最大限度地釋放市場主體活力，讓企業自主決策、自主投資、自覺踐諾，落實企業的市場主體地位，但同時這一制度也對現行行政審批制度構成重大挑戰。

二、企業投資項目承諾制引發的行政審批制度改革

一個企業投資項目從啟動到投產，在現行法規范所設定的審批制度之下，需要經過立項用地、規劃許可、施工許可、竣工驗收四個階段，其中涉及發展與改革、自然資源、生態環境、住房和城鄉建設、消防、水利等多個部門的多項審批，環節眾多、程序復雜、耗時費力。企業投資項目承諾制改革希望通過減少審批、優化流程、提速增效，進一步落實企業的投資主體地位。這一以市場為取向的改革，是對政府職能的調整與重新定位，是對企業市場主體地位的承認與尊重，是對政府與市場關系邊界的重新調整。企業投資項目承諾制作為以企業信用承諾為核心的投資管理新模式，引發行政審批制度的兩個重大變革：一是以政府服務代替行政審批，二是以企業承諾代替行政審批。

（一）以政府服務代替行政審批

在企業投資項目承諾制改革過程中，部分應由企業依法申請辦理行政審批手續的事項，調整為由政府在項目建設前提供統一服務，使這些事項滿足法定的行政審批條件，企業無須再辦理申請報批手續，只需要滿足相應的要求即可。筆者以工程建設涉及的城市綠地、樹木審批事項為例予以說明。根據《城市綠化條例》的規定，因建設需要臨時占用城市綠化用地，或者砍伐城市樹木，或者遷移古樹名木，均需經相關部門審批。但是，在企業投資項目承諾制實施過程中，由政府職能部門根據城市規劃、用地規劃設計條件確定用地范圍內以及用地與城市道路之間是否有需要改建或改遷的綠地、樹木，如需改建、改遷的，則制訂實施方案，對綠地、樹木進行改建、改遷。也就是說，這類事項原本應由企業在項目投資建設前向行政機關提出申請，在行政機關審批后由企業完成相應活動，但是，在企業投資項目承諾制改革中，該事項無須企業提出申請，政府在企業開工建設之前已經依法完成了該事項，滿足了企業開工建設的條件。

以政府服務替代行政審批的事項范圍，目前尚處于探索階段，尚無全國統一規定。根據《山西省企業投資項目承諾制規定》第三條的規定，山西省目前以政府服務代替行政審批的事項，包括工程建設涉及的綠地、樹木審批，市政設施建設類審批，因工程建設需要拆除、改動、遷移供水、排水與污水設施審核，新建、改建、擴建建設工程避免危害氣象探測環境審批，建設工程文物保護和考古許可，生產建設項目水土保持方案審批，洪水影響評價審批，取水許可審批，占用農業灌溉水源、灌排工程設施審批，建設項目壓覆重要礦床審批，環境影響評價審批，節能評價審批，地質災害危險性評估，地震安全性評價等14個事項。這14個事項，根據現行法規范，均屬于前置行政審批事項，但為了加速經濟發展，為市場注入活力，政府積極轉變職能，變被動審批為主動提供事前服務，大大減少了企業開工前成本，縮短了開工時間，改善了營商環境。

（二）以企業承諾代替行政審批

在企業投資項目承諾制改革過程中，部分應由企業依法申請辦理行政審批手續的事項，調整為企業信用承諾事項。對于實行企業信用承諾制的事項，由政府提前公布法定的技術標準和要求，項目法人在取得土地、規劃審批手續后，根據項目性質，對照有關條款，依據承諾事項的準入條件與標準，按照政府提供的承諾書格式文本作出書面承諾之后，政府有關部門即作出行政許可決定，不再進行事前審查。

實行企業信用承諾的事項目前由各試點地方自行確定。根據《山西省企業投資項目承諾制規定》第九條的規定，實行企業信用承諾的事項包括生產建設項目水土保持事項等八個事項。對前五個事項，先由政府完成統一服務，然后企業按照具體項目標準作出書面承諾，審批部門即給予行政許可，隨后企業可開始設計施工，加快項目開工落地。對后三個事項，企業作出書面承諾后，審批部門即給予行政許可，企業在獲得行政許可后，應當嚴格履行承諾，按照相應的技術標準及要求完成建設。項目竣工后，屬于企業自主驗收的事項，由企業組織完成驗收，并向縣級以上人民政府有關部門備案;屬于政府有關部門驗收的事項，由企業提出竣工驗收申請，政務審批機構組織有關部門在規定時限內完成聯合驗收。驗收合格的，投入運行;驗收不合格的，限期整改。

傳統行政審批制度是以政府為主導的經濟管理制度，政府通過事前審批的方式對市場進行干預。該制度因審批事項眾多、審批條件不明確、審批程序繁復、審批過程不透明等問題，在一定程度上抑制了市場經濟活力，使行政權力尋租有空子可鉆，因此改革勢在必行。行政審批制度改革的過程，就是不斷放松規制、減少審批事項、明確審批條件、優化審批程序、公開審批決定的過程。行政審批制度改革根據行政審批事項的不同性質，將其區分為政府服務事項和企業承諾事項，并設置不同的制度安排，反映了改革過程中對政府職能與市場規律的重新認知，對政府與市場關系的動態調整。

三、企業投資項目承諾制改革帶來的問題及其應對

以政府服務代替行政審批，或者以企業承諾代替行政審批的企業項目承諾制改革，無疑能夠增強市場活力，刺激經濟發展，但是，在“持續深入推進依法行政，全面建設法治政府”的新發展階段〔2〕，這一改革必須接受行政法治的檢視，以確保改革依法進行。

（一）以政府服務代替行政審批的合法性質疑及其應對

在企業投資項目承諾制改革過程中，諸多原有的行政審批事項被調整為政府統一服務事項，以政府服務代替行政審批，這一改革實際上取消了現有的行政審批，直接由政府提供統一服務。雖然以政府服務代替行政審批符合我國當下放松規制的政策目標，但依然構成對現行行政審批制度的違反。在現行行政審批制度尚未修改的情況下，其合法性存在疑義。

以政府服務代替行政審批的實踐表明，在審批與服務之間并不存在不可逾越的鴻溝。除“對極少數關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目，政府從維護社會公共利益角度確需依法進行審查把關的”，應最大限度地縮減企業投資核準事項，由企業依法依規自主決策投資行為。為此，有必要總結經驗，從立法政策學的視角，對政府與市場、政府與社會的關系進行重新定位，對可以通過政府服務代替行政審批的事項進行全面清理，制定可代替清單，并授權省級政府在可代替清單范圍內進行改革性立法，以確保改革于法有據。

（二）以企業信用承諾代替行政審批的合法性質疑及其應對

多年來持續推進的行政審批制度改革對行政許可法的修改提出了迫切要求，同時，經濟的提速發展對行政許可程序的效率提出了更高要求。在行政審批制度改革過程中，全國各地均在行政許可程序加速方面進行了全面改革，包括行政審批權的相對集中行使、一個窗口辦理、一網通辦、并聯辦理、信息共享等。在企業投資項目承諾制改革推進過程中，多項原本依法應當前置審批的事項被置換為企業承諾事項，客觀上加速了企業項目落地，提高了效率，降低了成本。這一置換常被稱為行政審批流程的再造。事實上，企業投資項目承諾制所改變的，并非行政審批流程，而是對前置審批的取消。前置審批制度的目的在于防患于未然，通過行政機關依法對申請人是否符合審批條件進行審查，來決定是否賦予申請人準入資格，這樣就可以避免或者降低可能出現的風險。而企業投資項目承諾制是在申請人承諾的情況下即可獲得市場準入資格，行政機關放棄了把關。雖然承諾之后行政機關應履行相應的核查程序，以確保其符合準入條件、標準，但依然不能將事后核查程序等同于前置審批程序。從表面來看，企業投資項目承諾制是在時間軸上對審查程序進行了順序調整，由先審查后批準改為先批準后核查，但該置換事實上取消了行政機關的把關程序，而代之以企業承諾。如果企業違反承諾，行政機關所能做的也只是撤銷已經作出的行政許可。因此，企業投資項目承諾制并非對審批流程的再造，而是將前置審批置換為事后監管，從根本上取消了現行行政審批，是對現行行政審批制度的違反。以企業承諾代替行政審批，雖然本意并非要取消行政審批，而是為企業提供先開工后審核的制度空間，但事實上削弱了前置審批的制度功能，變相取消了行政審批，其合法性需要反思。

因此，對以承諾制代替審批制的事項，需要進一步深入研究，明確前置審批是否必要。對“行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的”事項，可以不設行政許可，但是，如果現行法規范已經設立了行政許可的，則應通過法定程序、法定方式對現行行政審批事項加以修改或者廢止，并以法定方式明確規定可以實行承諾制的事項，并建立相應的制度運行規則。

（三）告知、承諾程序的正當性不足及其應對

在以信用承諾代替行政審批的改革過程中，為了追求效率，在某種程度上存在對行政許可程序制度的忽略，《中華人民共和國行政許可法》設立的通過程序制約權力與保護權利的制度功能未能得到充分發揮。行政機關在進行行政活動時，不僅應遵循法定程序，而且應遵守正當程序。對于企業投資項目承諾制而言，最基本的程序就是告知與承諾程序，在法定程序不完備的情況下，需要從正當程序的角度對其進行檢視。

1.告知程序缺少應有的法治約束，應明確行政機關的告知義務。在企業投資項目承諾制實施過程中，企業承諾是以政府的告知事項為基礎的，且由政府提供制式的承諾書文本，然后由企業進行承諾，因此，依法、準確、全面履行告知義務是行政機關的職責所在。但從目前投資項目承諾制實踐來看，各地在告知事項上并不統一。企業對投資項目進行承諾的事項，是本屬于行政審批的事項。根據行政許可公開原則，行政機關應依法、準確、全面告知企業下述內容：行政審批事項所依據的法律、法規、規章的名稱及具體的條款序號、內容;準予行政審批的具體條件、技術標準、數據參數、關鍵節點要求等;申請人需要提交的材料名稱、形式、期限;行政機關監管驗收標準;申請人作出承諾的時限和法律效力，以及企業逾期不作承諾、作出不實承諾以及不履行承諾所應承擔的法律后果;行政機關應當告知的其他事項等內容。如果行政機關未能履行依法、準確、全面告知的義務，導致企業承諾未能體現其真實意志，那么行政機關亦應承擔相應的法律責任。造成企業損失的，應依法承擔國家賠償責任;對相關責任人員，應追究行政責任，構成犯罪的，應依法追究刑事責任。

2.違反承諾的法律后果過于嚴苛，法律后果的設定應符合比例原則。信用承諾是行政相對人向行政主體作出的具有公法意義的單方允諾〔3〕，企業一經承諾，便應受承諾的約束，并承擔違反承諾所帶來的法律后果。從現有法規范以及其他規范性文件來看，企業違反承諾的法律后果大體上有以下四種：其一，限期整改;其二，撤銷行政許可;其三，責令停止項目建設;其四，失信懲戒;等等。其中，失信懲戒作為政府對失信企業普遍采用的一種懲罰機制，如果企業違反承諾，其信用就會受到負面評價，并因此受到聯合懲戒，在財政資金補助、政府采購、發起設立或參股金融機構等方面會受到嚴重的不利影響。

信用承諾與失信懲戒相互聯結在邏輯上有其必然性，也是誠實信用原則在市場活動中的體現。問題在于，企業如果選擇承諾制，在作出信用承諾時并無選擇權，對于政府提供的格式承諾書，企業要么全盤接受，要么全盤拒絕，并無表達意愿的空間，但對違反承諾的法律后果必須照單全收。企業如果不選擇承諾制，在違法的情況下承受法定的行政處罰即可。二者相比，前者的不利后果更為嚴重，且現行法規范依據不足。因此，在現有制度下，應賦予企業是否選擇承諾制的權利，對于選擇承諾制的企業，應給予其在最低限度的承諾事項之外可供自行決定的空間。在失信懲戒方面，應盡快實現法治化，確保違法行為與懲戒之間存在正當聯結，確保違法情節與法律后果之間符合比例原則，避免失信聯合懲戒的濫用。

3.利害關系人權益保護程序缺失，應建立利害關系人參與制度。在行政許可程序中，允許利害關系人參與，聽取利害關系人的意見甚至舉行聽證，是《行政許可法》設立的基本程序制度，亦是正當程序的基本要求。但是，在企業投資項目承諾制實施過程中，本應開放的多元主體之間的行政法律關系被限定在行政主體與承諾方之間，利害關系人知悉相關信息、參與行政許可程序的權利被剝奪了，喪失了維護自己權益的程序參與權。因此，應建立投資企業信息的公開、公示制度，并賦予利害關系人參與或者提出異議的權利。

（四）信用監管存在濫用之嫌，亟需法治化約束

信用承諾是行政機關先批后核的前提，信用監管是確保企業踐行承諾的制度保證。二者作為確保企業投資項目承諾制順利運行的兩翼，缺一不可。在放松規制、取消前置審批的同時，加強事中事后的監管成為行政管理的應有之義。信用監管作為一種事中事后監管方式，其重要性不斷得以強化。問題在于，當信用監管成為一項無處不在的權力時，該權力的合法性邊界應止于何處。

在企業投資項目承諾制改革過程中，《意見》明確指出，要建立信用監管制度，形成守信激勵、失信懲戒的約束機制。信用監管模式對政府提出了兩個方面的要求：一是建立完善的企業信用信息;二是基于企業信用信息進行信用風險分級分類監管。企業信息庫的建立是信用監管的基礎，應當在全國范圍內按照統一的標準建立完備的企業信息庫，并以此為基礎，對企業進行信用分級分類，依據企業的信用情況，在監管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施。自黨的十八大以來，我國不斷推進社會信用體系建設，有關信用監管的各種規范性文件不斷出臺。但是，一方面，作為信用監管基礎的信用記錄不完備、信息共享不充分等問題，導致信用監管未能充分發揮其應有的作用;另一方面，信用監管遍地開花，信用黑名單及聯合懲戒成為行政機關普遍運用的一種監管方式。由于該項制度先天不足，比如失信的范圍過寬、“一處失信、處處受限”的不正當聯結、違反比例原則等招致諸多批評〔4〕，因此應從合法性、適當性等方面予以全面考量，適時立法，對信用的采集、分類、使用等進行規定，從而為信用監管提供基礎信息，并對其進行規范，避免違法不當使用。

〔注 釋〕

①本文中“行政審批”與“行政許可”在同一意義上使用，只是為了保持與相關規范性文件表述的一致性，或者表達上的需要，有時使用“行政審批”，有時使用“行政許可”。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕省政府新聞辦舉行解讀《山西省深化企業投資項目承諾制改革行動方案》新聞發布會〔EB/OL〕.（2019-06-26）. http：//www.shanxi.gov.cn/yw/xwfbh/szfxwfbh/201906/t20190626_647194.shtml.

〔2〕中共中央 國務院印發 《法治政府建設實施綱要（2021-2025 年）》〔EB/OL〕.（2021-08-11）.http：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm.

〔3〕王青斌.作為公法上單方允諾的信用承諾制度〔J〕.東北師大學報，2021（03）：146-155.

〔4〕沈 巋.社會信用體系建設的法治之道〔J〕.中國法學， 2019（05）：25-46.

責任編輯 梁華林