鄉村振興戰略下甘肅省農業保險發展研究

孫阿凡 曾詩涵

一、前言

鄉村振興戰略旨在推進我國農業農村的可持續發展，農業保險作為農村金融體系的重要組成部分，為減貧、脫貧發揮了重要作用。2019 年，中國人民銀行等五部門聯合發布《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，從建體系、抓重點、求創新、強基礎四個層面進行了頂層設計，并提出要持續提高農業保險保障水平，增加農保險種、有效提升覆蓋面，科學確定保費補貼機制，增加財政補貼種類，探索發展具有地方特色的農產品保險，完善農業再保險體系。甘肅省作為脫貧攻堅難度較大的省份，2020 年已如期完成脫貧摘帽，但仍然要把鞏固脫貧成果、防范返貧惡化作為重點工作。因此，加強甘肅省農業保險發展研究，為實現鄉村振興戰略目標具有重要意義。

二、甘肅省鄉村振興的推行離不開農業保險

鄉村振興戰略是習近平同志在黨的十九大報告中提出的，是包括經濟、社會、文化振興和社會治理體系創新、生態文明進步的全面綜合概念。這是一個閉環體系，只有鄉村人、財、物共同發力才能實現未來產業興旺、生態宜居、生活富裕的鄉村美景；也是一個輻射體系，需要兼顧城鎮化建設、雙循環體系等國內、國際整體發展形勢。

在閉環體系中，一方面，鄉村振興戰略為農業保險提出了更多、更高的要求。鄉村振興戰略的順利落實需要各個領域的明確分工與積極配合。例如，習總書記提出的“山水林田湖草生命共同體”就將生態宜居與產業振興連為一體，無論是農村產業結構的調整優化、特色農業潛力的挖掘，還是現代化農業設施的推廣、新型農業經營主體的規模化，既利于農村產業振興，也需要兼顧生態環境的保護。近幾年興起的“休閑農業”“鄉愁旅游”等則是典型體現，從規模化角度看需要農業保險的保駕護航。另一方面，鄉村振興戰略為農業保險發展提供了政策保障。2018 年以來，中共中央在《鄉村振興戰略規劃》《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》等頂層設計中都強調了農業保險的積極作用，將農業保險作為激發鄉村發展活力、強化農村補短板保障措施、提升糧食和重要農產品供給保障能力、實施鄉村建設的有力抓手。

在輻射體系中，一方面，國際農產品貿易的不穩定性日漸突出，提高我國農業競爭力、妥善應對國際市場風險迫在眉睫。另一方面，從國內環境看，隨著工業化、城鎮化、信息化的深入推進，我國經濟已進入高質量發展階段，加快農業向提質導向轉變已成為必然。這些都離不開農業保險的基本保障。

甘肅是全國脫貧攻堅任務最重的省份。2013 年底，全省共有貧困人口552 萬、75 個貧困縣、7262 個貧困村，貧困發生率為26.6%，貧困人口、貧困縣、貧困村分別占全國的6.69%、9.01%和6.06%。2020 年11 月12 日，甘肅省政府宣布75 個貧困縣全部脫貧，開啟了鄉村振興的新征程。但作為整體經濟欠發達、自然生態條件相對惡劣、發展思想相對落后的省份，鄉村振興基于城鄉融合原則需要覆蓋全部農村地區，并在不同農村地區目標存有差異。這就使剛完成脫貧任務的甘肅省需要差別化地對待不同農村地區。對剛脫貧的農村地區，首要任務是保證脫貧成果、防止返貧；對脫貧較早的地區，要立足更高標準，以低收入戶的增收致富為重點；對發展較好的地區，則應重在農村、城鎮的一體化促進上。實際中，省內深度貧困地區也是以農業生產為主、但農業生產條件又相對較差的地區，這就意味著鄉村振興離不開農業保險的風險轉嫁與損失兜底。

三、甘肅省農業保險發展現狀

（一）農業保險覆蓋情況

近年來，甘肅省農業保險整體發展情況良好，各項指標穩步上升，覆蓋率逐年增加。保費收入從2013年的5.73 億增長到2020 年的19.13 億；保費賠付額從2013 年的3.07 億增加到2020 年的15.72 億；賠付率從2013 年的53.56% 增加到2020 年的79.68%；保險密度從2013 年的37.06 元提高到2020 年的131.52元；保險深度從2013 年的0.095% 增加到2020 年的0.219%。據銀保監會數據顯示，近三年甘肅省累計簽單保費44.5 億元，共賠付28.3 億元，其中直接受益農戶301.5 萬戶次，有力支持了農戶的穩定增收和特色產業的良好發展。但據甘肅省2020 年農戶參保戶數計劃表顯示，全省申報參加農業保險的農村居民7203939人、1830158 戶，[1]僅占全年農村居民20460133 人、5055097 戶的35.21%和36.20%，也反映出甘肅省農業保險的普及率還有著較大的增長空間。

（二）農業保險經營模式

農業保險因農業的弱質性而具有收益外部性、高風險性、高賠付率、高技術要求等特點，被界定為半公共商品，世界各國對其發展也都采用“市場+政府”“自愿+強制”的雙向引導。我國自2004 年試行“有政府補貼的商業化農業保險”，2007 年按照“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的原則在全國范圍推行。甘肅省農業保險亦采取“市場+政府”的經營模式，即委托商業保險公司經營，政府給予一定的補貼。人保財險、中華聯合財險、國壽財險、太平洋產險、平安產險、黃河財險等12 家保險公司都擔負著甘肅省農業保險業務的經營，并且“每縣經辦機構原則上2 家，不超過3家”，經辦期限3 年，通過競爭性磋商等簡易程序確定服務地區，進而與地方政府簽署戰略合作協議，[2]推進農業保險防災減災、助力農業災后恢復生產。在中央保費補貼支持下，2007 年開始逐步推進農業保險試點工作，如2007 年在甘州、安定等地試點能繁母豬險種，2008年試辦奶牛保險，2010 年試辦玉米制種保險，2012 年在天水、慶陽、平涼等地開辦森林保險等；同時，也開發了啤酒花、藏羚羊、牦牛、青稞、馬鈴薯、中藥材等甘肅農業特色險種。目前，全省政策性農業保險已多達105 個，覆蓋羊、牛、薯、藥、果、蔬六大主導產業[3]。

四、鄉村振興戰略下甘肅省農業保險發展中存在的問題

具有時空差異的資源稟賦結構導致甘肅省鄉村發展的差異化分布，也使農業保險發展兼具背景性的共性問題與特性問題。

（一）甘肅省經濟水平落后制約了農業保險發展

農業保險功能的有效發揮需要有充足的保險保障資金，該資金一部分來自保費收入，一部分來自投資收入。目前，為引導和支持農民參加農業保險，通常由政府財政為投保農戶提供保費補貼，這就意味著地方經濟水平好壞直接影響農業保險發展水平。

對甘肅省而言，近年來，經濟總量逐年上升，但與全國其他省份相比差距較大，長期以來經濟體量位居全國末端梯隊。2020 年，全省GDP 實現9016.7 億元，實際增速3.9%，總量僅高于海南、寧夏、青海、西藏四省區；全省人均GDP 約3.41 萬元，不及全國同期人均GDP 水平一半。與此對應，全省財政收入亦有限，2020 年全省一般公共預算收入874.5 億元，僅為廣東省的6.77%、浙江省的12.07%。實體經濟發展的落后，使得投入農業保險的財政資金不夠充足，嚴重制約了全省農業保險的發展。

另一方面，經濟發展落后意味著農民收入低，限制了農業保險購買積極性。統計數據顯示，2020 年，甘肅省農村居民人均可支配收入10344.3 元，較2019年同比增長了7.4%，但僅占全國平均水平17131 元的六成，居全國各省排名最低位次。這種農村居民的低人均可支配收入，再加上靠天吃飯的傳統觀念過于濃厚，對農業保險認知不充分，致使農村居民主動投保意識弱，直接影響農業保險的發展。

（二）農業保險供給力度有待增強

農業保險屬于政策性保險，國家旨在保護糧食安全和農業經濟發展，但農業產業固有的低收益、高風險、高賠付率使農業保險盈利性較差，與保險公司的商業逐利目標矛盾。為此，國家自2010 年起推出多項促進農業保險發展的稅收優惠政策，如2010 年5 月財政部和國稅總局聯合下發《關于農村金融有關稅收政策的通知》，對保險公司為種、養殖業提供保險業務取得的保費收入，計算應納稅所得額時按90%比例減計收入；保險機構從事農牧保險及相關技術培訓業務免征營業稅及后續對應的增值稅。這些稅收優惠政策在2017 年財政部發布的《關于延續支持農村金融發展有關稅收政策的通知》中再次延期至2019 年底。此外，還允許經營政府給予保費補貼農業險種的保險公司在企業所得稅前扣除巨災風險準備金，具體按補貼保險保費收入的25%計提。甘肅省貫徹執行，即使這樣，農業保險的高風險成本和低保費收入下的優惠政策之比仍不及盈利效應，甘肅省還是農業自然災害頻發地區，農保賠付率更高一些。這些明顯抑制了保險公司參與農業保險發展建設的積極性，整個市場政府主導力量明顯，市場自發調節力度弱。

表1 2013-2020 年甘肅省農業保險主要指標

與此同時，省內保險公司之間的數據信息共享平臺尚未完全建立，容易導致承保農作物的方位、面積等數據不準確，農業指標監測設施不完善，不利于承保工作的進行。各保險公司針對農業保險特色產品的開發創新力度也不足。目前，甘肅省農業保險覆蓋了包含主糧作物、藏系養殖、森林在內的主要農產品，以及包含果樹經濟作物、特色養殖、蔬菜種植等在內的特色種養殖產品，但大多保險產品同質化現象明顯，缺少市場競爭。同時，隨著新型經營主體和特色經濟林果類產品種植規模的增加，逐步開展了針對蘋果、玉米的“保險+期貨”試點，增開高原夏菜、羊肚菌、枸杞、李廣杏、茶樹、湖羊、絨山羊、黑山羊等11 類品種的天氣、價格指數保險；以及紅花椒、核桃、油橄欖、藜麥、金銀花、設施蔬菜、中藥材等9 類產品的收入保險。這些創新型險種總計20 余種，僅占全部農業保險品種的18%，并且很多尚處于試點環節，未大規模推行，創新力度明顯不足，理賠標準和理賠方式上的較大差異也影響了相關產品的信服度與普及率。隨著市場主體的不斷增多，規模種養殖大戶越來越多的對理賠提出高要求，傳統的成本保險已經無法滿足農戶化解風險的需求。與現有物價匹配的產值保險、收入保險成為主要需求，但現有產品表面創新多、質變節點少，尚未涉及到深層改革，這些都從供給層面影響著甘肅省農業保險的可持續發展。

五、鄉村振興戰略背景下甘肅省農業保險發展對策

以鄉村振興戰略的實施背景為依托，要想獲得甘肅省農業保險的高質量發展，必須重點解決財政補貼、需求提升和供給增強三大問題。

（一）加快地區經濟發展，增強財政補貼力度

經濟有效增長是帶動農業保險良好發展的動力，而農業保險的良好發展又可以推動農業經濟的快速增長。因此，一方面，借助“絲綢之路經濟帶”建設中甘肅省的特殊地理位置優勢，順應國家雙循環戰略、鄉村振興戰略等發展契機，積極推動省內實體經濟的發展，增加財政收入，同時優化財政資源統籌，增加對鄉村振興等重要領域的財政支出比例，確保并逐步提升農業保險保費補貼。另一方面，提高中央財政轉移支付資金的利用效率。作為經濟欠發達省區，甘肅對中央財政轉移支付依賴程度較高。2010-2019 年，全省財政收入占全國財政收入的均值僅為0.463%，而財政支出占全國財政支出均值卻達到1.658%，全省財政支出與財政收入的比值從2010 年的4.153 倍增加到2019 年的4.654 倍。[4]財政部數據也顯示，2013-2018年，中央對甘肅省財政轉移支付總量（不包含稅收返還）從0.16 萬億增加到0.2 萬億。中央財政轉移支付已成為甘肅省財政支出的主要來源。以財政補貼為主的農業保險在甘肅省試點以來，中央、省級、市縣三級財政補貼比例分別約占40%、25%、15%，2007-2019 年，累計政府保費補貼61.23 億元，占保費收入的83%，其中，中央、省級、市縣級各自累計補貼額為25.66 億元、21.69 億元、13.89 億元，[5]中央補貼是主要構成。2020 年，全省農業保險保費收入19.13 億元，按照“財政補貼資金計劃”，中央補貼3.49 億元，省級補貼5.04 億元，分別占保費收入的18.24%和26.35%。

鄉村振興戰略實施中，在甘肅省加快經濟發展同時，資金缺口仍需中央政府補貼，因此，既要積極爭取中央財政專項轉移補貼，還要提高轉移支付資金的使用效率，加強資金使用監督，避免尋租、資金缺位錯位使用情況，確保資金用在最主要的地方。此外，一些特色性、經濟價值高的果蔬類農產品，農民投保需求受到地方財政壓力和省政府保險任務計劃限制，只能部分投保，保險覆蓋率較低，亟需財政補貼的持續增加。鄉村振興需要繼續推進“一縣一品”“一村一品”特色農業產業發展，相關農業保險則因產品特色多處于創新試點環節，并由縣級財政主要補貼，而省內高貧困率意味著多數縣級政府地方財政有限，無法承擔高額保費補貼，保障規模有限；農民的低收入也制約了自繳保費比例不能太高，這就導致“全而弱”的惡性循環。從長遠發展來看，甘肅省農業保險的健康可持續發展仍需中央財政的大力扶持。

（二）提升農民需求

提升農民需求是促進農業保險發展的根本。按照目前甘肅省農業保險中確定的中央補貼品種，除育肥豬實行“成本+目標價格”保險、由農戶承擔20%的保費以外，其他實行成本保險，農戶承擔保費占比5%-30% 不等。其中，承擔比例最低的是公益林，農戶僅分攤5%；商品林分攤比例最高，需分攤30%；馬鈴薯、能繁母豬農戶分攤20%，玉米、棉花、冬小麥為15%，青稞、藏系羊、奶牛為10%。蘋果、中藥材、肉牛、肉羊、蔬菜、雞等省級補貼品種則區分農戶貧困程度，貧困戶承擔10%，非貧困戶承擔20%。與此同時，作為成本保險，相關補貼品種的保額根據開辦時的物化成本確定，從300 元到10000 元不等，費率從2%到6%不等。據統計，2007 年，全省農戶自籌保費546 萬元，占總保費收入13%；2019 年，自籌保費33380 萬元，占比20%；2007-2019 年間，農戶累計自籌保費12.02億元，僅占保費收入的16.3%[6]。

傳統補貼品種保額與現行物價增長速度的脫節，使農戶享受低費率同時，又認為成本投入和保險賠付之間有差距，尤其是設施投入大的高經濟價值農產品，更因保障程度不高而降低了農戶投保意愿。這就需要依托鄉村振興戰略，在產業脫貧的基礎上積極推行產業振興，提升農戶手工技能，增加穩定的從業工資收入和財產凈收入，從而可持續地提高農戶可支配收入，在現有消費基礎上滿足農業保險費用開支的增長，從根源上緩解甘肅省農業保險投保率低的現狀。

此外，還需加大農業保險宣傳力度，改善農戶傳統“認栽”觀念。在偏遠農村地區，保險普及力度并不樂觀，一些農戶只知道社保，對農業保險知之甚少。因此，在鄉村振興戰略持續推進的政策環境下，鄉村干部以及農業、保險等相關部門工作人員應深入村社，積極開展農業保險普及宣講會，為農戶們講解農業保險的專業知識和理賠案例，通過淺顯易懂的方式讓農戶意識到“以小換大”的風險防范重要性，了解農業保險的功能，積極配合國家政策的順利開展，增強參保積極主動性。同時，利用“抖音”、“快手”等民間流行并易于接受的短視頻方式，找當地已參加農業保險并獲益的農戶做代言，多做產品介紹和優惠政策宣傳，從而提高農業保險投保率。

（三）提高保險公司供給積極性

1.繼續推行并落實財政部規定的有關促進農業保險發展的稅收優惠政策，提升稅收服務質量，營造良好的稅收營商環境，鼓勵并吸引保險公司主動開展農業保險業務，提供更多的農業保險服務，積極協助甘肅省鄉村振興戰略的落實。

2.引入更完善的競爭機制，建立多元主體的農業保險市場。截至目前，甘肅省尚未有專業性的農業保險經營主體開展服務，農業保險由綜合性商業保險公司經營，并只占各經營主體業務的小部分，這就使服務專業性欠缺，在產品設計和費率厘定及條款制定上專業性不強，提供服務的積極性和質量也劣于專業性農業保險公司。未來可以在提升經濟發展、確保并增加地方補貼的基礎上，吸引專業性農業保險公司來甘肅拓展業務，增加市場競爭力，提升服務質量。

3.規范保險經營管理，提高理賠效率和精準度。《關于金融服務鄉村振興的指導意見》中指出，地方政府要結合自身財政情況增加對農業保險的補貼，引導保險機構到農村基層網點，下沉服務重心，開拓新型農業保險產品試點范圍。因此，一是甘肅省政府要進一步結合鄉村振興發展需求，科學確定保費補貼機制，推動“以獎代補”政策的試點；二是現有從事農業保險的各家保險公司應加大對農險業務的重視，積極創新農業保險產品類型，增加對鄉村振興中“一村一品”的高經濟價值特色農產品保險保障，明確理賠范圍，做到精、準、細。在現有成本保險為主，試點產量指數保險、價格指數保險、產值保險、“保險+期貨（權）”等產品形式的格局中，根據保障對象的特殊性，試點成熟后逐步推廣普及。三是提高理賠服務質量，及時賠付，增強保險信譽度，提升農戶投保熱情。四是利用互聯網技術，拓展農業保險的產品宣傳、開發創新，完善省內“互聯網+農業保險”的發展模式，推進農業保險承保的電子化發展。