區域經濟發展的財稅政策選擇
——以宜春市為例

黃蔓青 曹 陽

一、宜春市財稅政策的背景

在全面深化財稅體制改革中，宜春市所在的江西省以規范預算管理、推進稅制改革、明確事權和支出責任為三大出發點，將中央財稅體制改革政策與江西地域特點有機結合，形成了既貫徹落實中央部署又發揮江西特色的改革舉措。比如2013 年5 月，制定出臺“財園信貸通”融資政策，紓解企業融資難。2017 年，省政府以規范資金分配比例和方式為切入點，創新推出“減事、減權、減錢”模式，強化省級部門宏觀管理調控職能。自此，省級政府部門一般不再向企業直接分配和撥付資金支持，一般不再直接審批和分配市縣具體項目。2020 年1 月1 日起，環境保護稅、個人所得稅、增值稅、企業所得稅，關于這些稅種的稅收收入的地方所得部分，調整為省與市縣統一比例三七分成分享。加大轉移支付資金直達基層力度、規范優化基本民生領域內省與市縣支出責任分擔比例。

區域財稅政策是政府為滿足人民群眾需求，集中配置多種社會產品而采取的宏觀調控措施，它作為投資、消費、就業的信號，最終關系影響當地經濟參與者行為的資源和因素。產品在區域之間重新調整，彌合了由歷史原因和市場機制的自愿作用所形成的區域經濟差距。因此，區域財稅政策對地方經濟的干預，是按照市場調節而不是替代市場來調節和引導地方經濟發展中市場機制失靈。這是因為它利用了政府和市場的優勢，是保持發達地區經濟可持續增長、促進欠發達地區經濟發展、實現區域經濟協調發展的重要工具。

二、宜春市財稅管理面臨的主要問題

財稅政策作為協調區域經濟發展過程中的宏觀調控措施之一，是政府對經濟采取行動的重要手段。這是因為政府對區域經濟發展的協調，通常是通過在區域經濟發展過程中動態配置財政資源等公共產品來實現的。財稅政策是政府配置財政資源的制度基礎。財稅政策是政府為滿足人民群眾需求，集中配置多種社會產品而采取的宏觀管理措施。另一方面，作為政府配置財政資源的依據，政府正在發揮政府在各地區公平分配財政資源的作用。同時，各類市場主體提供市場信號，并以此影響當地市場主體的行為，最終引導資源。要素和產品正在縮小由地區之間重新分配資源而形成的地區經濟差距。可見，財稅政策根據市場調整，協調和引導市場，而不是替代市場，就是用政府和市場的“兩只手”進行宏觀調控。但是，由于我國現行財稅政策的局限性，其對區域經濟發展的協調作用有所下降。這主要體現在財力難于支撐公共服務需求、地方性債務居高不下等方面。具體來說：

（一）財力難于支撐公共服務需求

近二年宜春市財政情況：2019 年，全市財政總收入完成409 億元，增收17.6 億元，同比增長4.5%。其中：一般公共預算收入完成246.2億元，增收9.7億元，同比增長4.1%。全市一般公共預算支出完成620.8 億元，增支97.4 億元，同比增長18.6%。2020 年，全市財政總收入完成416.3 億元，增收7.3 億元，同比增長1.8%。其中：一般公共預算收入完成247.7 億元，增收1.5 億元，同比增長0.6%。全市一般公共預算支出完成653 億元，增支32.3 億元，同比增長5.2%（見表1）。

表1 宜春市2019-2020 年財政預算執行情況分析表（單位：億元）

從橫向看，全市一般公共預算收入增速低于一般公共預算支出增速；從縱向看，兩年的預算收入均低于預算支出。從增長速度和絕對值來看，都顯示宜春市的財力難于支撐公共服務需求。

（二）地方性債務居高不下

截至2019 年12 月末，全市地方政府債務限額為539.60 億元，其中，一般債務限額296.25 億元，專項債務限額243.34 億元；全市新增地方政府債務75.02 億元，余額為435.58 億元，其中：一般債務余額218.71 億元，專項債務余額216.87 億元。截至2020 年12 月末，全市地方政府債務總限額為721.60 億元，其中，一般債務總限額335.44 億元，專項債務總限額386.16 億元；全市新增地方政府債務160.86 億元，余額為593.33 億元，其中：一般債務余額248.36 億元，專項債務余額344.97 億元。見表2：

表2.宜春市2019-2020 年地方政府債務分析表（單位：億元）

由此可見，2020 年與2019 年相比，全市地方政府債務限額提高了182 億元，新增債務多增85.84 億元，債務余額增加157.75 億元。

（三）財政預算約束力較弱

從2019 年和2020 年財政預算執行情況看，兩年均沒有嚴格執行財政預算，財政預算約束力明顯較弱。

（四）財源建設上效果不佳

因為受到財稅體制在內多重因素的影響，近年宜春市多個財源建設項目投資見效甚微，導致自我造血功能不足，經濟增長和財政增收效果不佳。

（五）稅收政策方面

由于地方稅收與現行稅收優惠政策、資源稅、生產性增值稅等存在明顯弊端，統一的稅制對每個地區造成不同的稅收效應，影響區域經濟發展，合理的稅收對區域間經濟發展差距產生了“逆向調節”效應。

1.地方稅制設計不合理。地方稅收不僅是地方政府獲取財政資金支持社區和經濟發展的制度基礎，也是促進區域經濟發展的調控政策的重要組成部分。但是，由于我國現行地方稅制度設計的不合理，嚴格限制了其對區域經濟發展的調節作用。表現在兩個方面：一方面，當前的稅收以第三產業為主要稅源，營業稅則是地方政府的債券。我們知道，一個地區的經濟發展水平與當地產業結構的發展呈正相關。換言之，區域經濟發展水平隨著地方產業結構的進步而提高。可見，經濟欠發達地區第三產業不發達，稅源十分有限，地方財政收入不足。另一方面，地方政府既沒有獨立的地方稅立法權，也沒有獨立減稅或免稅，極大地限制了本地資源分配效率的激情。雖然《中華人民共和國稅收征管法》承認地方政府有持續減免稅的權利，但現實中，稅務部門和地方政府并沒有根據當前經濟發展情況調整稅收的權力。它與政策掛鉤：系統草案中的缺陷無法及時糾正和調整。

2.從我國整體稅收政策方面來看，通過稅收的調整，中西部地區的稅收優惠多于東部地區，西部地區的稅收負擔仍比東部地區重。一般來說，西部大開發的稅收優惠是振興東北老工業基地的稅收優惠。這些稅收優惠之所以在東部的經濟發展中發揮了重要作用，是因為這些稅收優惠在東部享有，而在中西部沒有。但是，如果將這些優惠政策從東部移植到中西部地區，東部地區并不會失去這些稅收優惠政策的使用權。此外，現行的稅收優惠制度沒有體現產業導向，也不是國家必須首先發展經濟欠發達地區的產業的特殊激勵措施，引領產業結構的能力不強。當前，西部地區急需發展交通、能源、原材料和高新技術等產業。然而，目前該行業的稅收優惠顯然不夠傾斜。

三、應對策略

自改革開放以來，我國以區域優惠為主要的稅收策略，對東部地區經濟發展起到了明顯的促進作用。這些稅收優惠用于引導東部地區的資源、人才和技能流動，使東部地區實現了“跨越式”的發展。同時，東、中、西部發展差距進一步拉大，阻礙了國家經濟總體目標的實現。未來，我國應將稅收優惠從區域優惠政策轉向產業優惠政策，實現產業與區域的優惠結合。在市場經濟條件下，財稅政策作為促進地方經濟發展的重要工具，是合理配置資源的重要途徑。因地制宜、適時為欠發達地區提供適當的財稅政策保障，將加快欠發達經濟體的建設和發展，實現我國區域經濟的和諧發展。

（一）加強地方政府債務管理

1.收縮存量債務。融資融券和其他金融借貸的本息、延期付款的工程款組成宜春市主要的政府債務。市政府應加強工程項目決算賬期管理，及時根據執行情況修正工程款預算，按計劃驗收并結清工程款，積極采取措施對存量債務進行化解。提高國有資產利用率，優化資產效益，催收欠款清理呆賬，建立償債基金，將建立強償債能力納入長期目標，從而實現減少債務緩解償債壓力。

2.實行債務分類監控。以“疏堵結合”為指導原則，構建健康融資模式，實現舉債規范，償債及時。穩健推動基建、土地儲備、棚改等地方政府專項債券的發行。規范PPP 模式在政府項目中的應用，結合金融產品多元化，實現公共服務產品多元化，吸引社會閑散資金，從而分擔政府舉債壓力。

3.強化風險預警與防控。設立政府債務風險警戒線，準備風險處理預案，定期監察政府部門負債率、債務率、償債率等風險預警指標。同時，建立健全考核制度及干部離任債務的審計制度，實現債務考核指標與政府領導干部政績考核掛鉤。

（二）嚴格規范預算管理

1.緊抓預算績效。保證根據目標編制預算，以預算為標準監控項目執行，以預算完成情況為評價主要原則，各項目將最終結果總結反饋預算統籌部門。落實預算的績效管理與編制、執行、監督一體化。

2.健全預算監督系統。優化監督管理時間和方式，實現“預算編制、預算執行、監督檢查、績效評價”四位一體。做到全員參與、全程零間隙監控、全面覆蓋的全資金鏈業務鏈監督。

3.建立預算公開制度。進一步擴大公開范圍、細化公開內容；完善公開機制，規范工作流程，積極邀請相關人員和廣大群眾主動監督；明確預算公開的主體、時間、方式和原則，制定預算公開具體操作規程，保證預算公開的真實性并貫穿預算改革和管理全過程。

（三）加強財源建設，深入培育和拓展財源

1.樹立高質量財源建設文化。建設“發展經濟是開發財源的基石，好項目好企業是提高資金循環創收效率的關鍵節點”的文化，以財源建設為當地經濟發展管理的主線，圍繞經濟可持續發展抓財政，以好財政反哺發展。確保財政工作全面與黨政的中心工作互相結合，為黨政科學決策出好譜、算好賬、服好務。

2.創新財源孵化機制。加速調整產業結構，以構建當地現代產業生態鏈為支點，穩扎穩打發展農業、重點發展工業和特色高新技術產業，做好旅游業、服務業發展布局，提高三次產業財政稅收貢獻率，實現財政收入與當地宏觀經濟攜手共同發展的良性格局。一是要發展農業經濟，改革農產品生產和農產品加工鏈的整體農業產業結構，穩固基礎財源；二是要通過整合提升傳統產業、重點培育高新技術產業、大力培育骨干企業等措施振興壯大工業支柱產業，拓展骨干財源；三是要通過大力發展第三產業，培植高效財源，建立可持續發展的財源體系。

3.創新財源聚集機制。以項目建設為載體，以市場運作為平臺，以多元途徑為突破，構建多元載體平臺，深入促進財政資金與銀行資金、金融資本與產業資本、國有資本與民間資本、內資與外資的四個結合，實現多渠道培植財源。

4.規范轉移支付制度，加大科學轉移支付力度。在現代市場經濟形勢下，公共服務水平和公共設施質量直接關系到地方經濟的發展，決定了對人才和資金流動的直接影響。總體而言，中西部地區公共服務建設與發達地區相比仍顯薄弱，需要優化經濟發展環境，提高吸引國內外社會資金的能力。目前，公共設施和基礎產業建設屬于滿足社會普遍需要的范疇，是公共財政支出的重要組成部分，其主要任務不是創造經濟增長本身，而是為經濟增長創造環境和條件。因此，針對中西地區經濟發展的需要，有必要逐步增加這些地區的匯款結算，加快公共基礎設施建設，確保各地區至少享受普及義務教育等基本公共服務，優化外部環境條件，促進安全飲水等地方投資，增強市場競爭力。

5.應適度提高經濟欠發達地區共享稅中的地方分成比例。經濟上，發達地區財政收入往往難以實現“自收自支”，財政壓力較大。政府應向欠發達地區提供稅收優惠，調整中央和地方共享稅收的比例和范圍。例如，將地方稅在增值稅中的比重由25%提高到30%。將消費稅改為共享稅，中央75%，地方25%。推進共享稅地稅產業發展，有利于做好這些稅種的征管工作，促進中央和地方財政收入穩定增長。