監察權的邏輯認知與功能拓展：以國家治理現代化為視閾

張震 黃鑫

一 國家治理現代化視閾下監察權的再認知

從2016年開啟局部試點到2018年全面推開，國家監察體制的改革以及《監察法》的頒布，開啟了在國家治理現代化視閾下依法全面反腐的重大體制機制改革和創新，建立起了集中統一、權威高效的國家監察制度。如有學者所言，國家監察體制改革是我國國家機關改革的重要組成部分，監察委員會是反腐敗的專門機關，其地位與一府兩院平行(1)秦前紅《監察體制改革的邏輯與方法》，《環球法律評論》2017年第2期，第21頁。。國家監察體制改革是中華人民共和國成立70年以來的一項“事關全局，影響深遠”的重大政治體制改革，解決了反腐敗力量分散的不足，重塑了國家權力組織形態，實現了反腐力量、資源的有機整合和效能發揮，形成了權力監督制約的新格局(2)馬懷德《再論國家監察立法的主要問題》,《行政法學研究》2018年第1期,第3頁。。這一重大變革推動著監察制度的深刻變遷與國家權力架構的深度調整。在此共識下，監察權在國家體制中究竟承載了何種使命以及擔當何種角色，成為社會各界關注的焦點話題和學術界研究的熱點課題。習近平明確指出：“深化國家監察體制改革是貫徹黨的十九大精神、健全黨和國家監督體系的重要部署，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要改革。”(3)《持續深化國家監察體制改革 推進反腐敗工作法治化規范化——習近平在中共中央政治局第十一次集體學習時強調》，《人民日報》2018年12月15日，第1版。這一表述自然引發了這樣的思考：監察權作為新時代構建中國特色監察制度的元命題在國家治理現代化中應當如何展現？筆者認為，有必要通過立足于監察體制改革后的具體實踐，提煉出我國監察制度發展的基本邏輯和一般規律，進一步將國家監察中“集中統一，權威高效”的制度優勢轉化為治理效能，回應國家監察體制深化進程中的新挑戰、新關切，進而在新的歷史起點完善中國特色社會主義國家監督制度和法律制度，為推進國家治理體系和國家治理能力現代化提供更廣闊的思路。

事實上，對監察權基礎理論的學理探討并未達成共識。尤其是受到《刑事訴訟法》中“偵查”概念的長期影響，對整合后監察權的理解呈現出不同的觀點，如準司法權力說(4)朱福惠《國家監察體制之憲法史觀察——兼論監察委員會制度的時代特征》,《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期，第25頁。、整合權力說(5)吳建雄《國家監察體制改革的前瞻性思考》,《中國社會科學報》2017年2月15日,第5版。、復合權力說(6)徐漢明《國家監察權的屬性探究》,《法學評論》2018年第1期,第10頁。、反腐敗特別權力說(7)魏昌東《國家監察委員會改革方案之辨正:屬性、職能與職責定位》,《法學》2017年第3期,第3頁。、道德權力說(8)黃美玲《監察模式及其權力本質的歷史解釋》,《中外法學》2019年第4期,第984頁。，等等。上述幾類主要學術觀點都基于不同的視閾，合理地揭示出了監察權的基本屬性及其模式的某一方面特質，卻在脫離應有的監察法學學科范式中缺乏系統的學理思考。在監察法基礎理論未充分釋放前提下，監察權基本屬性的應然定位與實際運行之間的關系被多元化理論所遮蔽，導致對監察權基本屬性、監察權運行體制機制研究的阻礙。此外，《監察法》作為國家監察領域的基本法，其法條語義上的概括性、抽象性、模糊性與監察法治實踐之間存在一定的張力，不能足恰地提供翔實的制度規范。有學者認為，應以法學學科背景下合法性原則、民主正當性原則、功能優化原則和人權保障原則融入監察法治基本原理之中，構建以監察權為軸心的基礎理論、法律制度、實踐應用體系(9)秦前紅、石澤華《新時代監察法學理論體系的科學建構》,《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2019年第5期,第35-37頁。。另外有學者認為，以我國本土資源為基礎將監察權定位為反腐敗權力，圍繞反腐敗權力系統配置各類立法要素，以立法為起點，圍繞職權、法理構建基礎理論，并與法律制度、監察實踐形成符合監察規律的開放、融貫、發展的監察法體系(10)李曉明、苪國強主編《國家監察學原理》,法律出版社2019年版,第3-4頁。。誠然，監察法理論發展滯后于監察法治實踐是客觀存在的時代課題。監察法理論與實踐之間存在眺望法治遠景的“鴻溝”(11)金承光《〈監察法〉施行后的理論、實務與人才培養探索——“2019年監察法理論與實踐暨監察人才培養”學術研討會綜述》,《西南政法大學學報》2019年第3期,第122-129頁。。監察法基礎理論發展的滯后性，不能及時地對立法及適用進行有效指導，直接影響監察權運行的效能。第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議審議通過的《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》明確了“國家監察委員會根據憲法和法律，制定監察法規”。然而，我國監察法律制度屬于一種嶄新的法律規范，還不具有像行政法律規范、民事法律規范那樣成熟、完備的法律規范體系。因此，從監察法律、法規的制定到監察法律規范體系的形成與完備需要實踐不斷“試錯”和理論提煉。

綜上可知，學術界、實務界已從對監察權基礎理論的“零星”研究轉向關注系統性、應然性研究，以期建構監察法學的理論體系和實施體系。習近平總書記在黨的十九屆中央委員會第四次全體會議上強調：“黨和國家監督體系是黨在長期執政條件下實現自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。”(12)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》第十四部分“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督”,中華人民共和國中央人民政府網站，2019年11月5日發布，2021年2月7日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。監察權作為黨和國家監察體系中的基礎命題，既要關照改革前后的理論和實踐經驗，更要從國家治理現代化的大背景下將其納入體系化、法治化的廣闊視野中加以考察。

二 監察權認知的理論邏輯

國家監督制度是中國特色社會主義政治體制的重要組成部分，監察權是國家監督制度中的核心權力單元。隨著國家監察體制改革的不斷深化，“完善黨和國家監督體系，涉及各級各類監督主體、監督制度，是一項艱巨復雜的系統工程”(13)楊曉渡《堅持和完善黨和國家監督體系》,《人民日報》2019年11月29日,第6版。。監察權作為“治官之權”和“治權之權”，在國家監督制度中發揮著重要的功能。從監督權的發生學原理來講，它是以馬克思主義經典作家國家權力監督觀為基礎，按照決策權、執行權、監督權分工合作而形成的中國特色權力制約監督體系。

(一)中國特色的權力監督與制約體系構成監察權的理論根基

我國國家政治體制是以馬克思主義經典作家“人民主權”觀為理論基礎，以人民代表大會制度為制度基礎的“授權與監督”的政治體制。在人民代表大會制度下，國家的一切權力屬于人民，人民代表大會代表人民統一行使國家權力，并集中反映人民的意志，進而作出立法、重大事項決定等決策。同時，人大又監督其所作出的決策，保證其得到貫徹實施，國家的行政權、監察權、審判權、檢察權由人大產生，并通過人大監督權對其產生的具體國家權力進行縱向監督。因此，我國國家權力監督制衡的結構在于“分”，制衡功能發揮在于“合”，強調各項權力之間行使的銜接協調。馬克思主義經典作家認為，監督應當是國家主權者或者執政黨所要履行的基本職能，其首要的作用是防止公權力的異化，其次是維護政治、經濟、社會等諸多秩序的重要方式，監督制度在政治體制和國家現代化治理中是平衡國家各項權力及鞏固政權的重要“工具”(14)陶百川《比較監察制度》,三民書局1978年版,第1頁。。率先進行監察制度研究的老一輩學者王連昌很早就洞察到，“在社會主義國家里，監察權則是鞏固和加強無產階級專政事業不可缺少的武器”(15)王連昌《建議重建國家監察機關》,《現代法學》1981年第3期,第22頁。，并提議重建國家監察機關。在新時代，最高國家權力機關順應時代變遷需要創設了國家監察權，并根據分工負責、功能適當等原則將該權力重組并配置給了新設立的監察委員會(16)秦前紅《我國監察機關的憲法定位以國家機關相互間的關系為中心》,《中外法學》2018年第3期,第555頁。。作為國家權力譜系中的新型國家監督權力，監察權運行以監察機構為載體，在監察機構的設置與監察權的運行中引入黨政體制，以執政黨的絕對領導為監察權行權的出發點，以紀檢監察機關合署辦公為監察權運行的基本保障(17)吳建雄、李春陽《健全國家監察組織架構研究》,《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期,第37頁。。

(二)新時代監察權與黨的紀律檢查權相融合實現監察權的功能再造

在我國政治實踐中，“基于我國的政治傳統及執政黨在國家政治生活中的重要影響，執政黨權力是國家權力制約體系中最為重要且不可被取代的力量”(18)劉素梅《國家監察權的監督制約體制研究》,《學術界》2019年第1期,第114頁。。權力監督模式是在人民代表大會制度下形成行政權、司法權的分工、配合與監督。同時，基于黨的領導權、立法權、行政權、檢察權各自派生出紀檢監督權、人大監督權、行政監察權、法律監督權這四項監督權力，采取分置設立。在實際運行中存在以下弊端。首先，各項監督權的獨立性難以有效保障，常陷入同體性、低效性監督之中(19)劉艷紅、夏偉《法治反腐視域下國家監察體制改革的新路徑》,《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2018年第1期,第91頁。。其次，各項監督力量分散，監督主體多元化，沒有一個可以統合各項監督力量的行權主體(20)秦前紅《監察體制改革的邏輯與方法》,《環球法律評論》2017年第2期,第19頁。，不可避免地形成權力監督“真空”(21)陳光中、邵俊《我國監察體制改革若干問題思考》,《中國法學》2017年第4期,第23-36頁。。例如，改革之前，檢察機關有法定的公訴權、監督權、自偵權，在職務犯罪案件中，檢察機關既自行偵查案件，又自行對該案件審查起訴，與“偵查-起訴-審判”各司其職、相互制約的刑事程序構造相沖突，理論上飽受既當“運動員”又當“裁判員”的詬病，反腐敗實效并不明顯且有滑向法治背面的風險，一定程度上減損了司法公信力(22)吳建雄、李春陽《健全國家監察組織架構研究》,《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期,第38頁。。改革后，監察權與黨的紀律檢查權相融合，共同構成以反腐敗實效為導向的黨和國家監督體系中的重要部分。于邏輯上而言，監察體制改革的必要性是原國家監督體制自身存在的結構性癥結，必須通過對原監督體制進行再造重構，方能實現其預期功效(23)秦前紅《監察體制改革的邏輯與方法》,《環球法律評論》2017年第2期,第18頁。。而此次改革的一個重要特點則是實現了對不同監督部門中監督職權的整合(24)張春玲《監察權的憲法性質、職權配置與實踐展開》,《學習月刊》2018年第8期,第50頁。，通過重新將各項剝離的監督權進行“回爐”重新融合，實現新監察權的整體性、系統性功能。此外，監察權最終來源于人民的賦權，同時又要堅持黨的統一領導這一根本政治宗旨。監察權基于“社會關系雙方主體的調整，既制約他人也制約自身”(25)羅豪才《為了權利與權力的平衡:法治中國建設與軟法之治》,五洲傳播出版社2016年版,第184頁。，紀檢監察機關合署辦公模式使得監察機關同時具有政治與法律雙重屬性，既體現黨領導下的黨的監督，又體現人大監督(即對全國人民代表大會負責并報告工作)下的國家監察，兩者銜接協調，實現監督全覆蓋。

三 新時代監察權變革中的實踐邏輯

推進國家監察體制改革的完善和深化，需要透過監察權發展、變革中的實踐邏輯精細化提煉，探尋其發展、變革中的基本邏輯與一般規律，從而通過監察法治實踐反向推動監察法基礎理論的完善。

(一)發揮統一、獨立的監察權全覆蓋的能效優勢

國家有意識地將監督體系進行重塑、改組，重造權力結構。需要注意的是，權力架構的調整，并不會在實質上影響國家權力架構中各權力單元的地位。盡管改革引發了監察機關職務犯罪偵查權的調整，但這并未改變檢察機關法律監督的基本屬性，相反檢察機關法律監督屬性的憲法定位更加精準和彰顯(26)苗生明《新時代檢察權的定位、特征與發展趨向》,《中國法學》2019年第6期,第224頁。。同時，監察權的實踐外延及獨立行權方式的變革增強了監察機關憲法定位與監督權法定化。改革以后，黨領導下的權力監督形態呈現出兩條線索：一是黨領導下的黨內監督；二是黨領導下的以人民主權理論為基礎，人大監督、監察監督、法律監督三者制度的能效合一。兩個線索合力共同建構黨領導下的二元權力監督體系。

所謂黨的監督(27)按照馬克思主義經典作家設定的黨的監督理論，黨的監督分為黨內監督和黨外監督。黨內監督是指各級黨組織和廣大黨員依據黨章、黨規黨紀和國家法律法規，對黨員干部進行的監督，主要包括黨組織的監督和黨員相互間的監督。黨外監督是相對黨內監督而言，按其地位作用可分為兩大類：一是國家機關的監督，屬于權力監督，即擁有國家法定監督權力部門的監督，包括國家權力機關監督、監察監督、司法監督、行政監督等；二是社會的監督，屬于權利監督，是指來自人民群眾個人或群眾團體、社會組織、新聞媒體等非國家性專設的監督機構的監督，包括民主黨派監督、群眾團體監督、群眾監督和輿論監督等。參見:李毅弘、張蘇《列寧黨內監督思想及啟示》,《理論探討》2011年第3期,第143-145頁；王進芬《列寧加強黨內監督的理論邏輯、現實考量和制度設計》,《南京師大學報(社會科學版)》2019年第3期,第80-86頁。本質上是政治監督，包括黨內活動監督(黨組織與黨員)與廣泛的黨外活動監督(國家機關、社會組織及個人)；所謂人大監督則是在人民代表大會制度“議行合一”制度下對其產生的權力實施的保障性監督權(28)蔡定劍《中國人民代表大會制度》,法律出版社1998年版,第373頁。，又稱作“監督權的監督”(29)陳國權、毛益民等《權力法治與廉政治理》,中國社會科學出版社2018年版,第337頁。，屬于事后監督、間接性監督，以提出問題、建議為主(30)譚宗澤、張震、褚宸舸主編《監察法學》,高等教育出版社2020年版,第61頁。，主要包括聽取和審議工作報告、審查和批準預算、檢查法律法規的執行情況、規范性文件的備案審查、提出詢問和質詢、審議和決定罷免或撤職案、組織特定問題調查委員會等七項監督職能(31)《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第二章至第八章。；所謂監察監督是監察機關依法對所有行使公權力的公職人員從違紀到違法犯罪的全面監督，屬于對“人”的監督；所謂法律監督則是對司法機關和執法機關在訴訟和相關執法過程中的違法行為進行的監督和糾正，法律監督的方式和手段通常與司法案件的辦理密切相關，主要是監督相應國家機關行權依據的合法性、合理性，屬于對“事項”監督范疇。

因應國家權力架構的深度調整，監察權的創制拓寬了監督權力的空間，基于監督的外部性和獨立性，監察權運行中實際效能前所未有地突顯，彌補了人大監督范圍抽象、模式單一等問題，將紙面上抽象化、分散化的監督權加以整合，并轉化為具象化可操作的監督效能。同時，通過法定方式固定了監察權的基本職責。其一，紀檢監察一體化機制提升了權力監督的全面性。紀檢監察機關合署辦公，形成了紀檢監督與國家監察的有效銜接，實現了黨和國家監督的全覆蓋、全流程輻射所有行使公權力的公職人員。一方面，將監察制度中的“集中統一，權威高效”的優勢轉化為反腐敗治理效能，實現了黨統一領導下黨內監督與國家監督的融合貫通(32)龔舉文《紀檢監察體制改革下的紀法貫通、法法銜接》,《黨內法規理論研究》2020年第1期,第1-21頁。；另一方面，紀檢監察一體化機制借鑒偵查一體化機制，在案件管轄、干部管理權限、調查措施及調查力量與資源配置等方面全面升級。其二，原則與例外、一般與特殊兼具。外部監督為原則一般，同體監督為例外特殊，破除同體監督模式的固有難題。在2018年新修訂的《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》中重新規定了職權中根據《刑法》相關法律，檢察機關具有對14個管轄罪名的自偵權。立法者審慎考慮后作出如此規定，乃是基于檢察機關為法律監督職能的目標定位，以實現維護司法公正和保障訴訟有序進行(33)李壽偉主編《中華人民共和國刑事訴訟法解讀》,中國法制出版社2018年版,第269頁。。修訂后的《刑事訴訟法》第十九條第二款規定為：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。”該法條意指，監察機關對司法人員的職務犯罪也可進行立案調查。可以看出，立法者作出這樣的安排，目的是劃定監察權運作中的職能界限，通過“國家監察+檢察機關保留14項偵查權”模式可以發揮兩者優勢，規避監察權運行絕對化處置對不同領域帶來的沖擊，降低監察權監督實效的問題。

(二)拓展監察權在監督體系中的一體化監督職能

1.注重監察權在行使中與其他國家權力職能之間的動態平衡

監察權伴隨著國家治理任務的調整和憲法法律對監察機關職責的進一步明確，在監察法治規范和監察實務雙向走向成熟的過程中，明確了機關職能和權力邊界，逐漸呈現出與其他權力之間動態平衡的關系。這一定位與頂層設計中的重大政治體制改革“宏觀監督+微觀監督”并舉的目標還存在一定差距，需要監察實踐不斷探索。一是在微觀監督上，按照中央部署及未來監察體制改革深化的方向，要實現“紀律監督、國家監察、派駐監督、巡視監督”協調銜接，構建對以“人”為中心的全覆蓋監督體系。在具體的制度設計中就包括紀檢權與監察權的復合性與一體化構造以及與其他監督方式的融合，實現對“人”監督的全覆蓋。二是在宏觀監督上，表現為監察權對國家機關行權合法性的監督。在我國，人大監督主要依靠人大及其常委會來實現，其理論支撐在于人民代表大會是權力機關，代表人民行使國家權力，也代表人民監督國家權力。但實踐中，各級人大及其常委會的監督職能處于空置狀態，監督、制約權力實效相對較差(34)李紅勃《邁向監察委員會：權力監督中國模式的法治化轉型》,《法學評論》2017年第3期,第150頁。。《監察法》第十一條規定了監察機關的處置職責中還包括“向監察對象所在單位提出監察建議”。監察建議是監察機關運用監察權開展宏觀監督的突破口，在恪守監察權對“人”監察的前提下，通過制度化、規范化的方式將對“人”監察延伸至一定程度的對“事”監督(35)譚家超《〈監察法〉實施過程中監察建議的制度建構》,《法學》2019年第7期,第123頁。是未來監察權職能拓展的方向。

值得注意的是，監察權宏觀監督職能的拓展仍須以間接監督的方式表現，同時須統攝在人民監督的制度安排之下，避免在人大制度下行政權、司法權、監察權間的失衡，導致各項權力間陷入不同的位階，產生壓倒性“超級”機構及強勢權力。因此，要明確兩步式程序：第一，監察機關就所涉監督事項需向其所在單位提出監察建議的，監察建議不應以直接強制為約束條件，但須要求相關單位對監察建議所涉事項應當作出必要性回復；第二，若相關單位對監察機關監察建議所涉事項拒絕回復或者消極處理時，監察機關可提請同級人大及其常委會作出處置。

2.強化監察權運行職權一體化配置

《監察法》中關于監察機關調查活動的規定體現為“監察調查中的一體化思維”(36)李學軍、劉靜《監察調查中的一體化研究》,《法律適用》2019年第5期,第44頁。，監察調查一體化思維是查辦職務違法犯罪案件的特殊性所決定的，監察調查一體化機制有利于推進“集中統一，權威高效”的反腐敗治理實效。筆者認為，監察調查是監察權運行的重要手段，監察調查及辦案一體化是開展監察工作，形成合力機制的基本定理和規律，可以通過立法在程序上探索不同階段的集分關系，將不同階段中的法定職權、正當程序及處置方式法定化。另外，黨和國家監督制度是自上而下的縱向監督，屬于剛性的制度監督。而廣義上的政協監督、群眾監督、輿論監督等則是自下而上的反向監督，屬于柔性的社會監督。監察權一體化的監督職能需要把“柔性監督”與“剛性監督”進行有機結合。例如，各地開始探索建立“人民政協+紀委監委”定期會商機制、調研合作機制、線索移送機制；“互聯網+監督”等融合機制，是增強監察權一體化運行中的有益探索，也體現監察體制改革的“實踐總是地方性的”(37)王建學《監察機關立法權縱向配置研究——基于地方試點的視角》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2020年第5期，第33頁。改革路徑和改革方法。

(三)提升監察權在國家治理中的定位與效能

1.強化監察權在監察治理現代化中的監督職能

為了實現國家治理腐敗能力現代化，在監察機關監督、調查、處置三大職責中，監督職責處于優位。2020年《中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議公報》中明確指出監督乃是紀檢監察的基本職責、第一職責，深化紀檢監察體制機制改革創新，以高質量黨內監督、國家監察促進國家制度和治理體系提質增效，是監察機關聚焦主責主業全新的視角和方向。首先，監督優先原則要求監督“挺在前面”。監督“挺在前面”避免監督的弱化和虛化。在《監察法》第十一條中明確規定了監察機關對公職人員的日常監督職責，這與執紀監督中“四種形態”中的第一種形態形成銜接，體現對權力運行的事前、事中監督，防止“小毛病”向“大問題”轉變。其次，監督優先原則要求監督過程全面覆蓋。監督全面覆蓋并非狹義上的辦案抑或懲治的全面覆蓋，而是對所有行使公權力的公職人員行權全過程的覆蓋，即為從權力獲得到行使權力全過程的覆蓋。最后，監督優先原則要求實現“靶向”監督。突出監督的重點范圍、環節和關鍵領域，突出“關鍵少數”的監督與源頭監督，有針對性地引導政治生態的持續全面向好。

2.通過對其他國家權力監察的全覆蓋實現國家權力結構現代化的深度調整

監察權的設置是基于國家權力結構的深度調整，首先針對的是公權力和公職人員，再逐層將其權力的正面影響映射到普通公民、市民社會和主權國家，實現監察權力與其他權力的協調發展(38)譚啟超《國家監察權設置的功能》,《河南社會科學》2017年第6期,第16頁。。馬克思主義經典作家通過“國家與社會”、“國家與法律”兩個維度對權力監督作出深刻的闡釋。國家權力是一種組織社會秩序、控制社會和支配社會財富的力量，國家權力的存在乃是為了調和社會秩序，現代國家權力來自人民，人民授權國家機關作為組織社會秩序、控制社會和支配社會財富的力量，調和社會秩序，在此維度體現人民意志、公共意志。監察機構和監察權的產生正是為了控制公權力從“社會公仆”到“社會主宰”的異化。對公權力進行監督的實質就是避免因權力過分集中而異化。通過國家創設法律形式實現公權力始終代表公共利益。通過修訂憲法法律創設監察權，以法律的形式固定監察權調控功能，形成人大制度下各項權力運行的調控和平衡。

四 深化監察體制改革中監察權功能的拓展與創新

(一)堅持監察權是國家監督權力的本質屬性

縱觀我國監察制度的變遷，2018年國家監察體制改革首次將監察權置于國家權力結構中并定性為獨立的外部監督權，這是發展我國監督體系的根本屬性。尤其是在監察體制改革不斷深化的進程中，黨和國家監督體系的完善需要以監察權作為我國“議行合一”制度下重要的監督支點。監察權在國家權力架構中的重要性決定了其權力監督本質不能發生位移。在具體的運行過程中，要將監督、調查、處置三大職責有機統一起來，避免同一事實分別開展調查導致大量重復勞動(39)封利強《檢察機關提前介入監察調查之檢討——兼論完善監檢銜接機制的另一種思路》,《浙江社會科學》2020年第9期,第39頁。。既要通過強化對監察權的日常監督屬性，又要強化監察權辦案過程的監督屬性，突出“雙重把關者”的角色，強化對監察權作為監督權這一根本定性的認識。

就監察機關而言，要堅持監察機關的正向定位，將監察權是監督權作為監察工作的基本理念，并不斷完善相應的監督體系。監察權監督屬性的立法發展有利于確保監察機關把權力監督作為理念引導和工作宗旨，充分釋放監察權能，實現其在國家治理和權利保障上的重要作用。在確立監察權獨立行使這一基本理念上，通過創新監察權實踐機制，精準處理好監察權與立法權、檢察權、審判權、行政權等之間的關系，形成多環節和層次的內部制約機制和以人民檢察院與人民法院對監察機關調查權制約的主要外部機制(40)李小勇《監察機關調查權內外制約機制研究》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2019年第6期，第46-52頁。，其目的是適應國家和社會的進步發展，更好地維護人民主權下國家權力集中高效、各項權力的有序運行的價值追求。

就監察權之監督而言，如何實現對監督者的監督，保證監察權在規范、高效的法治軌道上運行，亦是監察權監督性質發揮的反向定位，可分為內部監督和外部監督兩個方向進行構建。一是構建內部監督機制。對內監督的制度構建需要充分考慮監察機關作為監督主體的獨立定位。《監察法》規定了內部辦案過程中案件管理部門、審查調查部門及案件審理部門的職能分離，相互之間形成監督格局。有學者作出統計，從獲取線索到立案，監察機關負責人需要經過7次審批程序(41)葉青、程衍《關于獨立監察程序的若干問題思考》,《法學論壇》2019年第1期,第18頁。。目前在監察機關內部監督制度中僅限于部門之間，對于監察權運行的上層主體的監督制約還是不夠。二是構建外部監督機制。監察機關外部監督機關主要包括人大及其常委會和檢察機關。一方面，監察機關向人大及其常委會作專項工作報告是對監察機關監督由人大制度下衍生權力監督的主要方式，探索監察專項報告的制度化、法治化，不斷完善自身權力運行機制和管理監督制約體系。另一方面，檢察機關對監察機關的監督主要聚焦于職務犯罪調查案件的訴訟過程中。檢察機關作為法律監督機關，對監察機關開展職務犯罪調查中所涉法律的實體和程序進行監督，保障職務犯罪調查案件實體上嚴守罪刑法定原則，程序上依法用權。

(二)拓展監察權監督職能的外延及行權方式

監察權的監督屬性拓展需要以權力監督格局和完善監督體系為依托。應當立足于頂層設計對監察權的監督格局，精準把握宏觀和微觀監督的關鍵節點。一是監察權微觀監督精準定位。進一步拓展紀檢監察體制改革的深度，實現紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督協調銜接，充分釋放“監察的監察，監督的監督”。在監督全面覆蓋的改革背景下，監察權的全面覆蓋頂層設計與我國監督對象的廣泛性仍然存在結構失衡，開展直接監督對監察權運行提出挑戰，因此，可以借鑒企業刑事合規理論構建公權力合規制度(42)孫國祥《刑事合規的理念、機能和中國的構建》,《中國刑事雜志》2019年第2期,第3頁。，通過賦予國家機關和黨政一把手風險管理的積極義務，將單位負責人承擔本單位監管責任制度化，將監察權的微觀監督職能延伸至公權力行使的各個領域，形成監察權微觀監督權的伸縮。二是監察權宏觀監督實踐定位需進一步拓展。首先必須明確的是監察權的宏觀監督的方式應當是間接性監督，避免突破人大對國家機關監督的界限，充分發揮“監察建議”的特性，通過監察立法將“監察建議”程序化，劃分“監察建議”在具體事項中的剛性約束，在對“人”監察上，監察建議由監察法規定是剛性監督。拓展“監察建議”在各機關權力運行中對“事”的審查屬性，充分釋放人大制度衍生下監察權的監督屬性，避免實踐中監察權宏觀監督立法失據抑或監察權監督濫用之可能。

(三)創新進一步完善監察權制度及其功能的體制機制改革

1.補強監察權在中國政治體制中的地位與功能

作為我國國家機構設置及其運行的基本原則之一的民主集中制，在國家權力運行過程中通過“集中”的方式正向規范權力，同時也反向約束權力。民主集中制的自身脈絡體現為，以人民主權為前提，以“誰生誰”、“誰向誰負責”的邏輯鏈條中的“監督-責任”關系為要義。其一，“以權力制約權力”的理念正是監察權在現代中國治理所承載的重要功能和使命，監督者與被監督者，監督權與被監督的權力(利)需要在互動中達成“平衡”。一方面，權力越是集中就越是要依賴更高權威、高效的監督制度為保障；另一方面，監督權越是厚重便越是要建立“防止過猶不及”的監督機制(43)張晉藩《中國古代監察機關的權力地位與監察法》，《國家行政學院學報》2016年第6期，第7頁。。其二，把握好了監督權力與被監督的權力(利)間的動態平衡，全國人大常委會通過決定授權監察機關制定監察法規的權限，在制定監察法規中可以設計同時為監督權和被監督的權力(利)提供了“限制性保護”的制度框架。以單向的監察權為例，監察權在中國的政治體制和權力架構中具備天然的保護機制，其具有政治上的高度權威和憲法上的合法性，形成前所未有的強制力，在構建以監察權為中心的“限制性保護”制度中，應從兩個層次加以審視：第一個層次，要將監察權限定在必要的限度內，避免權力過于集中;第二個層次，也要保護監察權運行的穩定性，從而更好發揮監察體制改革的效能。

2.提升監察權在國家治理變革中的合規律性

監察權的基本特質決定了監察權自身發展具有獨立的權力產生進化規律可循。其一，增強監察權運行中的獨立性。監察權獨立行使是監察權發展的基本規律，需要引入監察一體化下的監察官的獨立原則。監察權的運行具有中國監督模式的特殊性，在堅持政治性作為監察權運行的首要原則的同時，應當嚴格區分監察機關內部監察行政事務與監察業務的適當分離改革(44)劉練軍《監察官立法三問：資格要件、制度設計與實施空間》,《浙江社會科學》2019年第3期,第52頁。。其二，提升監察權運行中的專業性。首先，要推進監察人員專業化，監察業務涉及黨紀黨規、國法，需要監察人員對各項規范正確運用、受到監督，專業化建設是保障監察權獨立性、權威性的有力支撐。其次，監察機關內部的權重配置應秉持科學實用的原則根據其各部門業務情況進行配置。根據執紀、執法中監察業務的不同特點，結合黨和國家政策變動，設計符合監察業務的內部權重配置。其三，補強監察權運行中的有責性。監察權是外部他向性權力，對監督者而言提出了更高的要求。誰來監督監督者？目前可以通過兩種路徑加以強化：第一是強化人大及其常委會對監察權運行的宏觀監督，通過定期檢查、專項報告的形式對監察權運行進行監督；第二是增強檢察機關在監察權運行中的法律監督作用，探索增強檢察機關提前介入監察調查活動的制度化安排，通過定期會商、檢察建議等形式增強監察權運行的合法性。

五 結語

國家監察體制改革的完成并不意味著理論探索和制度建構的終結。國家監察體制改革是在中央作出的重大決策部署和國家治理體系、治理能力現代化的時代背景中提出的，既是事關全局的重大政治體制改革，又是新時代背景下監察權發展的必由方向。監察權的價值定位應在健全黨和國家監督體系和憲法制度的整體框架下把握。監察權作為黨的領導和人大監督下實現權力監督全覆蓋的國家監督權，在國家治理中扮演著重要的角色。監察權的發展須要面向制度規范、法治規范及實踐場域。在提升監察權監督職能外延的同時，又要保持制度設計與被監督的權力(利)保障的相當性，加強對監察權運行過程的再監督，健全人大及其常委會對監察機關的監督制衡機制。以此為前提，拓展監察權監督屬性定位、監督職權的延伸，使其符合國家監察全覆蓋的目標定位和價值期許。未來監察權發展應在堅持權力監督基本屬性不變的前提下，縱向上精準構造監察權服務于國家政治權力結構、反腐敗治理現代化的國家總目標，尊重從歷史邏輯、結構邏輯、功能邏輯對監察權基礎理論作出進一步提煉；橫向上通過不斷實踐劃定監察權運行中的權力邊界，從構建監察權運行實效中的體制機制入手，從多維度積極互動中協同推進其在國家治理能力現代化中的治理效能。