區(qū)域發(fā)展目標(biāo)主導(dǎo)下的高層次科技人才政策演化趨勢研究
——基于四川省高層次科技人才政策文本的計量分析

姚娟 劉鴻淵 彭新艷

2020年9月11日，習(xí)近平在科學(xué)家座談會上的講話指出，現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生改善比過去任何時候都更加需要科學(xué)技術(shù)解決方案，都更加需要增強創(chuàng)新這個第一動力(1)習(xí)近平《在科學(xué)家座談會上的講話》，《人民日報》2020年9月12日，第2版。。這不僅是推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)人民高品質(zhì)生活的需要，也是構(gòu)建新發(fā)展格局、順利開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的需要。隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，效率對速度的良性替代需求愈發(fā)明顯。要素供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源配置效率變化以及生態(tài)環(huán)境約束所引發(fā)的人力資本和全要素生產(chǎn)率增速的雙重下降，使得技術(shù)進(jìn)步、創(chuàng)新發(fā)展愈發(fā)成為改革與轉(zhuǎn)型是否成功的關(guān)鍵(2)李揚、張曉晶《“新常態(tài)”：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯與前景》，《經(jīng)濟(jì)研究》2015年第5期，第8頁。。技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展離不開高層次科技人才隊伍，而高層次科技人才隊伍的形成與發(fā)展離不開科學(xué)而合理的人才制度安排。人才政策是政府配置人才資源、提高人才素質(zhì)、優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)的重要工具和手段(3)李錫元、邊雙英、張文娟《高層次人才政策效能評估——以東湖新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為例》，《科技進(jìn)步與對策》2014年第21期，第114頁。。改革開放40年來，中國的科技人才政策經(jīng)歷了恢復(fù)調(diào)適、初步確立、積極推進(jìn)、深入落實、全面創(chuàng)新五個不同發(fā)展階段(4)劉忠艷、趙永樂、王斌《1978-2017年中國科技人才政策變遷研究》，《中國科技論壇》2018年第2期，第140頁。。不同階段不同層面人才政策的有效供給極大地促進(jìn)了我國人才隊伍成長，為我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)提供了重要的智力支撐。

當(dāng)前，人民對美好生活的需要與發(fā)展不平衡不充分矛盾的有效解決離不開區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這客觀上決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要時代價值。區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變意味著對人才的需求變化，由此而來的問題是人才政策如何調(diào)整和優(yōu)化，這客觀上要求我們必須厘清人才政策供給與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。也就是說，在國家總體人才政策框架體系中,有如下三點值得思考的問題：一是人才政策怎樣才能更好地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)；二是人才政策怎樣才能與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的動態(tài)調(diào)整保持一致；三是人才政策供需之間的動態(tài)變化規(guī)律是什么。有鑒于此，本文依據(jù)公共政策供需理論的基本原理，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人才政策之間的高質(zhì)量契合為基本視角，著眼于高層次科技人才政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在演化趨勢，試圖展示和還原區(qū)域?qū)用娓邔哟慰萍既瞬耪叩难葸M(jìn)過程和基本邏輯，以為更科學(xué)、更高效的人才政策和公共政策制定提供理論支撐和決策參考。

一 高層次科技人才政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系研究

在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視野下，人力資本是促進(jìn)一國經(jīng)濟(jì)增長最為關(guān)鍵的要素之一，它不僅是經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生要素，而且具有較強的正外部性，對于提高物質(zhì)資本的效率具有重要作用(5)Hirofumi Uzawa，“Optimal technical change in an aggregative model of economic growth，” International Economics Review 6，no.1(January 1965): 18-31.。通常地，人力資本結(jié)構(gòu)由低級向高級的演進(jìn)本身是人才層次由低到高的遞進(jìn)，對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用也會逐漸加強。相較于人力資本存量，人力資本結(jié)構(gòu)高級化對經(jīng)濟(jì)增長具有更加明顯的邊際效應(yīng)，且能更好地解釋區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距(6)劉智勇等《人力資本結(jié)構(gòu)高級化與經(jīng)濟(jì)增長——兼論東中西部地區(qū)差距的形成和縮小》，《經(jīng)濟(jì)研究》2018年第3期，第61頁。。受時間、空間等諸多因素的影響，高層次科技人才的成長和發(fā)展是一個人才主體與要素相互依存、相互作用和相互適應(yīng)的動態(tài)過程(7)曾建麗、劉兵、梁林《科技人才生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建研究——以中關(guān)村科技園為例》，《技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究》2017年第11期，第43頁。。總體上，人才與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的關(guān)系具有動態(tài)性和不確定性。一方面，區(qū)域要素和產(chǎn)業(yè)集聚強度與均衡度對區(qū)域創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有促進(jìn)作用；另一方面，要素和產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模與區(qū)域創(chuàng)新效率的不匹配對人才隊伍的建設(shè)具有不利影響。由此可見，并非高層次科技人才集聚規(guī)模越高，對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用就越明顯，兩者間存在非線性關(guān)系(8)Paul M. Romer，“Endogenous technological change，” Journal of Political Economy 98，no.5 (October 1990)： 71-102.。

與其他要素市場一樣，人才的市場化配置結(jié)果也會出現(xiàn)“市場失靈”。因此，當(dāng)人才市場不能有效解決高層次科技人才聚集而出現(xiàn)的人才空間分布的不合理現(xiàn)象時，充分發(fā)揮政府“有形之手”的作用，加強政府政策引導(dǎo)將有利于減少或避免高層次科技人才不合理集聚而產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)(9)季小立、浦玉忠《產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新背景下區(qū)域人才集聚效應(yīng)及管理跟進(jìn)——以江蘇為例》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2017年第4期，第72頁。。由此可見，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，科學(xué)而有效的人才政策仍然是不可缺少的。高層次科技人才政策是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要組成要素，科學(xué)而有效的高層次科技人才政策是促進(jìn)科技人才有效集聚與經(jīng)濟(jì)績效提升的重要手段(10)劉軒《科技人才政策與創(chuàng)新績效關(guān)系的實證研究——一個被中介的調(diào)節(jié)模型》，《技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2018年第11期，第69頁。。根據(jù)公共政策供需理論的基本觀點，政策供給是政策需求誘發(fā)的結(jié)果,在政策變遷過程中會出現(xiàn)供給不足、供給過溢等偏差現(xiàn)象(11)向玉瓊《公共政策供給滯后的理論及原因探討》，《理論探討》2007年第5期，第157頁。。基于以上市場配置、政策供給和人才集聚之間的關(guān)系認(rèn)識，我們構(gòu)建了高層次科技人才政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的理論模型。如圖1所示，我們假定區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)主要由政府、用人主體、人才市場等要素組成，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)的人才供需、政策供需的動態(tài)均衡是政府“看得見的手”和市場“看不見的手”共同作用的結(jié)果。區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中存在著要素協(xié)同和知識溢出兩條關(guān)鍵路徑，二者共同促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

更進(jìn)一步，我們將上述模型具體化。區(qū)域?qū)用娓邔哟慰萍既瞬耪叩挠行Ч┙o將顯著增強區(qū)域內(nèi)市場、政府、制度、資金、人才、信息等要素間的互動，從而提升人才市場的配置效率，優(yōu)化人才在高校、企業(yè)、科研院所等用人主體間的配置，激發(fā)人才的創(chuàng)新潛能與知識溢出，提升區(qū)域范圍內(nèi)的人才資源供給水平，為一定時期區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)提供高質(zhì)量的人力資源要素保證和強力支撐。由此可見，在區(qū)域?qū)用妫茖W(xué)而合理的人才政策服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，是政府與用人主體之間互動的結(jié)果。人才政策的供給效率表現(xiàn)在人才市場對資源的配置效率上，人才市場的有效性體現(xiàn)在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中，政策、市場與創(chuàng)新、創(chuàng)新與區(qū)域發(fā)展之間具有一定的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。

圖1 高層次科技人才政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的理論模型

根據(jù)人才與環(huán)境相互契合的理論觀點(12)Paul M. Muchinsky， Carlyn J. Monahan，“What is person-environment congruence？Supplementary versus complementary models of fit，”Journal of Vocational Behavior 31，no.3 (December 1987)： 268-277.，高層次科技人才政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展之間的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)可進(jìn)一步理解為相似性契合與補償性契合。相似性契合表現(xiàn)為人才政策目標(biāo)與區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的一致性或匹配程度。進(jìn)一步將此觀點具體化，隨著我國經(jīng)濟(jì)從追趕型向創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新型發(fā)展的轉(zhuǎn)變，科技創(chuàng)新人才集聚、科技創(chuàng)新中心建設(shè)、科技成果孵化等逐漸成為區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的重點，配套的人才政策也需要與國家發(fā)展戰(zhàn)略保持一致，以體現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的基本思路與目標(biāo)。補償性契合表現(xiàn)為人才政策滿足區(qū)域發(fā)展需要的程度，即能否提供區(qū)域發(fā)展所需的人才數(shù)量與能力要求。也就是說，高層次科技人才政策應(yīng)該滿足不同產(chǎn)業(yè)對人才的特定需求程度，包括人才結(jié)構(gòu)、知識形態(tài)、專業(yè)能力等。顯然，如果以區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)為基本出發(fā)點去審視區(qū)域性政策的科學(xué)性和有效性，我們不僅要關(guān)注內(nèi)部要素的政策協(xié)同，還要關(guān)注兩者之間的相似性契合與補償性契合。

二 區(qū)域?qū)用娓邔哟慰萍既瞬耪叩姆治隹蚣?/h2>

區(qū)域?qū)用娓邔哟慰萍既瞬耪吖┙o的有效性及其與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的耦合機(jī)理是本文的研究對象。為更好地揭示其內(nèi)在規(guī)律，本文擬從政府的人才政策供給出發(fā)。首先，建立一個人才政策供給的基本分析框架，以展示區(qū)域?qū)用嫒瞬耪吖┙o演化的動態(tài)特征；其次，立足于政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)之間的關(guān)系，從發(fā)展演變過程的視角出發(fā)揭示兩者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系演化規(guī)律。

(一)人才政策動態(tài)演化趨勢分析框架構(gòu)建

高層次科技人才政策屬于公共政策，涉及發(fā)文主體、發(fā)文時間、發(fā)文數(shù)量、發(fā)文內(nèi)容等多個方面，具有立體化、多維度的基本特征。解佳龍等將政策年度、適用范圍、政策工具、執(zhí)行效力作為關(guān)鍵維度分別對國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的科技人才政策、產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行文本計量研究，用定量化的語言分析了政策的內(nèi)在事實和演化趨勢(13)解佳龍、李雯、雷殷《國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技人才政策文本計量研究——以京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)為例(2009-2018年)》，《中國軟科學(xué)》2019年第4期，第88頁。。為兼顧高層次科技人才政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在作用機(jī)理，本文借鑒政策文本的定量分析方法，將高層次科技人才政策轉(zhuǎn)化為跨時期、跨部門的面板數(shù)據(jù)，并構(gòu)建包含政策年度、政策類型、政策工具、政策主體的四維分析框架。

其中，“政策年度”維度通過對2009-2019年間不同年份、不同時期的政府發(fā)文頻率與密度進(jìn)行分析，以揭示高層次科技人才政策數(shù)量的變化趨勢及規(guī)律；“政策類型”維度通常用來說明政策的管轄力度，主要包括通知、規(guī)劃、意見、辦法等，能夠反映高層次科技人才政策的權(quán)威性、約束性和可操作性程度；“政策工具”維度，借鑒《中國人才發(fā)展報告》的分類標(biāo)準(zhǔn)，將綜合政策、人才規(guī)劃、引進(jìn)聚集、培養(yǎng)開發(fā)、評價激勵和管理服務(wù)6類政策工具引入政策文本分析，通過對各階段政策工具的使用情況及演進(jìn)的邏輯關(guān)聯(lián)進(jìn)行梳理，能夠反映出政策文本內(nèi)容的完整性及功能的合理性；“政策主體”維度通過剖析有關(guān)部門或單位參與高層次科技人才工作的強度及各主體間的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，反映各級各類管理機(jī)構(gòu)對該工作的重視程度及協(xié)作程度。

(二)研究對象選取與政策文本采集

1.研究對象選取

四川是國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重點區(qū)域，在“三線建設(shè)”、西部大開發(fā)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展以及新近出臺的成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略體系中，國家始終將四川放在重要地位。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立與完善，地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展自主權(quán)不斷增強。不同的發(fā)展階段，在國家大政方針的總體框架內(nèi)，地方政府可以結(jié)合自身實際，提出符合省情、市情和縣情的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。2006年《四川省國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》指出，伴隨著科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢的增強，四川仍存在經(jīng)濟(jì)總量不大、質(zhì)量不高，經(jīng)濟(jì)增長方式粗放，體制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新能力不強等制約發(fā)展的因素，并制定了應(yīng)遵循快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、提高自主創(chuàng)新能力等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基本原則(14)《四川省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》(2006年1月20日四川省第十屆人民代表大會第四次會議通過)，《四川日報》2006年3月21日，第1版。。“十二五”時期，四川致力于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，并通過科技進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，打造西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地。“十三五”時期，四川以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，著力建成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的體制機(jī)制和發(fā)展方式。總體上，區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的調(diào)整與轉(zhuǎn)換既是對國家總體戰(zhàn)略要求的積極回應(yīng)，也體現(xiàn)了人才尤其是高層次科技人才在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中的重要地位。

顯然，與其他省份一樣，四川省不同時期的工作重點均有所變化和調(diào)整。無論是經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高都隱含了對科技創(chuàng)新和人才的強烈需求，這集中反映在政策文本的話語表述體系之中。既然高層次科技人才已成為驅(qū)動四川經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵力量，那么圍繞高層次科技人才的相關(guān)政策理應(yīng)成為政府政策供給的重點所在。政府作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和政策制定的主體，區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的調(diào)整與優(yōu)化必然會反映在政府的政策文本之中，這說明通過政策文本的研究可以去揭示其演化規(guī)律。基于四川在省級層面的代表性，本文選擇2009-2019年四川省頒布的高層次科技人才政策文本為研究對象，研究對象不包括區(qū)域內(nèi)各市(州)發(fā)布的政策文件。

2.政策文本采集

高層次科技人才政策是政府、各部門及相關(guān)組織團(tuán)體為規(guī)范高層次科技人才管理、滿足主要目標(biāo)訴求而制定的一系列與人才的選、用、育、留直接相關(guān)的規(guī)劃、意見、辦法、舉措等。為客觀反映政策文本的真實性和相對完整性，樣本的采集、篩選和處理遵循以下步驟。(1)圍繞高層次科技人才的基本特征，以“高層次人才”、“留學(xué)”、“專業(yè)技術(shù)人才”、“大學(xué)生”、“科技創(chuàng)新”、“創(chuàng)新驅(qū)動”、“轉(zhuǎn)型發(fā)展”為關(guān)鍵詞，通過四川省人民政府、四川省人力資源和社會保障廳、四川省科學(xué)技術(shù)廳、四川省財政廳、四川省教育廳等政府和部門的官方網(wǎng)站，檢索具有一定關(guān)聯(lián)的政策文本，形成研究資料數(shù)據(jù)庫。(2)圍繞人才規(guī)劃、引進(jìn)聚集、培養(yǎng)開發(fā)、評價激勵和管理服務(wù)等人才管理的各個環(huán)節(jié)，通過查閱人才發(fā)展體制機(jī)制改革的相關(guān)政策補充與高層次科技人才直接相關(guān)的政策文本。(3)采取回溯關(guān)聯(lián)檢索的方法，通過查找政策源頭進(jìn)一步豐富政策文本。(4)對收集的78份政策文本進(jìn)行分類整理和篩選，剔除相同或高度不相關(guān)、針對性不強的政策文本，保留63份政策文本，最終形成高層次科技人才政策文本數(shù)據(jù)庫。政策文本既包括有關(guān)創(chuàng)新型省份建設(shè)、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、西部高地建設(shè)等緊扣區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的綜合性意見、規(guī)劃等普適性政策(12份)，也包括與高層次科技人才管理密切相關(guān)的具體辦法與舉措等專門性政策(51份)，樣本組成較好地支撐了本文的研究主題。

三 四川省高層次科技人才政策文本的演化趨勢分析

(一)政策年度分析

2009年以來，四川省共頒布高層次科技人才政策63件，政策頒布數(shù)量整體呈上升趨勢，其中，2009-2010年共頒布5件，2011-2015年共頒布21件，2016-2019年共頒布37件。2009-2019年政策頒布數(shù)量出現(xiàn)3個峰值，分別是2014年10件、2016年12件、2017年12件。總體上，不同時期政策頒布數(shù)量、頻率表現(xiàn)出一定的起伏和明顯的階段性特征。

(二)政策類型分析

從四川省高層次科技人才政策類型可知，四川高層次科技人才政策文種類型豐富多樣，并顯示出以指導(dǎo)性和可操作性較強的辦法類政策為主，規(guī)范性和約束性較強的意見類和通知類政策并行的發(fā)文特征。其中18件辦法類政策包括《四川省高層次人才特殊支持辦法(試行)》、《“天府高端引智計劃”實施辦法》、《四川省教育廳關(guān)于對高層次引進(jìn)人才的子女就讀中小學(xué)實行特殊優(yōu)惠的辦法》、《四川省專利實施與產(chǎn)業(yè)化激勵辦法》等，主要涉及高層次科技人才引進(jìn)聚集、培養(yǎng)開發(fā)、評價激勵和管理服務(wù)等政策實施的目標(biāo)、對象、程序、舉措，體現(xiàn)了政府從重政策指導(dǎo)到抓操作落實的職能轉(zhuǎn)變。與此同時，省委、省政府單獨或聯(lián)合發(fā)布的辦法、意見、通知、方案、決定和綱要類政策共計11件(如表1所示)，約占政策總數(shù)的17%，發(fā)文主體的權(quán)威性再次印證了高層次科技人才政策在區(qū)域發(fā)展過程中的重要地位。

表1 四川省高層次科技人才政策類型分布

(三)政策工具分析

根據(jù)政策的功能導(dǎo)向，對63件政策文本進(jìn)行政策工具歸類的結(jié)果顯示，四川高層次科技人才政策表現(xiàn)出由“人才規(guī)劃”引領(lǐng)，“管理服務(wù)”、“評價激勵”主導(dǎo)，“培養(yǎng)開發(fā)”、“引進(jìn)聚集”并駕齊驅(qū)的發(fā)展趨勢。從政策工具的使用數(shù)量來看，“評價激勵”類政策工具運用最多(17件)，占總數(shù)的27%。從表2可以看出，直到2014年《四川省科學(xué)技術(shù)獎勵辦法》出臺，對科技人才的評價和考核才逐步引起重視，短期內(nèi)表現(xiàn)出激勵類政策工具為主、評價類政策工具為輔的發(fā)文規(guī)律。管理服務(wù)類政策發(fā)文數(shù)量呈穩(wěn)步遞增的態(tài)勢，僅2016-2017年就發(fā)布了8件。培養(yǎng)開發(fā)類政策發(fā)布數(shù)量的起伏較小，政策供給周期也相對穩(wěn)定。

表2 四川省高層次科技人才政策工具使用情況

從政策工具的服務(wù)路徑來看，政策工具的組合運用體現(xiàn)了政府通過推動高層次科技人才供需均衡，構(gòu)建良好的人才生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本策略。2009-2019年，在《四川創(chuàng)新型省份建設(shè)實施方案》、《關(guān)于實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略 增強四川轉(zhuǎn)型發(fā)展新動力的意見》、《關(guān)于加快西部人才高地服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的意見》和《關(guān)于全面創(chuàng)新改革驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展的決定》等綜合性政策的框架之下，政府通過不同類別的人才規(guī)劃和引才計劃明確區(qū)域發(fā)展的人才需求，并發(fā)布企業(yè)家培養(yǎng)、職稱評定、科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、科技創(chuàng)新獎勵、科技成果權(quán)屬混合所有制改革等相關(guān)的實施辦法、方案與細(xì)則，多渠道促進(jìn)高層次科技人才的有效供給。在此基礎(chǔ)上，通過出臺有關(guān)高層次科技人才醫(yī)保優(yōu)待、子女入學(xué)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、編制管理、人才服務(wù)等方面的辦法、意見和措施，構(gòu)建起適宜高層次科技人才發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。

(四)政策主體分析

近10年來，四川省高層次科技人才政策頒布的主體數(shù)量多、涉及范圍廣。從發(fā)文主體來看，參與政策制定和發(fā)布的單位和部門共34家，其中四川省人力資源和社會保障廳單獨發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文的次數(shù)最多。將2011-2019年的政策文本按“十二五”、“十三五”兩個階段分類，提取發(fā)布政策的主體，構(gòu)建主體之間的鄰接矩陣，并利用UCINET軟件分別繪制兩個階段的政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜(15)限于本文篇幅，政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜未呈現(xiàn)，感興趣的讀者可聯(lián)系作者索取。。分析結(jié)果顯示，“十二五”期間，四川省高層次科技人才政策發(fā)布多以單獨發(fā)文為主，聯(lián)合發(fā)文主要由省委、省委辦公廳、省人社、省財政、省衛(wèi)計委牽頭，且多以兩兩聯(lián)合為主，聯(lián)合發(fā)文主體最多為4個，主體間的溝通合作較少，形成的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)比較松散，松散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征明顯。“十三五”期間，一次發(fā)文的聯(lián)合主體最多達(dá)13個，聯(lián)合發(fā)文主體數(shù)量及發(fā)文次數(shù)與“十二五”相比均有大幅增加，表明主體間的合作強度和廣度得到了顯著提升，形成的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)逐漸由松散型演變?yōu)榫植烤o密型。

四 結(jié)果討論與政策啟示

(一)結(jié)果討論

1.高層次科技人才政策供給是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)調(diào)整的結(jié)果。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點，制度的嵌入性與路徑依賴性決定了它對既定政策的制約作用。政策與制度越不相容，政策執(zhí)行的交易成本就越大，二者的偏離甚至可能導(dǎo)致政策的梗阻或失敗(16)陸靜超《公共政策的動態(tài)均衡:一個政策效能優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋》，《理論探討》2007年第2期，第141頁。。也就是說，要推進(jìn)政策的創(chuàng)新與有效供給，必須考慮政策本身與既有制度和戰(zhàn)略的互洽性。由表3可知，近年來四川省人才政策服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢明顯。2013年四川省以支持頂尖團(tuán)隊和高層次人才來川創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為重點，通過建設(shè)西部人才高地服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展；2014年以來四川省先后圍繞區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)出臺了《四川省科學(xué)技術(shù)獎勵辦法》、《四川省科學(xué)技術(shù)獎勵辦法實施細(xì)則》、《四川省科技計劃及專件資金后補助管理暫行辦法》、《關(guān)于改革完善體制機(jī)制大力促進(jìn)大學(xué)生和科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的意見》等政策，對如何促進(jìn)技術(shù)、資本、人才、服務(wù)等創(chuàng)新資源深度融合，推動科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，支撐四川建設(shè)西部人才高地、建成國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展先行省作出了具體指導(dǎo)。人才政策內(nèi)容本身充分反映了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)換對人才類型、人才數(shù)量、人才質(zhì)量的新需求。也就是說，四川省高層次科技人才政策數(shù)量的增長、政策類型的可操作性增強、政策工具由面到點的運用以及政策多主體局部均衡合作網(wǎng)絡(luò)的形成的演化趨勢真實地反映了不同發(fā)展階段人才政策支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的路徑與模式，區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的主導(dǎo)性十分明顯。

表3 四川省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)與高層次科技人才政策供給特征

2.高層次科技人才政策供給效能是政策主體共同合作的結(jié)果。效能是公共政策供給有效性的關(guān)鍵評價指標(biāo)。在公共選擇理論的視野中,基于政策主體的有限理性，只有當(dāng)政府從政策變遷中獲得的收益大于成本時，才會推動政策供給，否則便會發(fā)生政策時滯，影響效能的發(fā)揮(17)向玉瓊《公共政策供給滯后的理論及原因探討》，《理論探討》2007年第5期，第158頁。。受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)調(diào)整、區(qū)域競爭等多重因素的影響，不同階段政策主體的功能、角色以及主體間的合作關(guān)系均表現(xiàn)出不同程度的變化，主體間合作網(wǎng)絡(luò)規(guī)模不斷擴(kuò)大，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部各主體的聯(lián)系也越來越緊密。在人才供給方面，四川省已基本形成了多主體局部均衡的網(wǎng)絡(luò)合作態(tài)勢，這有效地避免了因主體過于分散而導(dǎo)致的政策沖突或政策缺位，提高了政策效能。然而，基于政策工具的視角，我們不難發(fā)現(xiàn)，早期的“重引進(jìn)、輕評價”的人才政策供給雖然達(dá)到集聚大批高層次科技人才的目的，但其應(yīng)有的知識溢出效應(yīng)卻并不明顯。典型的事實是四川的區(qū)域科技競爭力水平僅處于西部地區(qū)前列，但缺位于國家層面的競爭。當(dāng)前，系統(tǒng)地推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略，對高層次科技人才需求的質(zhì)和量都提出了更高要求，更需要加強政策主體間的合作，提升人才政策的供給意愿，通過建立相互“補位”的政策供給體制和機(jī)制，逐步提高人才政策供給的系統(tǒng)性效應(yīng)。

3.高層次科技人才政策供需均衡是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的前提條件。眾多的研究和實踐經(jīng)驗表明，區(qū)域間人力資本的非均衡性是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的重要原因。以區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展既有的差距為基本事實，受個體理性的作用和影響，高層次科技人才從綜合收益較低的地區(qū)流向綜合收益較高的地區(qū)，導(dǎo)致區(qū)域間人力資本差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。這不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和高層次人才配置效率的提高，是一種典型的“市場失靈”。區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展建立在各地比較優(yōu)勢充分發(fā)揮的基礎(chǔ)之上，以此比較優(yōu)勢為理論依據(jù)，區(qū)域?qū)用嫒瞬耪叩墓┙o也應(yīng)有一定的差異。早期，四川省高層次科技人才政策的制定多延續(xù)國家的人才政策體系，雖然這體現(xiàn)了國家在優(yōu)化區(qū)域人才資源配置中的宏觀調(diào)控作用，但卻導(dǎo)致了政策趨同現(xiàn)象的形成和脫離實際需求的政策競爭。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，區(qū)域?qū)用娓邔哟慰萍既瞬耪吲c區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的聯(lián)系更加緊密，政策供需表現(xiàn)出一定程度的均衡。如針對能夠突破關(guān)鍵技術(shù)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展的高層次人才和高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊的引才計劃，分層分類的人才遴選方式以及“一人一策、一事一議”的支持策略等引培政策以及管理服務(wù)的日趨精準(zhǔn)化，不僅形成了一定的制度比較優(yōu)勢，更為保持良好的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展勢頭提供了有力支撐。在公共政策的變遷理論體系中，政策的供需均衡本質(zhì)上是一個動態(tài)的過程，并表現(xiàn)出帕累托有效性與交易成本減少等特性。因此，在高層次科技人才政策均衡與非均衡的循環(huán)交替過程中，避免無效的跟蹤與模仿應(yīng)引起高度重視，推進(jìn)符合區(qū)域?qū)嶋H的政策優(yōu)化與創(chuàng)新，滿足供給對象的差異化需求，才能為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有效的智力保障。

(二)政策啟示

1.提高協(xié)同度應(yīng)成為高層次科技人才政策供給的發(fā)展方向。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展進(jìn)程中的目標(biāo)一致性不再是傳統(tǒng)意義下以“強制-服從”為特征的均衡，而是建立在政府和其他參與主體普遍共識之上的一種協(xié)同關(guān)系。這種協(xié)同關(guān)系可以理解為政策供需之間的協(xié)同和人才政策與區(qū)域發(fā)展目標(biāo)之間的協(xié)同。從政策供需之間的協(xié)同看，如果政策供給大于需求，應(yīng)該從政策的趨同性、有效性等方面進(jìn)行調(diào)適；如果政策供給小于需求，則可以考慮擴(kuò)大供給對象的目標(biāo)范圍進(jìn)行政策資源分配，以此完成新一輪的政策體系重建，實現(xiàn)高層次科技人才政策目標(biāo)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的協(xié)調(diào)一致。從人才政策與區(qū)域發(fā)展目標(biāo)之間的協(xié)同關(guān)系看，依據(jù)“推拉”理論，合理的人才結(jié)構(gòu)能夠推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，反過來，合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又會對人才發(fā)展形成“拉力”作用，進(jìn)而優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。具體而言，良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境有助于宜居條件的改善，而良好的宜居條件有利于高層次科技人才和綠色產(chǎn)業(yè)的集聚(18)盧慶芳、彭偉輝《中國城市“宜居、宜業(yè)、宜商”評價體系研究——以四川省為例》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第3期，第29頁。。因此，一方面，基于產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)的總體思路，針對支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，分門別類制定更具針對性和可操作性的引才政策，避免高層次科技人才供給不足或供給過溢。另一方面，應(yīng)結(jié)合區(qū)域內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展實際和政策需求，加大對人才流動、培養(yǎng)與評價等方面的政策供給，通過推進(jìn)高層次科技人才供需的動態(tài)均衡，從根本上保障其服務(wù)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的智力需求。

2.提升政策效能應(yīng)成為高層次科技人才政策供給的基本目標(biāo)。高層次科技人才是知識、技能的重要載體，蘊藏著巨大的紅利潛能。高層次科技人才的本質(zhì)屬性決定了其流動和配置應(yīng)遵循市場的定價機(jī)制外，還受到主觀理性選擇的影響，更加關(guān)注事業(yè)平臺帶來的發(fā)展機(jī)遇以及公平公正和社會各界的關(guān)懷。一方面，通過加強政策主體間的有效合作，形成事業(yè)發(fā)展、住房及醫(yī)療保障、子女入學(xué)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等各方面相互補充的政策體系，打造科技創(chuàng)新引領(lǐng)、各類人才共生共存、相互促進(jìn)的創(chuàng)新生態(tài)，吸引和集聚高層次科技人才，實現(xiàn)人才紅利向生態(tài)紅利的轉(zhuǎn)變(19)姚娟、劉鴻淵、劉建賢《科技創(chuàng)新人才區(qū)域性需求趨勢研究——對四川、陜西、上海的預(yù)測與比較分析》，《科技進(jìn)步與對策》2019年第14期，第51頁。。另一方面，加強對評價激勵類政策工具的使用和評估，提升創(chuàng)新產(chǎn)出水平。通過政產(chǎn)學(xué)研用的深度融合，進(jìn)一步豐富激勵的方式和評價的方法，實現(xiàn)人與事業(yè)、人與主體、人與政策共向發(fā)力的協(xié)調(diào)發(fā)展新局面。

3.培育競爭優(yōu)勢應(yīng)成為高層次科技人才政策供給的重點任務(wù)。當(dāng)前區(qū)域間追趕式的人才政策破壞了勞動力市場的價格機(jī)制，無序的人才市場競爭勢必引發(fā)人才閑置與有效需求得不到滿足的結(jié)構(gòu)性矛盾，不利于釋放高層次科技人才在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的作用，從而阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體進(jìn)程。一方面，根據(jù)波特的競爭理論，創(chuàng)新和改革科技創(chuàng)新人才政策制度是競爭優(yōu)勢的形成基礎(chǔ)。因此，應(yīng)構(gòu)建支撐人才市場有序競爭的政策體系，發(fā)揮市場在人才要素資源空間配置中的決定性作用。另一方面，面對新階段、新特征和新任務(wù)，人才政策要以群體性的政策訴求為基點，通過政府間學(xué)習(xí)逐步將人才政策的比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的競爭優(yōu)勢、人才競爭力轉(zhuǎn)化為區(qū)域競爭力，實現(xiàn)高層次科技人才政策從回應(yīng)性到前瞻性的轉(zhuǎn)變。同時，高層次人才政策的前瞻性客觀上要求其必須立足于現(xiàn)實、著眼于未來，做好人才的供給與需求預(yù)測，從整體層面做好戰(zhàn)略規(guī)劃，以總體戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)人才政策的供給。

公共政策理論的發(fā)展脈絡(luò)主要源于對政策活動和政策干預(yù)的研究(20)和經(jīng)緯《公共政策與管理研究的新視野——當(dāng)季國際著名學(xué)術(shù)期刊論文評介(2019—2020)》，《公共管理評論》2020年第1期，第204頁。。新階段的發(fā)展、新格局的形成對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量提出了更高要求，科學(xué)而有效的公共政策供給既是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的回應(yīng)，也是一種引領(lǐng)。無論是回應(yīng)與引領(lǐng)都離不開整個體系中的行動個體。總體上，圍繞公共政策與區(qū)域發(fā)展之間的關(guān)系，其理論研究不僅包括公共政策供給本身的時空要素，而且也包括了政策與目標(biāo)之間的相互作用機(jī)理和不同情景下行動個體的行動邏輯。本文僅對高層次科技人才政策供給的時間、方式、內(nèi)容、主體的演化趨勢進(jìn)行了分析，對于政策執(zhí)行主體的行動邏輯以及政策執(zhí)行的效益評估卻較少提及，存在著一定的不足。根據(jù)組織理論的基本觀點，政策執(zhí)行本身可視為政策制定者與執(zhí)行者在業(yè)務(wù)履行過程中所產(chǎn)生的一種交易行為，是一種典型“委托-代理”模型。因此，在“委托-代理”理論的框架內(nèi)，從人才政策需求的角度去系統(tǒng)地探索“委托-代理”模型下利益沖突所導(dǎo)致的政策執(zhí)行主體行為策略的演化機(jī)制，將有利于深化人們對人才政策活動過程主體行動邏輯的理解，從而將公共政策研究的重點從政策供給擴(kuò)展到政策執(zhí)行，促進(jìn)公共政策研究的發(fā)展。