基于水庫移民安置的社會風險評價研究

廉 潔

(丹東市水利勘測設計研究院，遼寧 丹東 118000)

水庫工程的特殊性決定了非自愿水庫移民的復雜性，較其他工程水庫移民的配套政策、后期扶持、安置途徑及其方式有所不同。近50 a來，為滿足水利工程建設需求我國移民搬遷了1 200多萬人，水利工程為促進城市化、工業(yè)化和國民經(jīng)濟發(fā)展提供了重要保障，對保護區(qū)域防洪安全、工農(nóng)業(yè)供水等發(fā)揮著不可替代的作用。同時，水庫移民安置作為一類社會、經(jīng)濟和政治問題越來越引起各級政府的重點關(guān)注[1-3]。實踐表明，水庫移民安置系包含移民生活重建與人口搬遷兩個緊密相連且相互區(qū)別的社會過程，該過程受經(jīng)濟條件、扶持政策、自然環(huán)境、人口規(guī)模等多種因素的綜合影響，存在較大的社會風險。因此，對移民安置風險的科學評價與準確識別，最大程度的降低貧困風險已成為水庫移民安置的基本條件。本文以丹東市為例，全面識別和科學評價了其移民安置的社會風險[4,5]。

1 丹東市水庫移民特征

丹東市地處長白山南麓、中朝邊境南部，下轄2市、1縣、5區(qū)，總面積1.52萬 km2。該地區(qū)屬溫暖帶亞濕潤季風氣候，氣候環(huán)境因地貌形態(tài)差異存在明顯變化，年降水量881.3～1 087.5 mm，暴雨主要集中于7月至8月，夏季降水約占全年的60%。丹東地區(qū)江河水系密布，主要有大洋河、鴨綠江和沿河水系，大江大河有大洋河、鴨綠江、叆河、渾江4條，長度超過2 km以上的河流有944條。據(jù)統(tǒng)計，該地區(qū)水資源豐富，降雨量較多，多年平均水資源總量84.88億 m3，平均徑流深81 mm，產(chǎn)水模數(shù)57.48萬 m3/km2。丹東地區(qū)移民安置存在經(jīng)濟條件差、生產(chǎn)技能低、移民文化素質(zhì)不高、土地資源匱乏、涉及區(qū)域廣、安置進度不一、移民數(shù)量多、規(guī)模大、各地區(qū)經(jīng)濟條件差異大等特點。此外，丹東市水庫移民還存在多宗教信仰以及少數(shù)民族眾多的特征。境內(nèi)居住有滿、回、蒙古、錫伯等29個少數(shù)民族，其中水庫移民牽涉到多個少數(shù)民族，多宗教信仰與多民族決定了丹東市特殊的移民安置問題。

2 水庫移民安置社會風險識別

生活恢復重建和水庫移民搬遷過程中，文化、政策、人口及環(huán)境等因素相互作用，從而使得移民的生活及其社會生產(chǎn)可能存在相應的風險損失。隨著人類文化學、社會學、更多的交叉學科對水庫移民研究的不斷深入，諸多學者認為移民面臨的貧困風險應作為移民安置的首要風險。其中，生活重建與貧困風險模型(IRR)是最常用的分析方法，該模型主要有研究功能、解決問題功能、診斷和預測功能4個模塊，以移民的貧困風險為中心明確水庫移民的8種風險類型，即沒有食物保障、失業(yè)、邊緣化、失去土地、失去家園、失去享有公共財產(chǎn)的權(quán)益、死亡率與發(fā)病率不斷增長、社會組織結(jié)構(gòu)解體。根據(jù)丹東市水庫移民特征，從以下幾方面深入探析了其移民安置的社會風險[6]。

(1)缺乏生活保障：與外遷前相比外遷后的人均耕地明顯減少，即使取得相同或者更多的土地，但整體質(zhì)量較差，水庫移民因小規(guī)模的糧食產(chǎn)量和大規(guī)模的移民搬遷容易失去基本生活保障——食物。此外，由于勞累可能在搬遷過程中發(fā)生重大疾病或事故，因水土不服也可能會導致發(fā)病，以上因素均會對移民身體健康帶來潛在威脅。丹東市基礎設施條件差，其原本就存在著貧困問題，所以必須利用好水電開發(fā)機會，通過提高公共產(chǎn)品投入、加強公共醫(yī)療建設和基礎設施建設，才能為水庫移民提供醫(yī)療和生活保障[7]。

(2)失業(yè)：農(nóng)村移民失去土地也就喪失了在淹沒區(qū)就業(yè)或者耕作原有土地的機會，并且被雇傭的農(nóng)村和無土地城鎮(zhèn)居民也失去了在自己承租的或別人擁有的土地上、城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的工作機會；此外，遷移后的手工作坊、食品店、工程等小型私人企業(yè)和淹沒區(qū)社區(qū)服務設施無法重建，從而引起移民失業(yè)；受淹沒影響工礦企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)或遷出庫區(qū)，企業(yè)員工存在著失業(yè)的風險。對丹東市而言，農(nóng)村勞動力因移民地少人多會出現(xiàn)剩余，而剩余勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)或城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化將存在較大的難度，所以必須高度重視移民失業(yè)風險。

(3)邊緣化：社會地位受經(jīng)濟收入的減少向更低階層的變動，該現(xiàn)象就是“邊緣化”。生產(chǎn)方式的改變使得許多移民，在新的安置區(qū)無法利用以前的專業(yè)技能，人力資源變的無用、消極或者基本喪失，從而出現(xiàn)經(jīng)濟邊緣化的現(xiàn)象。經(jīng)濟邊緣化的出現(xiàn)勢必會導致心理和社會邊緣化，這體現(xiàn)為缺乏適應新的社會環(huán)境的能力，導致心理極端脆弱、不公平感加劇、意志消沉、對社會喪失信心等。丹東市水庫移民中貧困縣多(經(jīng)濟條件差)、以傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)為主(生產(chǎn)技能落后)、文盲半文盲人口占50%(文化素質(zhì)不高)、以少數(shù)民族為主(脆弱群體較大)，這些因素決定了移民更易發(fā)生心理、社會和經(jīng)濟邊緣化的風險。因此，要對移民加強教育和正確的引導，幫助其提高對未來的信息，消除搬遷中的焦慮感和不安。為了有效降低邊緣化風險，可以定期的開展生產(chǎn)技能培訓等[8]。

(4)失去土地：移民的生產(chǎn)生活資料因水庫建設征用土地而被剝奪，移民失去構(gòu)建生產(chǎn)生活和經(jīng)濟社會體系的基礎，若安置區(qū)無法合理的補償這種基礎，則移民不可避免的存在著失地風險。丹東市土地資源較少，而“以土為本”、“市內(nèi)安置”的方式進一步加劇了人、地緊張矛盾，所以農(nóng)村移民面臨著降低土地肥力和減少土地的風險。

(5)宗教文化沖突：相對于其他地區(qū)，丹東市水庫移民宗教信仰多、少數(shù)民族多的特征使得其文化沖突更加嚴重。在宗教信仰上族與族之間、村與村之間存在明顯差異，伊斯蘭教、藏傳佛教、祖先崇拜等根深蒂固的宗教信仰，使得各民族居民排斥異族文化，這大大增大了安置區(qū)整合文化的難度。如何充分發(fā)揮宗族首領(lǐng)、宗教領(lǐng)袖的積極作用，如何尊重少數(shù)民族文化信仰是移民過程中不可忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(6)失去享有公共產(chǎn)品服務的權(quán)利：對于沒有資產(chǎn)、土地的人們或者貧困者而言，無法使用水域、森林、牧場、采石場以及墓地等公共財產(chǎn)，極易引起生活水平與經(jīng)濟收入的明顯惡化。丹東市許多移民區(qū)的公共產(chǎn)品非常有限，經(jīng)濟條件比較落后，若這些地區(qū)的規(guī)劃管理和資金投入未能引起政府的高度重視，將可能造成對公共資源惡意開發(fā)、無序利用或者使移民喪失享有公共產(chǎn)品服務的權(quán)利。所以，為保障移民享用公共產(chǎn)品服務的權(quán)利，必須加強對移民環(huán)境容量的測算，充分利用各種經(jīng)濟手段積極擴大資源容量。

(7)社區(qū)服務不健全：丹東市水庫移民多采用移民自建房屋、政府統(tǒng)一規(guī)劃的方式，其安置手段以農(nóng)業(yè)為主。農(nóng)村較差的移民素質(zhì)、較低的生活水平和經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，加之有限的公共產(chǎn)品投入極易導致生活不經(jīng)濟、不方便的問題，移民安置點社會服務不健全會使移民對安置工作失望，產(chǎn)生一定的落差感。

(8)社會關(guān)系網(wǎng)破壞：社會關(guān)系網(wǎng)包括鄰里、朋友、同事、親屬之間和宗教團體等多重網(wǎng)絡關(guān)系，其形成過程漫長且非常復雜。移民原有社會結(jié)構(gòu)被非自愿移民所打亂，由此導致親屬關(guān)系淡化、人際關(guān)系與社會組織被破壞、社區(qū)裂化或分解等。丹東市水庫移民原有社會關(guān)系網(wǎng)也面臨著被破壞的風險，特別是少數(shù)民族擁有其固有的團體、宗教信仰，比較重視的宗教血緣關(guān)系。一旦沖擊破壞這些核心，移民要建立新的社會關(guān)系網(wǎng)絡及重新適應新的社區(qū)，該過程存在極大的風險。實踐表明，移民滿意度評價的重要參數(shù)還包括社會關(guān)系網(wǎng)絡。

這8類社會風險因素普遍存在于水庫移民安置中，各因素相互作用且彼此獨立，不僅對移民本身造成一定威脅，而且對安置區(qū)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響，針對以上可能導致移民貧困的風險因素丹東市相關(guān)部門應給予高度重視[9,10]。

3 丹東市水庫移民安置社會風險評價

本研究以丹東市為例，通過全面分析各風險因素綜合評價了水庫移民面臨的社會風險。為更好的量化分析，采用可操作的變量指標衡量以上8類風險因素。根據(jù)安置區(qū)的實地調(diào)研結(jié)果、水庫移民情況及移民專家意見，在綜合評估各種風險因素的基礎上做出合理性評價，如表1。

表1 丹東市水庫移民風險評價

以0.1～1.0作為各風險因素權(quán)值的取值區(qū)間，其中1.0、0.1代表最大和最小權(quán)重；然后按照1.0、0.8、0.6、0.4、0.2五個等級劃分風險等級值，將等級值與各風險因素權(quán)值相乘獲取該風險因子的分值；最后，采用求和的方法對各因素分值進行處理，確定反映風險程度的綜合分值，其值越大則風險越高。設定高、中、低風險的取值區(qū)間為0.71～1.00、0.41～0.70、0.20～0.40。從表1可知，丹東市水庫移民總體達到中等偏高風險水平，風險度為0.632。

4 結(jié)語

通過識別與評價丹東市水庫移民可能出現(xiàn)的8類風險因素，最終認為丹東市水庫移民總體達到中等偏高風險水平，得出的主要結(jié)論為：

(1)水庫工程的特殊性決定了非自愿水庫移民的復雜性，移民安置過程中社會風險較高，必須堅持因地制宜、統(tǒng)籌考慮、以人為本的原則制定有效的政策措施。考慮到資源約束條件，應根據(jù)緩急程度綜合利用社會政策配套、各種經(jīng)濟手段等，對不同程度的風險因素分階段、分步驟地處理和化解。

(2)為了能夠提前消化一定的移民安置風險，應加強各級民間組織及政府對移民的正確引導、教育和說服，增強移民對移民安置的主動性、參與度和認知度。對于不同宗教、民族的移民文化整合要引起高度的重視，通過加強社會文化層面在移民規(guī)劃中的內(nèi)容、充分尊重少數(shù)民族文化習俗等，最大限度的消除出文化宗教可能引發(fā)的風險及移民安置中文化的負面沖突。