生態環境行業扶貧績效量化評估方法初探：以承德市圍場滿族蒙古族自治縣為例

耿潤哲， 王 萌， 何洪宇， 張媌姮

生態環境部環境與經濟政策研究中心， 戰略規劃與區域發展研究中心， 北京 100029

近年來，國內外學者對生態環境與貧困之間的關系開展了大量研究，發現大多數地區的貧困與生態環境之間存在著顯著的因果關系[1-3]，主要表現在4個方面：①貧困與生態環境質量之間存在惡性循環關系[4-5]；②生態環境質量與貧困之間的關系符合環境庫茲涅茨曲線的變化規律[6-8]；③生態環境質量改善能夠促進貧困地區脫貧[9]；④生態環境質量與貧困之間存在著地理空間上的非良性耦合關系[10]. 例如，著名的貧困陷阱理論認為，自然環境的承載力只能支持有限數量的人口和經濟開發活動，一旦超越一定限制將導致環境枯竭和退化[11]. 貧困與生態環境質量惡化的惡性循環是農村貧困地區社會和經濟不可持續發展的重要原因[12]. 還有研究[13]發現，空氣污染已被證實與呼吸系統疾病的發生率存在正相關關系. 因此，做好生態環境保護工作，對于防止貧困地區出現因病致貧(返貧)和因災致貧(返貧)具有重要意義.

生態環境扶貧投入作為政府的一項公共政策行為，是政府政策績效評估的重要內容之一[14]. 對生態環境扶貧的政策績效進行量化評估，對于提高政策配置的精準性和科學性是十分必要的. 自20世紀90年代以來，以歐美發達國家為代表形成了比較健全的政策評估制度[15-18]. 例如，美國以公開透明為原則的“定量為主、定性為輔”評估制度[18]，法國以第三方評估為主的約束性評估制度等[19]. 我國在政策績效評估方面具有較好的工作積累，但是在扶貧政策績效評估方面的研究進展相對較晚，以“扶貧績效”為篇名和關鍵詞，對中國知網近20年(1999—2019年)有關研究成果進行檢索，發現共有相關報道727篇，其中2016年以來的發文量最多，占發文總量的78%[1,20-21]. 扶貧績效評估方法主要包括評估指標體系法、計量回歸法、數據包絡分析法[22]及因子分析法[23-26]. 例如，劉彬等[27]運用數據包絡分析法對安徽省阜陽市3個國家級貧困縣2007—2016年的扶貧績效進行時序分析，結果表明，阜陽市國家級貧困縣的扶貧績效總體較好，呈現回升向好趨勢；樊勝岳等[28]通過對農戶的經濟行為分析，構建了基于農戶評估視角的生態治理政策績效評價指標體系. 此外，還有學者從環境與經濟績效評價[29]、節能減排績效[30-31]等方面開展了政策績效評估相關研究.

綜上，當前扶貧績效評估工作主要是按照“構建評價指標體系—確定指標權重—綜合評價測算”這一思路進行，其中指標體系權重的確定對于獲取相對科學、客觀的績效評價結果至關重要[32]. 指標權重的確定方法主要有兩大類：一是主觀賦權法,二是客觀賦權法[33]. 主觀賦權法是指由專家根據經驗對實際問題主觀判斷合理確定各指標相對重要性程度，并通過數學處理方法獲得反映指標實際重要程度的近似權重，如Delphi法[34]、層次分析法[34]、特征向量法等[35]. 為了避免由于主觀隨意性帶來的誤差，學者多采用客觀賦權法，如基于決策矩陣構建的熵值法，能夠保證績效評價指標權重具有絕對的客觀性，消除人為主觀影響[36]. 當前關于生態環境保護扶貧績效的評估尚不多見，多集中于旅游扶貧、產業扶貧等領域的政策績效評估，這些研究能夠從方法論的角度為開展生態環境行業扶貧績效評估提供思路借鑒.

原國家環境保護局自1992年開始定點幫扶承德市圍場滿族蒙古族自治縣(簡稱“圍場縣”)，隨著人們對生態環境質量與貧困關系認識的不斷加深，生態環境定點扶貧的內容與形勢也逐步聚焦. 習近平總書記指出“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”，那么生態環境行業扶貧就是夯實脫貧基礎、筑牢經濟社會發展的根基，提高脫貧減貧質量，實現高質量發展，推進鄉村生態振興，實現全面建成小康社會的根本保障. 長期以來，由于生態環境保護行業扶貧政策措施的特殊性，有相當一部分的扶貧績效很難以貨幣化或貧困人口減少數量等形式直接表現，通常是以環境質量的改善來間接體現扶貧工作成效. 因此，采用適當的指標體系和評價方法對生態環境行業扶貧的績效進行科學、客觀地評估，對于現階段生態環境部門助力打好精準脫貧攻堅戰、提升中央財政資金的使用效能具有重要的現實意義；同時又能夠為未來生態環境部門更好地融入鄉村振興大格局，充分發揮生態環境部門在推動鄉村生態振興、實現生態宜居的重要指導作用.

該文以生態環境部定點幫扶的圍場縣為案例研究區，通過對1994—2018年的幫扶措施進行梳理分類，構建能夠綜合體現生態資源保護績效、污染治理和環境質量改善績效、經濟發展及促進特色產業發展績效、社會公共服務及抵御風險績效的評價指標體系，采用基于熵權重的客觀評價法確定指標權重，進而對20多年來生態環境行業扶貧在圍場縣的綜合績效和單項績效分別進行量化評估，以期為科學客觀評價生態環境部門扶貧績效提供參考依據和數據基礎.

1 數據來源與研究方法

1.1 研究區概況

圍場縣地處冀蒙交界，位于116°32′E～118°14′E、41°35′N～42°40′N之間，東、西、北三面分別與內蒙古自治區的喀喇沁旗、多倫縣和克什克騰旗接壤，是《全國主體功能區規劃》中劃定的國家重點生態功能保護區[37]. 圍場縣是生態環境部定點幫扶的貧困縣之一，長期以來該縣第一產業發展較好，以2014年為例，第一產業增加值為40.96×108元，為承德八縣之首，形成了馬鈴薯種植等特色產業. 隨著精準脫貧扶持力度的不斷增加，發揮當地生態優勢形成的第三產業產值不斷提升，2017年第三產業的增長率和增加值首次同時超越第一產業，成為圍場縣的主導產業，其中第三產業的增加值為46.45×108元，增長率為11%，三個產業增加值比例為36.1∶26.8∶37.1[38]. 作為國家重點生態功能保護區，很難通過傳統的工業化道路實現發展與保護的統一，必須堅持綠色發展，打通“綠水青山”轉換為“金山銀山”的路徑，實現生態環境保護與經濟社會的協同發展，將圍場縣作為典型地區來進行剖析，對于全國其他類似地區貧困縣實現精準脫貧和鄉村振興具有重要的借鑒意義.

1.2 數據來源

該研究所用數據由縣級數據和相關扶貧信息資料兩部分組成，其中縣級數據主要來自圍場縣統計年鑒(2006—2017年)以及筆者所在課題組于2018—2019年深入圍場縣的實地調研成果(見表1).

1.3 研究方法

1.3.1生態環境行業扶貧績效評價指標體系

該研究針對圍場縣的區域特征，圍繞“保護生態、依托生態、改善民生、全民共享”的評估思路，結合生態環境行業扶貧項目的工作內容和特點，通過咨詢相關專家意見、借鑒文獻研究的方法，充分考慮數據資料的可獲得性. 從生態資源保護、環境質量改善、促進特色產業發展和抵御風險能力等4個維度選取評估指標，構建生態環境行業扶貧績效評估指標體系(見表2).

表1 數據及來源

1.3.1.1生態資源保護績效指標

生態環境行業扶貧的任務之一是保護、修復貧困地區的生態環境，雖然生態環境部門在過去一段時間內并未直接參與到林草地修復等具體的生態治理工作中，但是也通過自然保護區劃定等方式間接地推動了貧困地區的生態建設工作. 因此，生態環境行業扶貧的績效有一部分體現在貧困地區的生態建設上. 生態建設績效指標的設置旨在反映圍場縣近年來的生態建設效果，具體在于評估圍場縣由于自然保護區的劃定，通過實施退耕還林、天然林資源保護、水土流失綜合治理等生態修復工程所提升的本地生態資源數量和質量. 通過考慮近年來連續性指標的可獲得性，進一步細化為森林覆蓋率、生態用地面積、人造林地面積、小流域治理面積4項指標.

1.3.1.2污染治理和環境質量改善績效指標

提升生態環境質量是從根本上消除貧困地區致貧因素的重要方面，也是生態環境行業扶貧的主要工作內容. 生態環境行業扶貧績效的最主要部分就體現在污染治理和環境質量改善方面. 污染治理和環境質量改善績效指標的設置旨在反映圍場縣近年來的污染防治工作成效，具體在于評估圍場縣由于開展農村環境綜合整治、污水處理廠建設以及實施流域水環境污染治理工程等工作所減少的污染物排放量，以及大氣、水環境質量的提升情況. 該項評價指標具體細化為10個，包括環境污染治理投資、農村人居環境整治投入資金、工業粉塵排放量、工業二氧化硫排放量、化學需氧量、氨氮排放量、化肥施用量、污水排放量、生活垃圾清運量、水質達標率、空氣質量Ⅱ級以上天數.

表2 生態環境行業扶貧績效評估指標體系

1.3.1.3經濟發展及促進特色產業發展績效指標

生態環境行業扶貧的另外一個特點就是通過打通“綠水青山就是金山銀山”的轉換路徑，為貧困地區提供可持續的經濟收入機制. 例如，充分利用貧困地區的生態環境資源發展生態旅游、提升畜禽類產品的附加值(數量)、培育生態農業以及新型經營主體等，帶動貧困地區經濟的可持續發展以及貧困人口的長期穩定脫貧. 經濟發展績效指標設置的目的是反映一系列生態扶貧政策對貧困地區經濟發展的促進作用. 這類指標主要包括第一產業增加值、農民人均純收入、扶貧資金投入量、扶貧資金占污染治理投資的比例、生態旅游總產值、農田有效灌溉面積、牲畜出欄量等方面. 設置這類指標主要基于以下兩個方面的原因：①生態環境行業扶貧中向被幫扶地方提供了直接的物資援助；②生態環境行業扶貧投入的扶貧績效考慮借鑒機會成本法的思路，也即這部分投入能夠減少圍場縣在生態環境領域的投資壓力，圍場縣就可以將節約下來的本應用于污染治理的那部分資金用于發展地方經濟和促進特色產業發展，進而助力脫貧減貧，同樣地，扶貧投入占污染治理投資的比例越高，地方政府可用來發展經濟的投入就越高[25]. 總而言之，扶貧投入不論以哪種方式投到地方，都是對地方總體發展能力的幫扶和提升，只不過有些直接體現在脫貧減貧績效上，而有些則是間接體現，生態環境行業扶貧的很多投入就具有這一特點.

1.3.1.4社會公共服務及抵御風險績效指標

生態環境行業扶貧在社會公共服務績效方面主要體現為直接和間接兩方面：直接績效如提高貧困人口生產生活環境(如人均綠地面積)、促進貧困人口就業(如旅游景區工作人員、農村環境整治管護員崗位等)、農村安全飲水等方面；間接效益則體現在促進貧困人口脫貧、提升貧困地區的基礎設施建設水平等方面. 社會公共績效評價指標主要由以下幾個方面構成：貧困人口發生率、村鎮用水衛生合格率、公路總里程、初中在校生、新農合參合比率(見表2).

1.3.2指標數據標準化

為了消除各項指標量綱不同帶來的影響，采用線性變換的方法將指標變量進行標準化處理，根據指標所表達的含義不同，效益型指標采用式(1)進行標準化，成本型指標采用式(2)進行標準化.

(1)

(2)

式中，Xi為指標i的原始數值，Xmax為指標i的最大值，Xmin為指標i的最小值.

1.3.3熵值法確定各指標權重

熵值法是一種相對客觀的指標權重賦值方法，其利用各項指標的差異化程度所提供信息量的大小來確定指標權重，分為3個步驟進行計算，首先根據式(3)將經過標準化的指標值構建決策矩陣B，然后確定熵值權重，最終確定信息熵值.

B=(bicj)m×n

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

式中：bicj為B類指標中第i個評估對象對應的第c類評估指標中的第j項評估指標；m為評估對象個數，n為評價年限；pij為第i個評估對象第j項指標的特征比重；μ為熵值權重，各評估對象第j項指標值的差異越大，表明該指標反映的信息量越大，對應的熵值權重越小；qij為信息熵值. 該文評估時段為2006—2018年，n=13. 熵值權重和信息熵值的計算在MATLAB2013a軟件平臺中完成.

1.3.4計算指標綜合評估值

根據上述求得的各項指標權重，利用標準化后的各項指標數值與信息熵值，計算得到生態環境定點扶貧績效指標值(Si).

(8)

2 結果與討論

2.1 各評估指標熵值權重

對圍場縣2006—2018年4個不同維度的指標值進行熵值權重分析，結果表明，在生態環境行業扶貧的幫助下，污染治理和生態環境質量改善的績效指標權重最大，為0.310；促進經濟和地方特色產業發展績效、生態資源保護指標值基本相當，分別為0.296和0.205；社會公共服務和抵御風險能力績效指標相對較低，為0.189. 這說明在對圍場縣實施生態環境行業扶貧工作中，污染治理和環境質量改善績效對扶貧總績效的貢獻最大，具有鮮明的行業特點. 在促進經濟和地方特色產業發展指標中第一產業增加值和農民人均純收入在扶貧資金中的比例的權重較高，分別為0.054和0.065. 生態資源保護績效指標中森林覆蓋率、生態用地面積的權重較高，分別為0.067和0.077. 在社會公共服務和抵御風險能力績效指標中貧困人口的減少、公路里程的增加和人均綠地面積等與民生福祉息息相關的指標在近13年間發生了較大變化，產生了較為顯著的扶貧績效(見表3).

表3 各指標權重

2.2 生態環境行業扶貧績效評估結果

圖1 生態環境行業扶貧績效評估結果Fig.1 The results of the performance of ecological and environment targeted poverty alleviation

基于標準化數據對生態環境行業扶貧績效綜合指標進行評價，結果表明，圍場縣2006—2018年生態環境行業扶貧績效逐年上升，累計增長了68.3%，其中，黨的十八大以來(2012—2018年)，生態環境行業扶貧績效增長了33.3%，成效十分顯著. 這其中生態資源保護、污染治理和環境質量改善以及促進經濟和地方特色產業發展績效的占比分別為31.0%、29.6%和20.5%(見圖1). SONG等[39]對安徽省、湖北省、陜西省實施坡耕地退耕還林措施的評估結果也表明，生態扶貧措施能夠促進43%～68%的貧困農戶生活水平經濟改善. Gopal等[40]對印度班加羅爾地區植被修復措施的減貧績效評估結果發現，參與該項措施實施的家庭收入平均增加約10%. 可見，實施生態扶貧能夠在實現環境質量和人居環境改善的同時，也可有效提升貧困地區人口的經濟收入.

圖2 生態環境行業績效指標變化情況Fig.2 The index changing trend of the performance of the ecological poverty alleviation

2.3 生態環境行業扶貧績效的子維度評估結果

將2006—2018年生態環境部在定點幫扶縣的扶貧資金投入量與各子維度的扶貧績效評價結果進行比對發現，隨著定點扶貧投入量的變化，生態資源保護績效指標出現了一些起伏，數值始終在0.02～0.07之間，但呈現出了總體向好的趨勢. 特別是在2008年農村環境綜合整治工作開始后的第二年，其生態資源保護績效出現了明顯提升，在這之后出現了略微回落. 污染治理和環境質量改善、經濟發展及促進特色產業發展、社會公共服務及抵御風險能力績效指標則隨著生態環境行業扶貧投入的變化出現了較為明顯的上升，其中污染治理和環境質量改善績效指標上升了47.1%，經濟發展及促進特色產業發展績效指標上升了90.5%，社會公共服務和抵御風險能力績效上升了83.3%(見圖2). WANG等[9]對1949年以來黃河流域實施水土保持政策的績效評估結果也發現，水土保持政策有助于持續改善農村經濟和生態系統，從側面佐證了生態環境的改善有益于扶貧減貧的評估結果. 同時，污染治理和生態環境質量改善、促進特色產業發展以及社會公共服務及抵御風險能力指標的變化說明，隨著扶貧工作的深入，圍場縣整體的生態環境質量與社會經濟發展出現了較好的協同趨勢，特別是生態環境質量好轉有效地促進了地方特色產業的發展.

2.4 生態環境行業扶貧績效的影響因素分析

在對各子維度指標進行正態性檢驗的基礎上，采用因子分析法對生態環境行業扶貧績效總體評價結果進行分析，結果(見表4)表明，前4個主因子能夠解釋生態環境定點扶貧績效評估結果的80.92%，其中森林覆蓋率、污水排放量、畜禽出欄量以及生態旅游總產值這4項三級指標構成的第一主因子能夠解釋生態環境定點扶貧綜合績效總體變化的48.97%，生態旅游總產值和公路總里程構成的第二主因子能夠解釋總體變化的13.44%，污水排放量、畜禽出欄量構成的第三主因子能夠解釋總體變化的11.09%. 由此看見，2006—2018年，生態環境行業扶貧在圍場縣的績效主要體現在森林覆蓋率增加、污水排放量減少、生態旅游總產值增加、畜禽出欄量提高以及公路總里程增加等5個方面. 這其中生態旅游作為“綠水青山轉換為金山銀山”的一條重要的路徑[41]，其對扶貧績效的體現在一定程度上說明，圍場縣具備將優美的自然資源轉換為源源不斷的民生福祉的前提條件.

表4 生態環境行業扶貧績效評價主因子分析結果

旅游總產值這4項三級指標構成的第一主因子能夠解釋生態環境定點扶貧綜合績效總體變化的48.97%，生態旅游總產值和公路總里程構成的第二主因子能夠解釋總體變化的13.44%，污水排放量、畜禽出欄量構成的第三主因子能夠解釋總體變化的11.09%. 由此看見，2006—2018年，生態環境行業扶貧在圍場縣的績效主要體現在森林覆蓋率增加、污水排放量減少、生態旅游總產值增加、畜禽出欄量提高以及公路總里程增加等5個方面. 這其中生態旅游作為“綠水青山轉換為金山銀山”的一條重要的路徑[41]，其對扶貧績效的體現在一定程度上說明，圍場縣具備將優美的自然資源轉換為源源不斷的民生福祉的前提條件.

進一步對4個子維度的績效評價結果進行分析發現，森林覆蓋率和生態用地面積增加是生態建設績效指標的最集中體現，而小流域治理面積和人工造林面積對生態建設績效的表征則不明顯. 這表明單純地將生態建設資金主要用于植樹造林對于扶貧績效的貢獻度較低，定點扶貧資金在生態修復中應更多體現統籌“山水林田湖草”系統治理的內容.

污染治理和生態環境質量改善績效評價指標中，農村人居環境整治、二氧化硫和污水排放量的減少這3項指標能夠解釋污染治理績效總體指標的82.46%，這一結果與生態環境部門的階段性主要工作目標基本吻合，體現了生態環境保護部門長期以來在污染防治領域的工作成效，特別是在圍場縣做好扶貧工作的同時，也較好地處理了環境與經濟發展之間的關系，使得生態環境質量改善與社會經濟發展形成了相互促進的良好局面，避免陷入生態環境質量越差、人民生活越窮困的惡性循環中[42]. 但是，體現環境質量改善的兩個指標——水質達標率和空氣Ⅱ級以上天數則并未出現明顯的變化，分析其原因，一方面可能由于圍場縣本地環境質量較好，通過實施一系列污染治理措施后，環境質量持續改善的空間不大；另一方面也說明，生態環境行業扶貧的初期階段環境污染治理的措施主要注重污染物減排，但對于污染物減排與環境質量改善之間的關系考慮不足，需要在未來的生態環境保護工作中加以改善.

經濟發展及促進特色產業發展績效指標中，第一產業增加值、農民人均純收入以及畜禽出欄量所構成的第一主因子能夠解釋經濟發展效益指標的60.07%，表明隨著定點扶貧工作的不斷深入，圍場縣社會經濟水平不斷提升，同時人民群眾的收入和獲得感也在不斷增強.

社會公共服務及抵御風險能力績效指標中，扶貧績效的最直接體現是貧困人口發生率持續降低、公路總里程不斷增加、新農合參比率不斷提升，這3項指標能夠解釋社會公共服務績效總體情況的71.65%. 這說明生態環境行業扶貧工作不僅能夠使得貧困群眾的收入持續增加，在一定程度上更能增加貧困群眾的“造血”能力，并且在兼顧脫貧攻堅的同時，還能為構建全民共享的綠色生態福祉貢獻力量.

3 結論與展望

a) 圍場縣生態環境行業扶貧績效呈逐年上升的趨勢，2006—2018年增長了68.3%，黨的十八大以來(2012—2018年)扶貧績效指標增長了33.3%，成效十分顯著. 生態環境行業扶貧績效的產生具有綜合性，其中污染治理和環境質量改善、促進經濟和地方特色產業發展績效以及生態資源保護的占比分別為31.0%、29.6%和20.5%. 從時間變化來看，生態環境行業扶貧在圍場縣的各項績效指標則隨著生態環境定點扶貧投入的變化表現出較為明顯的上升趨勢，變化范圍在47.1%～90.5%之間.

b) 生態環境行業扶貧對促進生態環境質量改善與地方經濟協同發展的促進作用較為顯著. 2006—2018年污染治理和環境質量改善績效指標上升了47.1%，同時促進經濟和地方特色產業發展績效指標上升了90.5%，社會公共服務和抵御風險能力績效上升了83.3%.

c) 生態環境扶貧具有明顯的行業特色，主要體現在生態環境行業扶貧能夠顯著提升貧困地區的生態環境基礎設施建設和維護水平，具有顯著的“造血式”扶貧特征，能夠創造推動貧困群眾持續增收的自然生態資源和致富能力，是實現脫貧致富與生態文明建設共生共贏的有效途徑，這正是習近平總書記提出的“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”的具體體現.

d) 在下一階段鄉村振興的過程中，生態環境部門要繼續加強財力、人員和科技投入，促進貧困地區生態環境質量持續改善. 在保住優質生態資源的同時，各部門應當形成合力，充分挖掘生態資源的經濟優勢，使貧困地區群眾能夠從中獲取更多的利益. 例如，當前圍場縣紅松洼景區未能全部發揮其經濟收益潛力，主要是由于當地配套的旅游基礎設施不完善、基本公共服務功能不到位等所導致，制約了生態優勢向經濟優勢的轉變. 此外，受限于數據資料的可獲得性和相關方法的銜接度，該研究對部分缺失的數據采取了多元統計預測的方式進行填補，測算結果可能存在一定的不確定性. 另外，目前采用熵值法確定指標權重的方法屬于純客觀的評價方法，未來工作中將進一步結合專家咨詢和實地調研結果加以調整完善.