上海城市更新發(fā)展研究

文/何伉

一、緒論

隨著改革開放的不斷深入，包括上海在內(nèi)的東部沿海城市的現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快。然而，經(jīng)歷了四十余年的快速發(fā)展后，城市的規(guī)劃與格局已然基本成型，老城區(qū)規(guī)劃的先天性不足成為制約城市進(jìn)一步發(fā)展的顯著問題，城市更新也因此成為各大城市不得不面臨、不得不解決的一大阻礙。從最初的房屋拆遷，到房屋征收，再到當(dāng)前的城市更新，上海城市發(fā)展的思路正在由傳統(tǒng)的利用增量土地向利用存量土地轉(zhuǎn)變，城市更新成為上海轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵一招。2015年，《上海市城市更新實(shí)施辦法》印發(fā)，“城市更新”這個(gè)專有詞語誕生。相較傳統(tǒng)的房屋征收，城市更新不僅可滿足城市發(fā)展的需要，而且更注重追求城市整體區(qū)域的配套升級(jí)，可提升上海城市發(fā)展的整體競爭力與核心競爭力。

二、上海城市更新的歷程與政策發(fā)展變化

城市更新是一項(xiàng)體現(xiàn)城市規(guī)劃的社會(huì)公共集體行動(dòng)，涉及社會(huì)的方方面面。在城市更新的過程中，不可避免地會(huì)與其他多元利益主體產(chǎn)生利益沖突。縱觀這一過程，各種博弈主體可以分為三類：一是企業(yè)（開發(fā)商），二是涉及的社區(qū)民眾，三是地方政府。2010年以來，上海的城市更新主要包括房屋征收、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、城中村改造等。2015年，《上海市城市更新實(shí)施辦法》與《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》中明確提出了“有機(jī)更新”這一狹義概念。筆者將基于這些概念對(duì)上海城市更新的不同階段進(jìn)行匯總研究。

（一）房屋拆遷階段

2011年前，上海將房屋征收行為統(tǒng)稱為“房屋拆遷”，具體是指開發(fā)商出于非公共利益，根據(jù)城市規(guī)劃與政府文件要求，在獲得拆遷許可證后，合法拆除施工范圍內(nèi)的樓房及其附屬物，同時(shí)，開發(fā)商需要合理安置受到施工影響的單位與居民。

（二）房屋征收階段

隨著2011年1月19日國務(wù)院頒布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》以及2011年10月19日上海市人民政府簽發(fā)《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》，“房屋拆遷”成為了歷史，“房屋征收”正式“登臺(tái)亮相”。從此，房屋征收從民事法律關(guān)系被調(diào)整為公共政策行為。舊區(qū)改造的權(quán)利歸居民所有，因此，政府需要積極爭取居民的同意，在尊重居民意愿的情況下，由居民決定是否參與改造，如何參與改造，并通過多輪排查等環(huán)節(jié)，使涉及的居民親自參與改造的全過程。在這一過程中，要注重以下方面：首先，要充分征求居民意見，在大部分居民支持進(jìn)行征收工作后方可實(shí)施征收計(jì)劃。其次，要充分告知居民具體的征收方案，切實(shí)保障居民的知情權(quán)。雙方應(yīng)根據(jù)具體的征收補(bǔ)償方案，商定征收補(bǔ)償條件，做到公平、公正、公開。只有在每一輪方案都實(shí)現(xiàn)大部分預(yù)期目標(biāo)的情況下，方可進(jìn)入下一征收環(huán)節(jié)。當(dāng)無法獲得多數(shù)居民同意時(shí)，征收調(diào)查等工作應(yīng)暫停，直至解決居民問題，獲得居民同意為止。其三，政府應(yīng)公開具體的征收改造過程。作為民生工程，房屋征收關(guān)系著許多家庭的生活命脈，公平、公正、公開是居民關(guān)切的重點(diǎn)。相關(guān)職能部門與征收事務(wù)所應(yīng)在居民的監(jiān)督下，在公開的環(huán)境中開展舊城改造計(jì)劃。公開、透明的實(shí)施方案與補(bǔ)償機(jī)制不僅能夠有效避免征收過程中產(chǎn)生摩擦，更能使居民愿意幫助屬地政府與征收事務(wù)所開展征收工作，從而提升征收的效率與效果，提升政府的公信力與人民的信任度，從而推動(dòng)舊區(qū)改造的步伐。其四，通過合理的安置方案解決民生問題。房屋征收是一項(xiàng)利國利民的民生工程，關(guān)系著廣大居民的切身利益，真正做到“一碗水端平”，實(shí)屬不易。一般情況下，由專業(yè)的房地產(chǎn)評(píng)估企業(yè)在尊重居民意愿的情況下，根據(jù)房屋的實(shí)際情況，向居民提供一套科學(xué)、合理的評(píng)估方案，從而切實(shí)保障公民的合法權(quán)益。此外，屬地政府還應(yīng)積極與居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等組織合作，準(zhǔn)確核實(shí)所涉房屋的實(shí)際居住情況，避免部分居民渾水摸魚，弄虛作假。

（三）城市更新階段

住房困難始終是上海這一國際化大都市面臨的最大民生問題。上海市政府一直在對(duì)這一問題上進(jìn)行探索。目前，在上海中心城區(qū)，超過50年樓齡的歷史建筑約2559萬平方米。這些建筑大多需要保護(hù)，改造難度較大。2017年，上海市政府對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作提出明確要求， “要以城市更新的全新理念推進(jìn)舊區(qū)改造工作”，并要求從“留、改、拆并舉，但以拆為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案摹⒉稹⒘舨⑴e，但以留為主”。在具體的實(shí)踐中，要積極創(chuàng)新工作方法，努力改善居民生活條件。

三、存在的主要問題及其產(chǎn)生的原因

（一）房屋征收過程中存在的主要問題

無論是過去的“拆、改、留”還是目前的“留、改、拆”，房屋征收始終是城市更新中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。盡管房屋征收政策已經(jīng)實(shí)施了九年，但仍存在著許多問題。

1.政策條文復(fù)雜難懂。對(duì)于居民而言，房屋征收政策雖然與他們的利益息息相關(guān)，但與他們自身的知識(shí)范疇卻相距甚遠(yuǎn)。對(duì)于房屋征收政策中的許多內(nèi)容，居民缺乏專業(yè)的知識(shí)儲(chǔ)備，例如房屋面積的認(rèn)定、標(biāo)準(zhǔn)的確定、評(píng)估價(jià)格的產(chǎn)生等。此外，類似評(píng)估價(jià)格、價(jià)格補(bǔ)貼、套型面積、設(shè)施移裝費(fèi)、面積殘值補(bǔ)償?shù)雀鞣N補(bǔ)償、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)名目，居民們也無法完全掌握，無法厘清房屋征收應(yīng)得款與政府獎(jiǎng)勵(lì)款的區(qū)別。

2.安置資金與安置房源缺乏。在房屋征收的過程中，安置資金與安置房源始終是居民關(guān)注的重點(diǎn)。目前，一般由區(qū)財(cái)政在房屋征收過程中墊付資金用于居民的房屋安置補(bǔ)償與區(qū)內(nèi)國有土地的收購儲(chǔ)備，這給區(qū)財(cái)政帶來了巨大的壓力。如此龐大的房源需求與資金需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足居民的需要，多數(shù)居民往往需要離開征收區(qū)域，前往市郊區(qū)域居住。

3.政策執(zhí)行不規(guī)范。盡管政府有關(guān)部門反復(fù)強(qiáng)調(diào)要實(shí)施陽光政策，但仍然存在一些不規(guī)范的行為。由于舊改的執(zhí)行主體是房屋征收事務(wù)所，企業(yè)在征收過程中不免會(huì)出現(xiàn)房屋分配不均、執(zhí)行落實(shí)不到位等情況，部分經(jīng)辦人員利用被征收居民對(duì)政策理解程度有限的情況，將較為優(yōu)厚的待遇分配給自己熟悉的居民，使征收工作不夠公正，導(dǎo)致征收工作面臨誠信危機(jī)。

4.對(duì)政策缺乏理解。雖然當(dāng)前房屋征收工作基本處于公開狀態(tài)，工作流程與內(nèi)容也愈發(fā)規(guī)范、透明，但仍有部分居民持有“拆遷致富”的老思想、老觀點(diǎn)，會(huì)向政府部門與征收事務(wù)所提出不合理、不合法的要求，甚至在要求沒有被滿足的情況下采取暴力抵抗的行為。這不僅會(huì)嚴(yán)重破壞房屋征收的秩序，還對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧造成巨大的影響。

（二）城市更新中存在的問題及其產(chǎn)生的原因

1.歷史風(fēng)貌保護(hù)與民生保障的平衡。作為國際化大都市，上海的城市發(fā)展歷史源遠(yuǎn)流長。尤其是在近代中國，上海作為國內(nèi)為數(shù)不多的對(duì)外貿(mào)易口岸，擁有大量歷史建筑。這些建筑由于諸多歷史因素，形成了“七十二家房客”式的密集格局，這既對(duì)歷史建筑的保護(hù)不利，也影響著居民的居住生活水平。對(duì)這些建筑的拆、留，不僅影響著風(fēng)貌的恢復(fù)，更對(duì)居民的居住環(huán)境有著巨大的損害，給城市更新工作制造了較大的困難。

2.城市更新時(shí)間較長。對(duì)于歷史建筑的保護(hù)更新，由于涉及諸多老工藝、老技法，往往需要花費(fèi)大量的時(shí)間。不僅如此，由于這些老建筑本身涉及的居民數(shù)量龐大，在搬遷的過程中要花費(fèi)大量的時(shí)間與人力、物力、財(cái)力。搬遷與征求意見時(shí)間的延長更是給征收平添了許多困難，使居民的矛盾點(diǎn)越來越多。此外，由于歷史建筑復(fù)雜的建筑結(jié)構(gòu)，其在修復(fù)過程中不可避免會(huì)出現(xiàn)與征收改造方案不相符的問題，設(shè)計(jì)師如采取與方案不同的修復(fù)方式，則會(huì)導(dǎo)致實(shí)際改造與居民同意的方案不一致的情況，這也會(huì)引發(fā)回搬居民的不滿，從而延長城市更新的時(shí)間，增加城市更新的成本。

3.居民安置問題。與普通改造不同，城市更新中涉及的歷史建筑可能涉及的家庭數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通建筑改造。不同的居住位置，其價(jià)格具有天壤之別。就面積位置而言，一般為前樓前廂房、三層閣、前客堂至灶間、單二層閣等依次遞減。在混合聚居的情況下，不同家庭、不同人群的補(bǔ)償安置方案有著顯著不同，其對(duì)房屋的要求也會(huì)有巨大區(qū)別，這些都會(huì)對(duì)改造方案造成巨大的影響。

4.缺乏法律保障。當(dāng)前對(duì)我國城市更新領(lǐng)域缺乏必要的法律法規(guī)保障。在現(xiàn)行法律體系中，有關(guān)城市更新沒有專門的法規(guī)條文。這對(duì)城市更新中的問題解決殊為不利，使由城市更新所產(chǎn)生的矛盾與問題難以依照法律法規(guī)得到有效解決。

四、國內(nèi)外城市更新范例

（一）國際城市更新案例借鑒

1.美國“社會(huì)建筑”城市更新研究。美國的城市更新是由國會(huì)制定相關(guān)的法律、政策等，并由聯(lián)邦政府對(duì)相關(guān)更新工作進(jìn)行審核與指導(dǎo)。一般而言，美國的城市更新分為三種模式：一是授權(quán)聯(lián)邦、州、地方將稅收獎(jiǎng)勵(lì)給人們，激勵(lì)他們建設(shè)城市。二是“社區(qū)企業(yè)家”范式。紐約采取這種范式，鼓勵(lì)貧困地區(qū)的企業(yè)參與對(duì)貧困區(qū)域的改造。三是新城鎮(zhèn)內(nèi)部計(jì)劃。《住房和社區(qū)開發(fā)法》自1977年施行以來，使用城市更新的資金支持企業(yè)與個(gè)人參與城市的開發(fā)，使參與的企業(yè)與個(gè)人獲得不低于投資的收益回報(bào)。此外，國會(huì)還會(huì)提供信用擔(dān)保，支持金融機(jī)構(gòu)以抵押貸款投資的形式向參與投資的企業(yè)與個(gè)人提供貸款。美國進(jìn)行城市更新的主要資金來源是兩種稅收。第一種是稅收增值籌資，由州和地方在當(dāng)?shù)匚顿Y。這種資金主要通過發(fā)行債券獲取，債券可沖抵企業(yè)或個(gè)人的地產(chǎn)稅。第二種是商業(yè)改良區(qū)稅收，這種稅收主要是由商業(yè)利益聯(lián)合機(jī)制產(chǎn)生，主要以抵押的方式征收。此外，1954年，美國聯(lián)邦政府要求進(jìn)一步加強(qiáng)政府、企業(yè)與居民的聯(lián)動(dòng)效益，政府增加搬遷公共住房的撥款，并允許開發(fā)企業(yè)將政府支持資金的10%應(yīng)用于其居住地的開發(fā)建設(shè)，從而鼓勵(lì)更多的開發(fā)企業(yè)參與到城市更新的進(jìn)程中。

2.英國“社區(qū)建筑”城市更新研究。英國的城市更新與美國大致相同。早在1930年，英國工黨即推出了《格林伍德住宅法》，提出以“最低標(biāo)準(zhǔn)住房”與“獨(dú)院住宅”相結(jié)合的形式進(jìn)行城市更新。英國通過在城市中心的拆遷區(qū)域建造高層住宅、在城外建造獨(dú)立院落的方式使貧民窟的拆除工作獲得財(cái)政補(bǔ)貼。英國政府為此設(shè)立了城市開發(fā)公司，并由政府直接管理。1980年，英國頒布施行《地方政府、規(guī)劃和土地法案》，從立法層面明確土地開發(fā)工作的作用。從此，英國的城市建設(shè)由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，政府、企業(yè)、社區(qū)、居民都成為城市更新的主體，城市更新開始轉(zhuǎn)變推動(dòng)方式，向更好的方向發(fā)展。英國政府為此還設(shè)立專門的基金以解決城市更新所面臨的資金難題。此外，英國還十分注重對(duì)文物的保護(hù)。作為具有漫長歷史的資本主義國家，英國的古老建筑數(shù)不勝數(shù)。在城市更新中做好歷史建筑保護(hù)，也是英國城市更新的一大亮點(diǎn)所在，值得深入學(xué)習(xí)與研究。

（二）國內(nèi)城市更新案例借鑒

1.深圳城市更新案例借鑒。作為國內(nèi)改革開放的前沿陣地，深圳在城市更新中做了較為大膽的政策探索與嘗試，取得了較為明顯的成果。在深圳的城市更新中，市場是更新的主體，政府只是市場的指引者。在政策方面，深圳調(diào)整了《深圳市城市更新辦法》，為城市更新奠定了政策保障的基石。在具體實(shí)踐方面，深圳從整體到局部進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃：先進(jìn)行整體規(guī)劃，明確各個(gè)局部更新的定位、內(nèi)容，然后進(jìn)行局部分割更新，由當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行表決，與進(jìn)行更新的企業(yè)進(jìn)行溝通，明確更新部分的商業(yè)部分、公共部分、居住部分的更新內(nèi)容與比例以及更新補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、居民的三贏。

2.廣州城市更新案例借鑒。廣州的城市更新主要以政府推動(dòng)為主。在廣州舊城市、舊工廠等的改造過程中，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行更新建設(shè)。在廣州制定頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》中，明確提出盡量儲(chǔ)備土地，使廣州政府成為城市更新中的強(qiáng)權(quán)角色。不僅如此，廣州還在舊改辦公室的基礎(chǔ)上，成立了全國首個(gè)城市更新局，專司城市更新相關(guān)事宜。

五、上海城市更新對(duì)策

比較國內(nèi)外城市更新的做法與經(jīng)驗(yàn)不難看出，上海雖然與其他城市在城市發(fā)展與建設(shè)歷程方面有所不同，但仍可從這些城市的發(fā)展中借鑒一些好的做法。

（一）成立專門的城市更新機(jī)構(gòu)

在國內(nèi)外的典型案例中，英國成立了由環(huán)境部負(fù)責(zé)的城市開發(fā)公司，深圳成立了城市更新辦公室，廣州成立了城市更新局。這些專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立對(duì)于城市更新工作有著巨大的作用。目前，上海的城市更新中心設(shè)立于地產(chǎn)集團(tuán)旗下，其對(duì)資源的整合力度較為有限。由功能性保障國企牽頭城市更新，固然可以加大城市更新的資金保障力度，但其政策的協(xié)調(diào)力度、資源的配給力度等都略顯不足。筆者建議，在設(shè)立上海城市更新中心的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大政策探索力度，加快完善城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組與聯(lián)席會(huì)議制度，健全相關(guān)政府部門對(duì)城市更新中心的賦權(quán)賦能，提升城市更新中心的整體能級(jí)，從而使其發(fā)揮更大的作用。

（二）完善法律法規(guī)保障體系

城市更新的制度保障是城市更新的關(guān)鍵所在。國內(nèi)城市更新過程漫長的主要原因，莫過于強(qiáng)遷居民的司法程序較為漫長，從而影響城市更新的開發(fā)速度。筆者建議完善相關(guān)法規(guī)細(xì)則，在相關(guān)法規(guī)和指導(dǎo)性文件的基礎(chǔ)上，開辟“綠色通道”，通過簡化規(guī)范流程，提升司法問題解決效率。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)較為成功的城市更新案例的制度設(shè)計(jì)與方案設(shè)計(jì)，形成可以復(fù)制與推廣的范本，供各區(qū)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)借鑒，幫助各區(qū)政府因地制宜地取長補(bǔ)短。

（三）建立健全資金保障體制機(jī)制

通過設(shè)立城市更新專項(xiàng)資金與拓寬資金募集渠道，進(jìn)一步建立健全城市更新資金保障體制機(jī)制。一是進(jìn)一步加大財(cái)政對(duì)城市更新的資金支持，設(shè)立城市更新專項(xiàng)資金，明確資金使用規(guī)定與范圍，專款專用，閉環(huán)管理。市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政要統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)的城市更新項(xiàng)目，統(tǒng)一安排，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，重點(diǎn)保障。在項(xiàng)目的選擇上，應(yīng)綜合計(jì)算項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出效益，前期專項(xiàng)資金的經(jīng)營性項(xiàng)目，應(yīng)用項(xiàng)目經(jīng)營性土地出讓金返還其前期投入，做到“前期啟動(dòng)墊付，后期贏利返還”。二是要進(jìn)一步拓展資金募集渠道，鼓勵(lì)民間資本參與城市更新。通過PPP模式，創(chuàng)新城市更新融資模式，吸引多種所有制企業(yè)與政府協(xié)作開展城市更新。

（四）統(tǒng)籌城市更新與微更新的關(guān)系

相較城市更新的大規(guī)模開展，城市微更新更注重局部更新項(xiàng)目的細(xì)節(jié)把握。要在資金較為緊張的情況下，既達(dá)到城市功能更新的要求，又實(shí)現(xiàn)居民生活品質(zhì)的提升，微更新模式無疑是最佳的選擇。通過對(duì)城市街邊、街角空間的微更新優(yōu)化，對(duì)社區(qū)的內(nèi)部環(huán)境和廢棄建筑的微更新改造，可大幅提升居民的生活滿意度與舒適感。微更新作為城市更新中的一種切實(shí)有效的方式，能夠有效補(bǔ)齊城市更新的短板，覆蓋城市更新無法覆蓋的范圍，同樣能為城市舊社區(qū)帶來新的活力與發(fā)展動(dòng)力。

（五）探索建立社區(qū)規(guī)劃師職業(yè)體系

城市更新的基礎(chǔ)在于社區(qū)。社區(qū)是城市更新的最小單元，也是居民日常生活的主要區(qū)域。社區(qū)更新的品質(zhì)對(duì)城市更新的質(zhì)量與居民的生活品質(zhì)有著極其重要的關(guān)系。相較于城市規(guī)劃專業(yè)，社區(qū)規(guī)劃師更為細(xì)致、專業(yè)，其與城市規(guī)劃的大開大合相比，更注重對(duì)細(xì)節(jié)的斟酌、對(duì)社區(qū)功能的把握。探索建立社區(qū)規(guī)劃師職業(yè)體系，有助于社區(qū)更好地掌握自身更新的重點(diǎn)與關(guān)鍵，從而從最小單元開始，逐步提升城市更新的整體品質(zhì)。

（六）鼓勵(lì)居民參與城市更新

城市更新不僅僅是政府的行政工程，更是居民的民生工程。城市更新的內(nèi)容與質(zhì)量關(guān)系到居民的切實(shí)利益與感受。因此，城市更新工作應(yīng)深入基層，深入群眾，準(zhǔn)確了解居民的所思所想，廣泛聽取居民意見，積極響應(yīng)和采納居民的合理訴求，幫助居民參與到城市更新的過程中，真正使居民成為城市建設(shè)的主人，真正踐行人民城市理念。

結(jié)束語

本文通過對(duì)上海城市更新中的問題進(jìn)行分析，對(duì)比國內(nèi)外多個(gè)地區(qū)的城市更新案例，提出了上海城市更新的對(duì)策，以期對(duì)有關(guān)部門開展城市更新提供借鑒依據(jù)，從而助力構(gòu)建住房公積金“十四五”時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展的新格局。