借鑒銀行業監管經驗建立住房租賃分類監管體系的探討

文/羅憶寧

自黨的十九大報告明確提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”以來，住房租賃行業快速發展，專業化、規模化住房租賃企業數量大幅增加，規模不斷擴大。根據國家企業信用信息網數據，經營范圍包括住房租賃業務的企業共有1.28萬家。據各方數據估算，實際開展經營的住房租賃企業約有2000家，管理運營約300萬套（700萬間）租賃住房，約占租賃住房總量的5%。

隨著租賃行業的專業化發展，已經出現了三種經營模式，即自營、包租和代管，這是按照房屋產權主體、出租主體和運營主體之間的關系劃分的。自營模式是指住房租賃企業作為業主，將持有的住房直接向租客出租并提供運營服務。包租模式是指業主和住房租賃企業簽訂住房租賃合同，先將住房出租給企業，此后住房租賃企業和租客簽訂住房租賃合同，并由企業負責出租和運營。代管模式是指業主和租客簽訂租賃合同的同時，雙方與住房租賃企業簽訂委托管理合同，由企業負責日常管理、維修、代收租金等事務。在機構經營的租賃住房中，包租模式是主流，占95%以上。

圖1 住房租賃經營的三種模式

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：“維護金融安全，守住不發生系統性風險底線。”住房租賃企業在提升市場機構化、專業化供給水平的同時，也發生了暴雷、搶房等惡性事件，為行業監管帶來新的難題。進一步完善行業監管體系、避免系統性風險很有必要。

實踐中，住房租賃行業和銀行業在某些層面上有很大的相似性，因此，本文認為，有必要借鑒銀行業的監管經驗，運用銀行業風險管理工具，探索建立住房租賃行業監管體系，防范行業系統性風險，促進行業持續健康發展。

一、住房租賃行業監管實踐中的主要挑戰

我國已建立了以住房租賃合同備案和住房租賃管理服務平臺為核心的住房租賃行業監管體系，但行業監管在新形勢下仍面臨一系列挑戰。

（一）混業經營普遍，管理難度大

在實踐中，住房租賃企業包租和代管混業經營非常普遍，部分企業甚至將經紀業務一同混業經營，其原因是多方面的：一是出于合理避稅的考慮，包租模式機構如簽訂租入、租出兩份房屋租賃合同，除自身稅費外還需代業主繳納稅費，因此普遍采取“假托管、真包租”的形式，與業主簽訂“資產委托管理服務合同”而非“租賃房屋合同”，僅繳納增值稅及其附加。二是吃差價，部分經紀機構背景的企業實際上只從事一次性的經紀服務，不負責長期運營，但名義上卻是租賃企業，目的就是為吃租金差價。三是企業管理結構不夠科學，自營、包租、代管在同一業務線內，業務交叉重疊，沒有進行嚴格區分。

混業經營一方面增加了房產管理部門的監管難度，因其難以識別不同業務的風險，另一方面則造成房產管理部門對租賃行業認知不清，與經紀行業混淆，對行業長期監管不利。

（二）暴雷現象頻發，存在系統性風險

暴雷頻發的根本原因是包租模式存在內在缺陷，且缺乏風險識別和風險定價機制。如前所述，包租模式一手托兩家，承租人使用權成立的前提是企業住房使用權的轉移，但企業一旦經營不善使資金池枯竭，就會導致租賃鏈條斷裂，無法保障承租人的居住權，引發社會風險。

圖2 包租模式企業的暴雷情形

需要特別指出的是，雖然暴雷以分散式包租模式企業（樂伽、城城找房、三彩家等）為主，但并不意味著集中式不會暴雷（灣流國際），包租模式的運營形式決定了其存在較大的流動性風險。

由于業主、租客和包租模式企業之間信息不對稱，一旦一家企業出現暴雷現象，往往引起各方對其他企業的疑慮，引發資方撤資、供應商催款、業主租客解約等類似銀行“擠兌”的情形，行業信用始終難建立。

此外，部分企業濫用“租金貸”，加大了金融風險。包租模式本身就是運用較少的自有資本來支持較大規模資產運營的經營方式，資金周轉率、杠桿率遠高于自營、代管模式，再加上“租金貸”，企業和個人杠桿率顯著提高，金融風險進一步疊加。

（三）監管手段有限，管理缺乏抓手

對于住房租賃企業這種新生事物，監管措施尚未跟進。主要表現如下：

一是市場底數不清。大部分城市尚未建立住房租賃房源、住房租賃主體、住房租賃從業人員數據庫，市場底數不清，難以有效為社會綜合治理提供支撐。

二是監管成本過高。隨著租賃市場發展，住房租賃行業的底層交易高頻交易、對象眾多的特征愈加顯著，對高頻單次交易進行審查監管造成監管成本過高、監管效率過低，對房產管理部門的人力資源、資金形成巨大的挑戰和消耗。

三是跨部門難協同。住房租賃相關管理職能分散在多個部門，各方協同的管理格局尚未形成。特別是，房產管理部門和金融部門未能形成良好的協作機制，對監管住房租賃這樣金融屬性較強的行業十分不利。

四是跨地區監管難度大。從實踐看，樂伽公寓、城城找房、三彩家等暴雷企業均是跨區域經營，但房產管理部門很難采取跨地區措施進行監管。部分“高收低租”、“長收短付”的企業實際控制人打一槍換一個地方，從沿海城市轉移到內陸地區繼續行騙，市場危害極大。

二、銀行業和住房租賃行業的相似性

部分學者將住房租賃企業稱為“房屋銀行”，這是有一定的道理的，兩者的相似性主要表現在以下幾點。

（一）屬于民生行業

銀行業、住房租賃行業屬于民生行業，提供的服務均與日常生活息息相關。銀行業提供的金融服務，幾乎與所有類型的經濟活動有關，被譽為國民經濟的心臟。住房租賃行業，為普通民眾提供最基礎的居住產品，是現代服務業的重要組成部分。

（二）行業內部運營模式差異較大

從外部表現看，兩個行業都存在產品同質化的表象：銀行提供的都是資金借貸服務，住房租賃行業提供的都是以白領公寓、藍領公寓為主的標準化住房產品。但仔細研究行業內部的運營模式，卻發現其大相徑庭。

按照銀行的運營目標、運作模式和所有制結構，我國的銀行業可以分為中央銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行、政策性銀行、城市商業銀行、農村商業銀行、外資銀行。住房租賃企業的運營模式按照房屋產權主體、出租主體和運營主體之間的關系，可以分為自營、包租和代管三種模式。

（三）生產資料源于外部

兩個行業的主要生產資料均源于外部。于銀行業而言，資金是通過社會籌資得到的。于住房租賃行業而言，自營模式資金主要依賴外部融資，包租模式和代管模式房屋為外部資源，服務人員普遍采取外包形式。正因為大部分生產資料源于外部，兩個行業都可以運用較少的自有資本來支持較大規模的資產運營，杠桿率高于普通行業，這就決定了行業自身存在較大的流動性風險。

（四）利潤主要源于由信息不對稱而享受的差價

從本質上說，兩個行業都帶有“中介”色彩，其利潤來源，都是因信息不對稱而享受的差價。銀行業存在市場信息不對稱，銀行是存款人和借款人之間的橋梁，具有絕對的信息優勢，主要依靠存款和貸款之間的利息差贏利。但這也造成了存款人無法確信存款安全，存在擠兌的可能。住房租賃行業的信息不對稱，主要體現在包租模式上，企業作為產權人和承租人之間的橋梁，具有絕對的信息優勢，因此可以利用信息不對稱和租賃服務的增值達到“吃租金差”贏利的目的。也正因為企業的信息優勢，承租人不能掌握企業的經營信息，很難規避資金周轉存在問題的包租模式企業，這就決定了房產管理部門必須對行業風險進行監管以保護承租人。

（五）破產風險必然存在，后果易外溢

和普通企業一樣，銀行業和住房租賃行業都有經營不善的可能，破產風險是必然存在的。而屬于民生行業和生產資料來源于外部的兩大特性，決定了兩個行業都存在資金池，且破產風險都極易外溢，產生巨大的社會危害。一般企業破產倒閉，直接受損失的基本上是企業的股東或者經營者。如果銀行倒閉，遭受損失的不僅是銀行的股東，還有成千上萬的存款人。相似地，如果住房租賃企業暴雷，遭受損失的絕不僅僅是企業股東，還有數量巨大的承租人。

（六）具備較強的周期屬性

銀行業和住房租賃行業都是典型的周期性行業，跟宏觀經濟關系十分密切。觀察我國銀行業和住房租賃行業的發展歷程，很容易發現：在經濟上行周期（2016-2018年），銀行業和住房租賃行業都處于擴張期，商業銀行信貸規模擴大，不良貸款率上行，股價一路上行。住房租賃行業規模快速擴大，企業融資動作頻繁，租金價格上行，企業爭搶房源；在經濟下行周期（受疫情影響的2020年），兩個行業都遇到較大的經營困難，銀行業不良貸款率大幅攀升，利潤率明顯下降，住房租賃行業空置率大幅提升，資金周轉困難，暴雷事件頻發。

三、銀行業的監管經驗

銀行業是金融業的重要組成部分，被納入我國金融監管體制，得到統一監管。改革開放以來，我國金融監管體制不斷完善。1984年，中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能，之后，證監會、保監會和銀監會逐步形成銀行、保險、證券的分業經營和分業監管格局，形成了權責一致、全面覆蓋、統籌協調、有力有效的現代金融監管體系。

（一）分業監管是基本思路

完善的法律法規體系為銀行業分業監管、協調監管、宏觀審慎調控等提供了法理基礎。我國出臺了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《銀行業監督管理法》等一系列法律，在市場準入、高管人員資格、風險防控等方面作出了細致規定。

我國金融業實行的是以分業經營、分業監管為主的架構。在國際上，主要的經濟體也大多采用金融控股公司的模式，由金融子公司實行分業經營。分業監管使股權結構和組織架構更加簡單、明晰、可識別，有利于更好地隔離風險。

在分業監管的基礎上，開展協調監管。中央銀行、銀行業監管機構、證券業監管機構、保險業監管機構之間建立了跨區域、跨行業的協調合作、信息共享的機制，就金融、貨幣、風險等重要問題進行商議，銜接協調各類金融政策，避免監管空白、重復監管，提高監管效率。

（二）完善微觀審慎監管

一是明確主管部門檢查職能。例如，《商業銀行法》第六十二條規定：中國人民銀行有權依照本法第三章、第四章、第五章的規定，隨時對商業銀行的存款、貸款、結算、呆賬等情況進行檢查監督。《銀行業監督管理法》規定：銀行業監督管理機構根據履行職責的需要，有權要求銀行業金融機構按照規定報送資產負債表、利潤表和其他財務會計、統計報表、經營管理資料以及注冊會計師出具的審計報告。

二是以資本監管應對高頻交易。資本監管主要包括資本準入監管和資本持續監管。資本準入監管方面，《商業銀行法》對設立銀行設置最低的資本準入要求認定。資本持續監管方面，主管部門對資本充足率、存貸比例、資產流動性比例、同一借款人貸款比例等關鍵性指標都作出了明確的要求。

三是加強懲罰力度。例如：《商業銀行法》第八章就法律責任及違反規定的懲罰措施進行了詳細規定。《銀行業監督管理法》第三十七條規定，對違反審慎經營規則的機構，可以采取停止業務、限制分紅、限制轉讓、限制股東權利、停止增設分支機構等措施。

（三）加強宏觀審慎監管

在亞洲金融危機中，監管部門發現僅從微觀層面關注單個銀行的安全和風險是不夠的，還要從宏觀層面關注銀行業系統性風險。由此，宏觀審慎監管應運而生，它主張通過審慎工具來持續監測和識別系統性風險，防止風險產生及擴散，維護金融穩定，促進實體經濟發展。近年來，我國金融監管部門也將宏觀審慎管理作為工作重點，2017年還成立了國務院金融穩定發展委員會，在實踐中，逐漸建立了以逆周期調節為核心的宏觀審慎政策框架。

（四）建立存款保險制度

大蕭條后，為了避免銀行業擠兌，保障銀行體系穩定，美國于1934年開始實施美國聯邦存款保險制度，此后，全球大多數經濟體都陸續建立了存款保險制度。我國2015年發布了《存款保險條例》，各家銀行向保險機構統一繳納保險費，設立存款保險基金。一旦銀行出現危機，保險機構將對存款人提供最高50萬元的賠付額。2020年，包商銀行資不抵債，出現信用危機，但得益于存款保險制度，包商銀行520萬個人儲戶和20余萬個人理財客戶均獲100%保障。

四、住房租賃行業監管的政策建議

為防范住房租賃市場系統性風險，在借鑒銀行業的監管經驗的基礎上，本文對住房租賃行業監管體系提出以下幾條政策建議。

（一）明確分業經營、分業監管的基本原則

一是明確住房租賃經營模式定義，建立分業監管的法理基礎。建議在《住房租賃條例》中，區分和界定經紀和租賃，明確自營、代管和包租的定義。

二是堅持分業經營的原則。建議在《住房租賃條例》中，規定住房租賃企業不能同時采用三種經營模式，需要設立多種經營模式業務的，應設立單獨的子公司，保證賬目獨立。在簽訂服務合同時，機構需在合同上明確標示其經營方式是屬于自營、代管還是包租，方便消費者識別風險，進行選擇。在企業分業經營的基礎上，房產管理部門能夠進行分業監管。

三是重點加強對包租模式的監管。在實踐中，包租模式企業暴露出了很多風險，分散式（樂伽、城城找房、三彩家等）、集中式（灣流國際）都出現了暴雷事件，但地方房產管理部門普遍沒有認識到行業內部的差異主要是運營模式造成的，或是將包租模式的風險視為整個行業的風險，或是認為風險主要源于分散式而對集中式放松監管。有必要出臺更多針對包租模式的監管政策，而對自營模式、代管模式應以激勵為主，做到有的放矢。

（二）微觀審慎監管的主要手段

一是賦予主管部門檢查職能。這在《住房租賃條例（征求意見稿）》第四十二條中已有明確規定，“主管部門應當會同有關部門采取隨機抽取被檢查的住房租賃企業……的方式……對住房租賃市場進行監督檢查。”

二是以資本監管應對高頻交易。從資本準入監管和資產持續監管兩個方面進行規定：一是在準入方面，可規定跨市經營的住房租賃企業實繳資本金不得少于1000萬元，跨省經營的住房租賃企業實繳資本金不得少于1億元；二是在資產持續經營方面，主管部門對資本充足率、空置率、應收賬款回收周期等關鍵性指標進行定期監測，達到通過低頻監管實現對高頻交易進行監管的目標。

三是加大懲罰力度。建議在《住房租賃條例》中加大對“高收低租”、“長收短付”等行為的懲戒力度，使基層執法有據可依。規定房產管理部門可以采取禁止收儲新房源、限制分紅、限制資產轉移、限制法人變更、限制股權轉讓、限制股東權利等方式，對企業異常經營行為進行監管，避免高風險企業惡性擴張、實控人轉移、股東跑路。

（三）宏觀審慎調控的運用方法

順周期經營是企業的本能，但行業監管部門應更多地進行逆周期、跨周期的調控行為，關注系統性風險，保持市場穩定。人民銀行應“發揮其跨周期的逆風向調節功能，保持金融體系穩健，增強金融持續支持經濟發展的能力”，房產管理部門也可進行類似操作，在住房租賃市場非理性繁榮期間，會同金融主管部門，停止銀行新增貸款，停止資產證券化產品審批，通過金融手段抑制企業過度擴張沖動。

（四）全面推廣租賃保證保險制度

對于采用包租模式的住房租賃企業，有必要借鑒銀行業的存款保險制度，全面推廣租賃保證保險。企業作為投保人出資購買保險，將房東作為被保險人，企業破產后由保險機構先行賠付，避免房東驅逐房客，此后，再由保險公司行使追償權，作為債務人向住房租賃企業索賠，追回部分或全部的損失。

圖3 租賃保證保險參與下包租模式企業的破產情形

為推廣租賃保證保險，減少行業系統性風險，可規定：未能為所有房源購買租賃保證保險的包租模式企業，不得獲得銀行貸款，不得與銀行合作開展“租金貸”業務，不得在網絡交易平臺發布房源，不得獲得財政補貼資金，企業將被納入重點監管范圍。