從城市公共空間治理的視角看地攤經濟

文/王文杰

一、地攤經濟的概念、特點與價值

地攤經濟是一個比較寬泛的概念，泛指城市中以低收入群體為主體的人群通過在城市街道擺設攤點，以自由販賣個人勞動和低價商品的形式獲取收入的一種低成本的商業經濟模式。

地攤經濟的存在本身有其合理性，這是由它的特性決定的。對攤販來說，擺地攤準入門檻低、投入少，攤主不需要經過繁瑣的行政手續進行登記，不需要將大量的資金投入到攤位租金和商品成本中，也沒有太高的技能要求。對消費者來說，地攤商品種類繁多，且價格較為低廉，可以有效滿足消費者的不同需求，所以更具有“煙火氣”和“人情味”。另外，地攤經濟本身具有靈活流動和自由便利等特征，攤鋪經營的時間、地點、商品種類都是非固定的、可調整的，攤鋪一般都擺設在人流密集、靠近居民生活區的街區，便于消費者就近購買各類生活娛樂用品或者食物。

地攤經濟的存在對一個城市來說并非毫無意義，相反，其價值巨大。首先，地攤經濟可以提高城市的就業率，增加低收入群體收入，也有利于緩和社會矛盾，促進社會和諧。其次，地攤經濟可以更好地滿足城市不同層次（尤其是較低層次）多樣化的消費和服務需求，拉動居民消費水平。最后，地攤經濟的良性發展有利于打造城市的獨特名片，構建美好的“城市風景線”。融入市井的販夫走卒，引車賣漿，代表著一個城市日常生活的真實狀況，可以讓人更好地體會到城市的地方文化特色與風土人情，更彰顯出城市的包容開放精神，體現城市的溫情與活力，良性健康有序的街頭經濟還可以成為城市的宣傳名片，帶動城市旅游經濟的發展。

二、地攤經濟問題的本源是城市公共空間沖突

事實上，地攤經濟在發展過程中出現的不良問題本質上可以歸結為城市公共空間沖突。公共空間又稱為公共領域(public sphere)，最早由漢娜.阿倫特在其1958年出版的著作《人之境況》中提出。阿倫特認為，古希臘廣場是最早的公共空間，是古希臘人在私人（家庭）生活之外的另一種生活——公共生活的載體。哈貝馬斯認為，公共空間是介于私人領域與公共權力領域之間的、體現公共理性精神的空間。城市公共空間，是指在城市邊界內提供給城市居民進行公共活動的自然或人造的外部空間。城市中的街道、廣場、公園、游憩綠地、濱水綠地等人工因素占主導的城市開放空間均屬城市公共空間，具有景觀、宗教、商業、社區、交通、休憩性活動等功能（趙蔚，2000）。街頭攤販擺攤的場所，基本都屬于城市公共空間的范疇。作為集聚的中心，一個理想的城市應該被規劃成不約束各種社會接觸和互動的場所（Amin Graham et al.,1999），城市公共空間應該扮演一個陌生人和多元文化可以相互融合和相互摩擦的共享性社會平臺（Jacobs,2010）。

對于一個宜居且充滿活力的城市，公共空間不僅應表現出純粹的物質物理空間和環境的獨特性，還應具有場所精神和空間活力?；诖?，克勞斯.森姆斯羅特等人（2016）提出“城市性”的概念，認為它“不是簡單的建筑集合的肌理，而是在漫長的連續發展變化中固化沉淀后，在今天集中顯現的一些特性”。 因此，公共空間活力的提升不應僅僅局限于物理空間的改造，更應該體現其所承載的“城市性”與“精神性”。豐富多樣的地攤經濟不僅能重塑公共空間的品質，吸引更多的人駐足和消費，其靈活多變的特征以及流動的售賣行為，也凸顯了一個城市的文化底蘊與生活風味，對提升城市整體文化形象、增進公共空間場所的開放包容及自由精神具有重要作用。

然而，由于缺乏合理的規劃引導與充足的監管，地攤經濟在其發展過程中也引發了一些城市問題，比如占用城市公共空間、擾亂正常的公共秩序，造成了諸如堵塞交通、噪音擾民、污染環境、損害飲食健康等負面影響，且難以管理。所以，在城市管理者的眼中，這種“非正規”的街頭商業行為更多的是城市管理隱患，擺攤行為的合法性始終沒有得到正式承認，這使得街頭擺攤在中國一直處于“邊緣經濟”的狀態而被排斥于主流商業行為之外。地攤經濟所帶來的問題實質上顯示了城市“公共空間”與“商業空間”的沖突，空間“公共性”與“私密性”的沖突，是街頭攤販與市民群體空間使用權的爭奪和不同階層之間消費話語權的博弈。

空間沖突是一種源于空間資源的稀缺和空間功能的外溢的客觀地理現象，是在人地作用過程中伴隨空間資源競爭而產生的空間資源分配過程中的對立現象，它強調空間競爭，是一種矛盾、不協調、不和諧的空間關系（周國華，2012）。狹義上的公共空間沖突特指發生在公共空間內，圍繞公共空間的使用和占用而產生的各種糾紛和沖突，比如，街頭攤販和城管之間圍繞占道經營產生的沖突，不同利益群體和組織圍繞使用公園、籃球場、體育館等產生的沖突，以及因不合理行為妨礙他人享受公共空間權益而產生的沖突。（張誠，2020）首先，由于正式的商業行為需要經營者支付高額租金與稅費成本，城市攤販往往會選擇城市街道等公共空間開展經營活動，造成城市“公共空間”與“商業空間”界線的模糊，帶來公共秩序缺失、城市噪音與污染等問題。其次，當空間的公共性與空間的私密性界限混淆，出現一方侵占另一方的情況時，會對空間的共享性與空間的獨立性分別造成不同程度的挑戰，從而給人們的活動與交往帶來困擾與混亂，因而產生各種沖突。（劉銘秋，2017）街頭空間的公共性與空間占有活動的私人化相對立，給公共生活帶來了一定的道德恐慌，而非街頭攤販群體的誤解與反對更會加深街頭攤販群體被“污名化”的程度。最后，正如戴維·哈維（2004）所言，“空間沖突的本質是階級沖突的空間化”。由于社會空間出現了“消費轉向”，空間的生產轉變為空間的消費，越來越多的公共空間成為商業用地，現代化消費邏輯充斥于公共空間中，導致公共空間資源配置進一步的不平衡。消費性公共空間以經濟地位作為準入門檻，衡量進入群體的消費水平，不僅將大量草根階層排斥出去，也挫傷了該群體的公共意識，而地攤經濟恰好可以滿足低收入階層的消費需求，從而催生了他們對公共空間消費話語權喪失的反抗。公共空間的有限性無法滿足居民需求的無限性，多方利益主體進行博弈，激化了“空間沖突”。（王露，2020）

哈貝馬斯認為公共領域是向全體公民開放的，是人們可以自由討論公共事務、進行政治參與、發表公共意見的一種場所或空間。街頭小販理應公平享有城市公共空間所帶來的福利，而其他市民也同樣擁有不被街頭攤販所干擾的權利?？臻g的邊界便是權力的邊界，公共空間是體現公共權利的場所，正義的空間是各種權力彼此平衡、協調共存的狀態。（潘晞文 等，2019）秩序化的街頭經濟有其自身的運行規則，使公共空間的權利義務關系更加明確，但是非社區組建的、自發形成的街頭經濟模糊了私人領域與公共空間的邊界，其無序性是導致空間沖突的主要原因，這意味著街頭攤販群體作為空間使用者尚缺乏對空間價值的認同、合理的空間倫理與規訓。街頭經濟空間的規訓需要無處不在的“權力的眼睛”，需要行為主體感受到紀律權力的束縛，并將其內化于心，外化于行，這主要應該依靠外在行政權力的法治與空間內群體的自治。

圖1 城市公共空間治理的理論框架

三、地攤經濟發展要求城市公共空間治理模式轉型

地攤經濟的發展不應是一時興起，要想獲得長久良性健康發展，必須推動城市公共空間治理模式的轉型，改革傳統的被動管制型政府管理模式，建立主動引導型的多元主體參與的協作式治理模式。

表1 城市公共空間治理模式對比

（一）被動管制型治理模式

在傳統印象中，“街頭表演”“街頭擺攤”等活動經常和占道經營、喧嘩擾民、臟亂差聯系在一起。然而，這些問題并不是地攤經濟本身所固有的“原罪”，而是城市管理水平與治理效能不足所致。國內也有一些公園、廣場與集市長期共存，甚至成為著名的“網紅打卡地”，究其原因還是該城市以先進管理為依托、以便民服務為中心、以多方共贏為目標，各方共同參與維護。

首先，按照傳統的城市管理思維，城市管理者對公共空間內的 “街頭擺攤”行為是持拒斥態度的。地攤經濟在發展過程中，其流動隱秘性與城市管理者的市場監管固定透明化產生矛盾，所以地攤經濟一度被貼上“堵塞交通”“噪音擾民”“有害健康”等標簽，被視為與城市“文明”水火不容的禍患，給政府的城市管理工作帶來巨大的麻煩。一方面，某些地方管理者存在懶政惰政思想；另一方面，為了維護城市“形象”和城市“政績”，管理者通常會對地攤經濟“一刀切”，希望通過禁止地攤經濟一勞永逸地解決問題。而攤販群體為了保證自身生存，不僅要忍受市民的各種歧視與責難，還要與城管“斗智斗勇”，進行各種“貓鼠游戲”，經常曝出的暴力執法、暴力抗法、群眾沖突等事件，更是撕開了社會傷口，損害了公權形象，破壞了社會和諧，并累積成難解的城市治理困局。作為管理者，為了減少管理麻煩，單純地禁止或者抵制這些行為只不過是解決了表面的問題，并未充分從攤販群體及其家庭本身出發去考慮社會發展問題。另外，正如美國作家簡·雅各布斯在其著作《美國大城市的死與生》中所言，“多樣性是城市的天性”，城市不應該被設計，它是活的有機體，它是人類聚居的產物，應當具有強大的包容性。如果城市管理者單純因為害怕混亂，并以自身的視角去定義城市形象與文明，那一定會使城市變得千篇一律，缺乏活力。“一刀切”的管制模式，雖然使得城市和街道變得整潔干凈，但也會讓城市的活力與生活風情逐漸消失。

其次，雖然城市公共空間管理部門眾多，但是缺乏“領頭羊”統一牽頭管理機制，各部門各自為政，難以形成整合效應，單一部門不想管也沒有足夠能力管。城市公共空間管理涉及政府各層級部門，協同管理難以實現；主責單位不明確，容易造成管理盲區。（高潔，2018）現如今，政府中涉及公共空間管理的職能部門有住建委、規劃和自然資源局、園林綠化管理局、生態環境局以及城市管理部門等。眾多部門在管理職能上的交叉重疊，導致工作中推諉現象時有發生，協同管理難以實現。此外，職能部門無法主導對城市公共空間的管理。地攤經營的監管涉及城管市容部門、交通管理部門、工商部門、社區街道等多個職能部門，碎片化的管理容易導致主責單位不明確，往往造成很多管理盲區。

最后，在城市公共空間管理中，公眾與社會力量缺位嚴重。一方面，社會公眾缺乏參與城市公共空間管理的主動性，通常只是被動地享受政府所提供的公共產品，市民參與城市公共空間管理的氛圍不濃；另一方面，城市公共空間管理部門慣于運用行政權力包攬城市公共空間管理活動，沒有給公眾和社會力量足夠的參與途徑，這更加嚴重地影響了公眾和社會力量參與的積極性。事實上，每個市民都是城市公共空間使用權的享有者，政府應當引導公眾參與到公共空間管理中來。另外，作為社會邊緣群體的街頭攤販群體，也應該通過第三方組織的力量表達自己的合理訴求。

（二）多源流推動治理模式轉型

地攤經濟的無序發展引發了城市“公共空間”與“商業空間”的沖突、空間“公共性”與“私密性”的沖突，是不同階層空間使用權的博弈，導致占道擾民、非法經營、堵塞交通、污染環境、出售違禁物品或者偽劣物品、影響食品安全等問題。城市管理者往往采取“一刀切”的方式直接取締地攤經濟，并未采取有針對性的措施解決問題。這些構成了地攤經濟的“問題流”。

2020年，新冠肺炎疫情席卷全球，造成全球經濟衰退。為了緩解大疫過后的民生、就業壓力，扶持低收入、失業等困難群體挺過生活的難關，“地攤經濟”開始進入高層視野。6月1日，國務院總理李克強在山東考察時表示，地攤經濟、小店經濟是就業崗位的重要來源，是人間的煙火，和“高大上”一樣，是中國的生機?？偫淼奶栒偈沟谩暗財偨洕敝匦禄鸨饋怼Ａ硗猓殴芊母锏纳罨卫砝砟畹霓D變也是地攤經濟重現生機的重要原因。這些構成了地攤經濟的“政治流”。

在制度層面上，地攤經濟也在不斷努力尋求其合法性。在2020年的“兩會”上，全國人大代表楊寶玲提議制定統一的地攤經濟準入許可標準、從業資格條件和商品入市手續，采取發放資格證和許可證的方式，給予地攤經濟及其從業者合法地位。5月27日，中央文明辦為了主動適應常態化疫情防控形勢，也明確表示在2020年全國文明城市測評指標中不將馬路市場、流動商販列為文明城市測評考核內容。這些構成了地攤經濟的“政策流”。

問題流、政策流、政治流相互獨立地推動著地攤經濟管理政策的制定，對于公共空間治理政策的修改和社會融入現象也有一定推動作用，出臺地攤經濟管理政策已迫在眉睫。2020年3月以來，成都、甘肅、南京、上海、長春、鄭州、廣州等多地陸續出臺政策，明確鼓勵發展地攤經濟。

圖2 多源流視角下的城市公共空間治理分析

（三）主動引導型治理模式

地攤經濟的管理，從“趕出去”到“走進來”，凸顯了政府治理理念的轉變。城市管理者已經不再因為怕麻煩而“一刀切”地排斥這類行為。相反，如今的城市管理似乎更接地氣，不僅不排斥這些街頭活動，反而主動引導，合理規劃，消除障礙，為這類街頭活動提供便利，推動街頭活動更加規范有序運作。但是，僅僅有口號和理念的轉變是不夠的，地攤經濟的有序運作還需要加強頂層設計，需要出臺一系列規范化管理措施進行配套，如加強相關立法工作，完善法制法規，明確地攤經濟管理主體，厘清公共空間管理各部門職責權限，提高公民參與度，發揮第三方社會主體的力量，構架多元主體參與的協作式管理體系等。地攤經濟管理的具體措施包括實行地攤經濟準入許可證制度，明確從業資格條件和商品入市審核手續，劃定相關經營區與禁營區，明確具體的經營時間，保證場地衛生，等等，讓地攤經濟和良好的城市治理并駕齊驅。這些都需要城市精細化管理水平的提高，也考驗著管理者的治理水平和治理能力。

西方國家在小政府、大社會的管制模式下，引入了第三方來主導對城市公共空間的管理，稱之為參與式管理。在我國對于第三方管理介入政府管理的研究中，劉懿瑩（2018）認為：“多元主體參與的協作式規劃成為當前中國規劃領域的探討熱點，然而傳統規劃主體之間的互動很難突破公眾被動參與且效率低下的困局，因此有必要引入第三方組織進行協調?！钡谌降墓芾砟Ｊ讲煌谡墓芾砟Ｊ剑谌焦芾砟Ｊ骄哂姓块T所欠缺的彈性，對于街頭攤販占用城市公共空間的問題能更好地對癥下藥。

因此，在人們追求美好生活的大環境下，政府部門越來越重視對城市公共空間的管理。以研究如何更好地管理地攤經濟為出發點，來探尋更科學、更優質的城市公共空間治理方法，對提升城市品質、吸引外來人才，大有裨益。