完善土地整治投資與補貼機制研究

文/寧秀紅

一、為什么土地整治要采取政府投資或補貼的形式

對于土地整治，政府投資或補貼的主要原因是土地屬性公共產品且具有外部性。土地整治的對象是土地，包括田、水、路、林、村、廠，主要是集體農用地。“共有私用”決定了農村集體土地是一種準公共物品，即具有非競爭性、非排他性的特征。土地整治還具有顯著的正外部性，溢出效應明顯。例如：污染土地復墾對于改善周邊生態環境有較強的促進作用，公共收益高于私人收益；農地對空氣質量的改善有助于全人類生活。

集體所有的農地所有權、承包權、經營權三權分立，從生產經營角度看，農田具有私人物品的特性。按照目前的實際情況，建設后的道路、溝渠等同樣也是“共有私用”，應進一步細分，對于農業承包地范圍內的道路、溝渠，可類似國有土地上的房屋，在允許的范圍內使用權歸承包人所有，允許范圍外收歸集體。因此，要防范“公地悲劇”、建立激勵機制，就要明確土地整治對象的權屬，發揮相關利益主體的作用。

從產業引導的角度考慮，中國產業發展主要參照日本產業不平衡發展的路徑，特別是工業體系。學界政界近些年來倡導資本下鄉，可資本為什么不下鄉呢？根本原因是農村農業的勞動生產率低。資本向來是逐利的，資本的流動方向是高利潤率、高產出率的行業，這是經濟規律。中國農業產業規模小、效率低、投入高、成本高的現象長期存在，政府干預有助于更好地轉變農業經濟發展方式，可助力農產品參與國際競爭。隨著近些年信息化、工業化的進程的加快，政府引導產業融合，出現了農業與服務業、農業與工業融合嘗試的好現象，例如互聯網+農業、鄉村民宿、蔬菜田間初級加工和深加工等。

二、直接投資和補貼，哪種方式好？

國內目前土地整治主要的資金投入方式分為兩種：直接投資和補貼。直接投資方式可見于土地綜合整治項目、高標準基本農田項目等，例如上海的土地綜合整治項目規模大、涉及資金多，單個項目的政府總投資超過億元。補貼模式可見于廣西的“小塊并大塊”、先建后獎等模式，一般是農戶先行建設小型農田水利設施，再由政府給予補貼。

究竟是哪種方式好？根據經濟學的效用函數和無差異曲線，一般來說，補貼方式帶來的總效用不低于直接投資。如果涉及建設項目種類多、限制多，那么補貼方式要優于直接投資。從實際運行來看，補貼能節省項目監理等直接成本、招投標等制度成本，避免尋租現象發生。對于規模小、資金少的土地整治項目，例如小型農業基礎設施建設，應鼓勵采用補貼方式。例如上海建設用地減量化項目，對于復墾土地，財政資金可分兩步補貼，項目實施一半補貼一半，實施完成再補貼剩下的一半，充分考慮實施主體的預算約束條件。

對于大型的土地綜合整治項目，考慮到其作用規模經濟外部協調成本較高，建議鼓勵政府投資，支持社會力量積極參與。大規模的基礎設施建設具有規模經濟性，政府直接投資有利于節約資金，可補足農村建設短板，同時還能協調各個利益主體，平衡各方利益。在經濟衰退期或進行經濟逆周期調節時，政府投資乘數明顯大于補貼乘數，加強政府投資能有效增強穩經濟、穩就業、補短板之效。

三、宏觀經濟層面，還需要什么方向的投資和補貼？

從供給生產函數來看，經濟產出與資本、勞動力、技術創新三者有密切關系。目前，國內的土地整治投資面向的是自然資源，對人力資源、技術創新等方面的支持較為缺乏。農業科技在促進地方農業經濟的發展中有著舉足輕重的地位,投資對農業經濟增長具有拉動作用,勞動力投入過多,便會出現過剩問題。

一是要加大對人力資源的培養力度。德國土地整理項目時間跨度較大，其中一個原因就在于要花時間對當地人進行教育培訓。“扶貧先扶志”、“扶貧先扶智”也充分說明了人力資源的重要性。特別是中國經濟經歷劉易斯拐點之后，城鎮化進程仍然在深化，農村勞動力工資呈現上升趨勢，人力資源的需求缺乏彈性，而專業化、規模化的農業經營需要專業人才支撐。土地綜合整治不僅需要在專業學科、職業人才上發力，還需要對當地農業帶頭人、農戶等進行培訓，轉變其致富思路，使其選用適當的種植類型和模式，還要積極促進社會力量投資，擴大投資效應。

二是要加強對農業科技的財政扶持。技術創新日益成為生產函數的關鍵因子。一方面，農業基礎創新不足，技術產業化難度高；另一方面，政府補貼對涉農企業R&D投入的激勵效應顯著。土地整治不僅可關注農業基礎設施的綠色化、生態化，還可關注農業產業融合化、產業生態化。美國在二十世紀前半個世紀興建農業基礎設施、推行機械化后，把基因工程、細胞工程等尖端生物技術引入農業領域，形成了產學研一體化的農業科技服務體系。美國還將農業發展與生物能源產業相聯系，創造出新的有效需求，并將資源保護項目與農作物保險補貼結合在一起，向易受侵蝕的土地和濕地提供農作物保險補貼。土地整治可以在新興跨學科、跨領域的產學研等方面進行嘗試，而將后續的農業技術推廣交由農業部門完成。例如，土地整治項目中合理配置農業用地，引進新的農業生產加工技術和設備，促進現代農業發展。

三是要探索國際合作和區域合作。參考日本農業海外投資發展路徑，可在“一帶一路”沿線國家設立多邊合作土地整治投資項目，開展自然資源保護和農業開發，促進農產品國際貿易。在長三角區域內，可仿照上海在鹽城建立大豐農場的做法，支持大型企業跨地區投資土地整治項目，推進農產品種植結構升級和生產梯度轉移。

四、中微觀經濟層面，怎樣投資和補貼才有效率？

一是確立農業結構調整的方向。為防止出現低水平、重復建設的現象，投資和補貼應堅持有效率、有激勵性的原則。深化農業供給側結構性改革，根據自然稟賦，遵循比較優勢原則，因地制宜地劃分功能分區，確定主導優勢農業產業，扶植具有動態比較優勢的融合產業。

二是樹立差異化的投資和補貼理念。對于不同類型的土地整治項目，由于區位、效益不同，政府支持資金也有差異，例如種植業畝均支持資金低于設施農業。要使不平衡增長與平衡增長戰略相結合。根據勞動產出率和產業的聯系效應，選擇重點地區加大投資，以點帶面，發揮帶動作用。面上更加突出托底性、保障性，完善農業基礎設施，加大基本公共服務供給，同時完善金融、保險、稅收等與投資配套的綜合政策體系。

三是引導農業企業投資。必須認識到，在城鎮化中后期，中國的農業公司、家庭農場、小農生產將會并存，在超大城市或經濟發達地區郊區，農業經營主體將由傳統農民向現代公司轉變。這種主體的轉變有助于農業實現規模化、集約化、現代化。土地整治過程中的權屬調整、農地流轉有助于改善農戶配置農地要素的靈活性，承包農戶會更傾向于長期化投資。因此，要引導農業企業投資，優化國民經濟核算方法、會計核算方法，將農田基礎設施納入企業固定資產，并可作為銀行貸款的抵押物。

四是建立風險共擔的資金共同投入機制。農田使用人，包括農業企業、家庭農場、承包個人等，作為最終受益人，若游離在投資或融資體系之外，易造成道德風險，即對農業基礎設施不愛惜、不愛護。

五是在產業組織引導上支持農業縱向一體化發展，打通上下游通道。“農村真窮，農民真苦”的背后是農產品積壓、價值低，缺乏流通渠道。李子柒淘寶村紅遍全網的背后是流動渠道的打開，這為研究提供了一新思路，土地整治后的農業可以提供新的產品和服務，在產銷對接上發力，既支持企業集團縱向一體化，也鼓勵種植、生產、包裝、經營、銷售等各環節模塊化，向研發、流通、貿易等流域延伸，中小企業可配合大型農業龍頭企業做大做強。

五、如何加強對自然資源的投資或補貼

一是加大對山、水、林、田、湖、草的有效利用與保護。資源的保護是資產利用的前提，應充分利用各種獎補政策保護自然資源，如退耕還草、退耕還湖等；加快耕地保護與質量提升，加大生態修復力度，加大生態補償力度。

二是加大生態補償激勵。法國政府實施強制性休耕制度并給予休耕損失補貼，鼓勵農場主創辦多功能農業。我國應注重對親資源環境生產方式的補貼激勵，建立并完善省級及以下層面的橫向生態補償機制。

三是建設綠色農業基礎設施。俄羅斯政府提供用于農場建造和改善土地灌溉的補助金。研究認為，綠色農業基礎設施范圍不能僅僅局限于傳統的道路、溝渠等，還應拓展到高新技術領域的農業設施、設備和信息系統。

四是建設市民農園。市民可在城市中利用公共用地等共同種植蔬菜等食用植物，這些市民農園兼具公園的性質，植物多樣性豐富。美國共有約18萬個市民農園，平均面積為1788平方米,小的僅為100平方米，倡導有機種植，可讓人親近自然，具有休閑保健功能，可提升社區睦鄰質量。上海已出現創智農園，與市民農園的屬性較為相似。可利用具有區位優勢的城鄉集體土地或者城鎮社區中的公共土地建設市民農園。

綜合來看，不同的發展導向、目標、選擇基準給土地整治帶來的經濟效益具有明顯差異。是采取財政補貼還是直接投資，應因時因地、結合實際情況進行衡量，不能一概而論。