完善土地整治投資與補貼機制研究

文/寧秀紅

一、為什么土地整治要采取政府投資或補貼的形式

對于土地整治，政府投資或補貼的主要原因是土地屬性公共產品且具有外部性。土地整治的對象是土地，包括田、水、路、林、村、廠，主要是集體農用地。“共有私用”決定了農村集體土地是一種準公共物品，即具有非競爭性、非排他性的特征。土地整治還具有顯著的正外部性，溢出效應明顯。例如：污染土地復墾對于改善周邊生態環境有較強的促進作用，公共收益高于私人收益；農地對空氣質量的改善有助于全人類生活。

集體所有的農地所有權、承包權、經營權三權分立，從生產經營角度看，農田具有私人物品的特性。按照目前的實際情況，建設后的道路、溝渠等同樣也是“共有私用”，應進一步細分，對于農業承包地范圍內的道路、溝渠，可類似國有土地上的房屋，在允許的范圍內使用權歸承包人所有，允許范圍外收歸集體。因此，要防范“公地悲劇”、建立激勵機制，就要明確土地整治對象的權屬，發揮相關利益主體的作用。

從產業引導的角度考慮，中國產業發展主要參照日本產業不平衡發展的路徑，特別是工業體系。學界政界近些年來倡導資本下鄉，可資本為什么不下鄉呢？根本原因是農村農業的勞動生產率低。資本向來是逐利的，資本的流動方向是高利潤率、高產出率的行業，這是經濟規律。中國農業產業規模小、效率低、投入高、成本高的現象長期存在，政府干預有助于更好地轉變農業經濟發展方式，可助力農產品參與國際競爭。隨著近些年信息化、工業化的進程的加快，政府引導產業融合，出現了農業與服務業、農業與工業融合嘗試的好現象，例如互聯網+農業、鄉村民宿、蔬菜田間初級加工和深加工等。

二、直接投資和補貼，哪種方式好？

國內目前土地整治主要的資金投入方式分為兩種：直接投資和補貼。直接投資方式可見于土地綜合整治項目、高標準基本農田項目等，例如上海的土地綜合整治項目規模大、涉及資金多，單個項目的政府總投資超過億元。補貼模式可見于廣西的“小塊并大塊”、先建后獎等模式，一般是農戶先行建設小型農田水利設施，再由政府給予補貼。

究竟是哪種方式好？根據經濟學的效用函數和無差異曲線，一般來說，補貼方式帶來的總效用不低于直接投資。如果涉及建設項目種類多、限制多，那么補貼方式要優于直接投資。從實際運行來看，補貼能節省項目監理等直接成本、招投標等制度成本，避免尋租現象發生。對于規模小、資金少的土地整治項目，例如小型農業基礎設施建設，應鼓勵采用補貼方式。例如上海建設用地減量化項目，對于復墾土地，財政資金可分兩步補貼，項目實施一半補貼一半，實施完成再補貼剩下的一半，充分考慮實施主體的預算約束條件。

對于大型的土地綜合整治項目，考慮到其作用規模經濟外部協調成本較高，建議鼓勵政府投資，支持社會力量積極參與。大規模的基礎設施建設具有規模經濟性，政府直接投資有利于節約資金，可補足農村建設短板，同時還能協調各個利益主體，平衡各方利益。在經濟衰退期或進行經濟逆周期調節時，政府投資乘數明顯大于補貼乘數，加強政府投資能有效增強穩經濟、穩就業、補短板之效。

三、宏觀經濟層面，還需要什么方向的投資和補貼？

從供給生產函數來看，經濟產出與資本、勞動力、技術創新三者有密切關系。目前，國內的土地整治投資面向的是自然資源，對人力資源、技術創新等方面的支持較為缺乏。農業科技在促進地方農業經濟的發展中有著舉足輕重的地位,投資對農業經濟增長具有拉動作用,勞動力投入過多,便會出現過剩問題。

一是要加大對人力資源的培養力度。德國土地整理項目時間跨度較大，其中一個原因就在于要花時間對當地人進行教育培訓?！胺鲐毾确鲋尽?、“扶貧先扶智”也充分說明了人力資源的重要性。特別是中國經濟經歷劉易斯拐點之后，城鎮化進程仍然在深化，農村勞動力工資呈現上升趨勢，人力資源的需求缺乏彈性，而專業化、規?；霓r業經營需要專業人才支撐。土地綜合整治不僅需要在專業學科、職業人才上發力，還需要對當地農業帶頭人、農戶等進行培訓，轉變其致富思路，使其選用適當的種植類型和模式，還要積極促進社會力量投資，擴大投資效應。

二是要加強對農業科技的財政扶持。技術創新日益成為生產函數的關鍵因子。一方面，農業基礎創新不足，技術產業化難度高；另一方面，政府補貼對涉農企業R&D投入的激勵效應顯著。土地整治不僅可關注農業基礎設施的綠色化、生態化，還可關注農業產業融合化、產業生態化。美國在二十世紀前半個世紀興建農業基礎設施、推行機械化后，把基因工程、細胞工程等尖端生物技術引入農業領域，形成了產學研一體化的農業科技服務體系。美國還將農業發展與生物能源產業相聯系，創造出新的有效需求，并將資源保護項目與農作物保險補貼結合在一起，向易受侵蝕的土地和濕地提供農作物保險補貼。土地整治可以在新興跨學科、跨領域的產學研等方面進行嘗試，而將后續的農業技術推廣交由農業部門完成。例如，土地整治項目中合理配置農業用地，引進新的農業生產加工技術和設備，促進現代農業發展。

三是要探索國際合作和區域合作。參考日本農業海外投資發展路徑，可在“一帶一路”沿線國家設立多邊合作土地整治投資項目，開展自然資源保護和農業開發，促進農產品國際貿易。在長三角區域內，可仿照上海在鹽城建立大豐農場的做法，支持大型企業跨地區投資土地整治項目，推進農產品種植結構升級和生產梯度轉移。

四、中微觀經濟層面，怎樣投資和補貼才有效率？

一是確立農業結構調整的方向。為防止出現低水平、重復建設的現象，投資和補貼應堅持有效率、有激勵性的原則。深化農業供給側結構性改革，根據自然稟賦，遵循比較優勢原則，因地制宜地劃分功能分區，確定主導優勢農業產業，扶植具有動態比較優勢的融合產業。

二是樹立差異化的投資和補貼理念。對于不同類型的土地整治項目，由于區位、效益不同，政府支持資金也有差異，例如種植業畝均支持資金低于設施農業。要使不平衡增長與平衡增長戰略相結合。根據勞動產出率和產業的聯系效應，選擇重點地區加大投資，以點帶面，發揮帶動作用。面上更加突出托底性、保障性，完善農業基礎設施，加大基本公共服務供給，同時完善金融、保險、稅收等與投資配套的綜合政策體系。

三是引導農業企業投資。必須認識到，在城鎮化中后期，中國的農業公司、家庭農場、小農生產將會并存，在超大城市或經濟發達地區郊區，農業經營主體將由傳統農民向現代公司轉變。這種主體的轉變有助于農業實現規模化、集約化、現代化。土地整治過程中的權屬調整、農地流轉有助于改善農戶配置農地要素的靈活性，承包農戶會更傾向于長期化投資。因此，要引導農業企業投資，優化國民經濟核算方法、會計核算方法，將農田基礎設施納入企業固定資產，并可作為銀行貸款的抵押物。

四是建立風險共擔的資金共同投入機制。農田使用人，包括農業企業、家庭農場、承包個人等，作為最終受益人，若游離在投資或融資體系之外，易造成道德風險，即對農業基礎設施不愛惜、不愛護。

五是在產業組織引導上支持農業縱向一體化發展，打通上下游通道?！稗r村真窮，農民真苦”的背后是農產品積壓、價值低，缺乏流通渠道。李子柒淘寶村紅遍全網的背后是流動渠道的打開，這為研究提供了一新思路，土地整治后的農業可以提供新的產品和服務，在產銷對接上發力，既支持企業集團縱向一體化，也鼓勵種植、生產、包裝、經營、銷售等各環節模塊化，向研發、流通、貿易等流域延伸，中小企業可配合大型農業龍頭企業做大做強。

五、如何加強對自然資源的投資或補貼

一是加大對山、水、林、田、湖、草的有效利用與保護。資源的保護是資產利用的前提，應充分利用各種獎補政策保護自然資源，如退耕還草、退耕還湖等；加快耕地保護與質量提升，加大生態修復力度，加大生態補償力度。

二是加大生態補償激勵。法國政府實施強制性休耕制度并給予休耕損失補貼，鼓勵農場主創辦多功能農業。我國應注重對親資源環境生產方式的補貼激勵，建立并完善省級及以下層面的橫向生態補償機制。

三是建設綠色農業基礎設施。俄羅斯政府提供用于農場建造和改善土地灌溉的補助金。研究認為，綠色農業基礎設施范圍不能僅僅局限于傳統的道路、溝渠等，還應拓展到高新技術領域的農業設施、設備和信息系統。

四是建設市民農園。市民可在城市中利用公共用地等共同種植蔬菜等食用植物，這些市民農園兼具公園的性質，植物多樣性豐富。美國共有約18萬個市民農園，平均面積為1788平方米,小的僅為100平方米，倡導有機種植，可讓人親近自然，具有休閑保健功能，可提升社區睦鄰質量。上海已出現創智農園，與市民農園的屬性較為相似?？衫镁哂袇^位優勢的城鄉集體土地或者城鎮社區中的公共土地建設市民農園。

綜合來看，不同的發展導向、目標、選擇基準給土地整治帶來的經濟效益具有明顯差異。是采取財政補貼還是直接投資，應因時因地、結合實際情況進行衡量，不能一概而論。