中外城市更新的典型案例：模式、成效、借鑒

文/劉亞賽 劉秀秀

一、引言

近十年來，中國的城鎮化水平不斷提升，截止到2019年末，中國的城鎮化率已經達到60.60%，具體見圖1。按照近十年幾何平均增長率2.74%的速度，到2024年與2025年之間某一時點，中國的城鎮化率將超過70%。中國的城鎮化率超越60%的關鍵節點，與經濟發展和鄉村振興戰略密切相關。按國際有關標準，如果一個國家或者地區的城鎮化率達到60%，說明該地區已經基本實現城鎮化，初步轉變為城市社會。城鎮化的快速推進帶動經濟和房地產開發的快速發展，對城市面貌的更新可起到積極作用。同時，環境承載力有限、城市邊界管控等因素造成人與城市無法協同發展、部分城市面貌破舊、城市基礎設施落后等問題，亟需采取有效的應對措施。在此背景下，城市更新應運而生。通過城市更新，可以對城市衰落地區進行實體改造，包括拆遷、投資、建設等，也可對環境進行更新和升級，包括生態環境、空間環境、游憩環境等。城市更新正成為破解城市可持續發展困境的良策，受到理論界和實踐者的廣泛關注。在城市更新機構的推動下，各地加速推進城市更新工作，并取得一定的成效。如廣州的琶洲舊村改造項目，緊鄰廣州國際會展中心，改造面積達到75.76萬平方米，是廣州率先實現“三舊”改造的村落。通過城市更新，琶洲村的城市面貌得到大幅度改觀，居民收益不斷提升，生活環境明顯改善，可見，城市更新可以實現當地居民、房地產企業、城市管理者等多方共贏，是值得關注和研究的重大課題。

圖1 2010年-2019年中國城鎮化率及增長率

二、文獻綜述

翟斌慶和伍美琴（2009）認為，城市更新機制以及城市管治體系變革，是保證城市更新的綜合目標得以實現的根本途徑。易曉峰（2009）認為中國的城市更新對西方的借鑒更需要借鑒其解決問題的思路，而不只是具體戰術，并提出政府和城市規劃界要隨時保持自醒，探索解決問題的機制，這樣才能真正解決問題。王世福、沈爽婷（2015）認為，城市更新是一種社會屬性顯著的公共管理行為，其基本職能是維育建成環境，拓展職能是協調城市再開發，應該通過地方立法賦予其必要的行政權力。施媛（2018）以日本東京大手町開發案為例，詳細解讀其“連鎖型”接力更新過程，針對我國城市更新提出政策保障、設計策略、服務管理三個層面的具體建議。朱麗娜（2016）認為學習東京都城市規劃的最新動向和關注重點，可以為上海城市發展轉型和規劃建設提供借鑒。周顯坤（2017）通過對國內外規劃制度的比較，論證了規劃體系中應有專門規劃制度處理城市更新區的管治需求，并提出城市更新區規劃的一般職能和作用。魏偉等（2020）通過對倫敦、紐約、巴黎、東京等國際城市文化空間現狀的梳理，提出適用于我國大城市文化空間塑造的戰略與手段。此外，徐寧等（2020）認為，TOD模式的廣泛推廣對于我國新一輪城市更新有著重要意義。

從文獻綜述可以發現，已有的研究仍在一些方面有待加強，比如國內外典型城市更新案例的梳理、城鎮化背景下的城市更新必要性分析、不同類型城市更新項目的模式對比研究、城市更新后產生的成效研究等。因此，下文的研究中將立足此類問題展開。

三、城市更新的典型案例

（一）日本澀谷站城市更新項目

1.項目概況。澀谷站周邊地區城市更新項目位于日本東京都澀谷區澀谷站周邊地區，由五個單獨的更新項目組成，分別為澀谷站櫻丘口街區、澀谷站街區、道玄坂街區、澀谷站南街區和澀谷Hikarie。各線路建造的時間不同，且歸屬于不同的部門，不僅導致有些線路之間人們換乘不便，而且造成城市土地資源的浪費。2005年12月，澀谷站周邊地區被列入都市再生緊急整備地域，澀谷區都市整備部澀谷站周邊整備科在2007年組織編制了《澀谷站中心地區更新建設導則2010（澀谷區）》，指導上述五個都市再生特別地區的更新改造。澀谷站周邊地區五個項目的建筑功能多樣，包含各類業態，實施城市更新面臨一定的困難，需要采取多種措施推進，只有采取有效的更新模式，才可以保證項目更新既滿足城市規劃要求，又不損害后代人的利益。

2.更新模式。日本澀谷站采用“站城一體化”模式進行樞紐及周邊地區的綜合更新，將軌道交通與城市空間和居民生活相融合，可大大提高城市發展效率、提升城市活力。“站城一體化”模式以軌道交通為核心，將交通運輸空間、城市公共空間和私人房產作為一個整體進行統籌規劃和布局。一方面，模糊不同功能和物業權屬之間的界限；另一方面，通過交通換乘這一基礎開展業務，推動電子商務、休閑等各類公共服務活動的發展與創辦，使交通網絡空間與城市生活空間互相滲透，融為一體。通過開發“廣場、斜坡路和激活沿途商業街，建設具有步行環線、人與自然和諧發展的街區，打造世界中心信息傳播樞紐。為實現這一目標，提出了七項規劃發展策略，結合五個更新項目進行規劃并落實具體工作，實施創造“生活學習哲學”形成澀谷文化傳播樞紐、通過建設便于人們行走的環形路線形成城市回廊、通過對現有資產的重新規劃強化公共交通的網絡節點功能、形成舒適的步行環境、歷史街區更新和交通樞紐開發、提升地區應對災情和突發事件的能力、切實保障人們的出行安全等七個方面的發展策略，確保城市更新具有實效。

3.更新成效。通過上述城市更新模式，澀谷站周邊地區豐富多彩的文化生活在廣場、劇院、音樂廳展現，靈活利用當地的歷史文化資源，促進游客與當地人民的交流，多語言導游書積極引導境外游客參觀游玩。在社區生活服務功能方面，廣場和口袋公園的建設促進了人與人之間的交流，實現了理想中的生活互動和居住。住宿和生活服務設施極大地體現了城市活動的多樣性，便利了游客的生活。在創意產業方面，城市更新為澀谷豐富多彩的創意活動提供實施空間，使其可以實時傳播最先進的文化和信息，引導不同產業的交流，極大地促進了新興產業的培育和發展。在國際交流方面，高端辦公空間的建設為國際交流提供了便利，極大地激發了地區活力。在商業功能方面，引導新建商業鏈接現有商業街，沿街和下層商業空間形成充滿活力的商業區，建設富有個性和時代感的商業街、概念店和展示空間，這些措施大大增強了澀谷的活力和魅力。改革交通樞紐設施布局和分區，建設初具規模的交通往來公共中心，提高鐵路利用率和換乘的便利性，標志著一個城市交通樞紐更新又向前躍進了一大步。多維網絡結構走廊的建立和交通樞紐的調節使得交通更加便利，將軌道交通設施的外部和內部加以整合，在樞紐地區和周邊城市發展區域的網絡信息節點上設置轉換空間，加強樞紐地區與更大范圍城市生活空間的連接與融合，使國內外游客都能充分利用該交通網絡。

（二）美國紐約哈德遜廣場城市更新項目

1.項目概況。紐約哈德遜廣場城市更新項目于2005年啟動，計劃于2024年完成全部建設。哈德遜廣場位于土地成本極高的紐約曼哈頓，東接中城區，西臨哈德遜河，南側原來是鐵路站場，鄰近紐約高線公園三期工程。這項以政府為主導、既龐大又復雜的城市發展更新項目，面臨著諸多問題：第一，鐵路進客流量不斷攀升，交通運力亟待提升，基礎設施老化，公共空間發展滯后。第二，制造部門的效率無法滿足實際生產的需求，土地使用需要由低密度轉變為高密度。第三，在經濟衰退和金融危機背景下，政府需要尋找新的融資工具來支持這個龐大而復雜的城市更新項目。第四，哈德遜廣場重建是多方博弈的一個持續的過程，在規劃和決策活動中，矛盾如何協調，各利益相關者如何實現區域和城市的可持續發展，也是需要解決的問題。

2.更新模式。首先，哈德遜廣場采取以公共交通為導向的發展戰略，通過更新，提升該地區城市交通基礎設施的運力，包括擴建與改造莫伊尼漢站和賓夕法尼亞火車站、延伸地鐵7號線等，充分發揮其作為連通新澤西及周邊地區的紐約門戶的職能，并加強紐約大都市地區的通勤可達性，推進區域市場的經濟社會發展。其次，重新設計土地建筑物和公共場所管控的“彈性”，借土地需求的轉變實現環境質量的提升。規劃的容積率并非一成不變，開發主體可以同時利用多種激勵機制獲得額外容積率，實現最大可建容積率，從而有效引導私人資本主動參與整個片區的再開發。再次，哈德遜廣場采用“價值捕獲融資”模式獲得初期啟動資金，用于地鐵7號線擴建等基礎設施升級工程，實現開發初期的自給自足，再通過商業收入以及出售與紐約大都會運輸署鐵路站場東半部相關的各種可轉讓開發權，獲得后期收益以維持項目運營，實現持續補給的良性循環。最后，紐約市政府領導建立的哈德遜廣場基礎設施管理公司和哈德遜廣場開發公司已成為主要的項目開發機構，與城市規劃部門、紐約大都會運輸部門及有關市、州機構共同參與開發。同時，公眾和社區對項目的開發和財政資金進行監督并參與土地利用審議程序中的公開聽證等環節，建立多方協商的開發運行機制，推動多方共贏。

3.更新成效。以公共交通為導向的城市發展戰略，全面提升了該地區交通設施的運力，可發揮哈德遜廣場作為紐約門戶的職能，并加強了紐約大都市地區的通勤可達性，推進了區域市場的經濟社會發展。紐約大都會運輸署哈德遜廣場重建項目在可以獲得社會保障資金的前提下，迅速進行項目擴建工作，并于2015年9月實現地鐵延伸段的開通運營。時代文化廣場和中央車站的主要地鐵節點將哈德遜廣場和紐約市的地鐵線路連接起來，極大地提升了區域可達性。高質量的公共交通大大地激發了哈德遜廣場的活力。在2004年到2019年長達15年的持續更新過程中，規劃方案幾經調整，一個24小時充滿活力、多功能混合使用區的設想得以初步實現。節點交通走廊規劃、土地復合利用和立體開發使城市空間更加緊湊，為今后可持續發展奠定了基礎。從單一的生產區、鐵路站場轉變為公共開放空間和環境質量得到提升的多功能區，完成了混合使用區域的轉型升級。用地功能以商業模式為主，原本以住宅建筑為主的區域基本可以維持原有容積率，片區北側與東側以高容積率混合系統開發為主，結合開放市場空間、城市綠地，形成張弛有度的“碗狀”形態。與此同時，哈德遜廣場可以通過更靈活的方式使用各種渠道獲取額外的容積率。通過由“剛性”到“彈性”的再規劃，以及社會多元文化激勵作用機制，引導相關主體積極主動參與整個片區的再開發，圍繞公園綠地、開放空間設計、交通網絡節點為主的縱橫軸，以及疏密有致的城市經濟形態，提升該地區的居住生活服務質量和環境品質。

哈德遜廣場采用“價值捕獲融資”的模式，獲得初期啟動資金，用于地鐵7號線擴建工程等基礎設施升級，并實現開發初期的自給自足。哈德遜廣場基礎設施管理公司通過創新融資方式獲得收益，并將其投入地鐵7號線的建設以及紐約大都會運輸署鐵路站場上方開發權的采購中。自2007年以來，哈德遜廣場基礎設施管理公司已經通過兩次債券發行籌集了約30億美元的資金。通過“自給自足”的融資管理方式，哈德遜廣場再開發建設項目實現了原始資本的快速積累，并將其投入基礎設施及公共文化服務設施的升級中，土地價值得到有效提升，城市功能得以優化。此外，哈德遜廣場嘗試采用稅收增量融資，有效推進項目開發和地區發展。“自上而下”多方決策的運行機制可以推動多方共贏。

（三）中國廣東廣州聯合交易園城市更新項目

1.項目概況。廣州聯合交易園位于廣州市新港西路82號，占地面積約15萬平方米。地塊內原來有華南縫紉機有限責任公司和五羊本田（廣州）分公司等8家生產技術型企業，已停產空置多時，但部分廠房建筑結構狀況良好。為了進一步改變城市面貌，提高土地利用效率，改善當地居民生產生活水平，廣州聯合交易園區經營投資有限公司（以下簡稱“園區公司”）對此地進行開發、建設和運營。以舊廠房改造為主題，以大宗商品電子交易、設計研發、時尚發布、檢驗檢測、金融服務、會展及貿易展示等六大公共服務平臺，打造最先進的紡織品行業園區，打造國際頂級時裝設計輕紡城。園區項目總建設投入約10億元，一期工程（占地11萬平方米）“修舊如舊”，已于2012年5月投入使用，二期工程（占地4萬平方米）“建新如故”，已于2015年6月投入使用。

2.更新模式。采取“修舊如舊”、“建新如故”的模式，充分開發利用土地發展空間。把“修舊如舊”和拆平重建相結合，對原工業廠房實行改造升級，將土地使用性質由之前的工業轉變商業金融業。交易園允許“三舊”改造工程項目的用地主體采取合作合資等方式，根據我國城市發展規劃、經濟文化產業結構布局等實施自主改造。一期根據“修舊如舊”的原則，保留建筑物和構筑物的歷史價值，保留高質量、改造難度小的多層建筑和大規模的工業廠房建筑，保留工業廠房原有的外觀設計元素，對內部裝飾進行現代化重建。二期采用拆平重建的工作模式，拆除建筑施工質量較差的臨時建筑，拆除與規劃設計的定位及功能存在一定矛盾的建筑，在符合園區整體發展規劃的前提下，新建滿足聯合交易園要求的建筑。

3.更新成效。改造完成后園區總建筑面積約30萬平方米，用地容積率從1.2提高到2.24。園區新增公共空間12000平方米，新增市政設施與公共服務設施用地10000平方米，新增市政道路10000平方米，新增生態保護用地3000平方米，綠地率也由14%提高到16%。在經濟效益方面，園區盤活國有存量資產，保留歷史和產業遺存。商品交易模式得到創新，引導傳統經濟向現代經濟轉型。引進廣州證券交易所集團總部及其下屬5家交易機構，進一步提升專業市場對大型現代服務業的集聚功能。電子商務吸納民間資本，落實了“實體經濟虛擬化，虛擬經濟實體化”的政策，有望帶動紡織服裝電子商務及其周邊產業整體經濟規模實現100億元的突破。另外，充分利用老廠區遺留下來的空置廠房和建筑，重新合理規劃利用，發展高端現代服務業，促進傳統輕紡專業市場的轉型升級，有效地提高了城市土地資源利用率，促進了經濟發展和環境保護。在社會效益方面，園區集合了電子商務、產品設計研發、培訓學習教育、自身成果展示平臺等多項優勢資源，推動了專業人才市場及商貿流通行業的升級改造，創造了社會財富，極大地帶動區域經濟合作的發展，對省、市經濟文化實力的增長及可持續發展具有非常重要的戰略意義。大宗商品電子數據交易平臺及國際紡織服裝電商采購活動中心將在新一輪的經濟增長方式的轉變中，有力地改變中小民營企業傳統的管理和運作方式，推動中小企業加快科學技術產業創新，提升其資本市場應變能力，降低其安全生產經營成本，使之在新的商業環境中獲得新的競爭優勢。園區基礎設施配套齊全，初步估計項目建成后，可容納3000家企業入駐，從業人員將超過1萬人，可極大地提高居民就業率，同時能夠帶動產業鏈上下游就業崗位超過10萬個，為廣大高校畢業生提供創業基地，對促進大學生就業可起到積極的作用。此外，園區以發布時尚服裝為出發點，建立產業公共服務平臺，通過電子商務、會展、咨詢、服裝CAD軟件、ERP管理軟件等的快速發展帶動現代服務業的發展。同時，園區的改造升級可以促進我國服裝制造業向現代都市型高端服裝產業發展，建設“時尚、創意”廣東，增強中國產業軟實力，促進服裝產業結構整體轉型升級。

四、研究結論

通過研究上述三個城市更新的案例，特別是對比不同城市的更新模式和成效，可以發現在日本現有土地資源稀缺和城市規劃嚴格的條件下，澀谷站采用“站城一體化”城市更新模式取得良好效果。紐約哈德遜廣場城市更新項目實現多方融資，解決了城市更新面臨的重要問題，同時，完備的城市更新實施組織保證了推進速度。公眾和社區對項目的開發和財政資金進行監督并參與土地利用審議程序中的公開聽證等環節，建立多方協商的開發運行機制，推動多方共贏。廣州聯合交易園城市更新項目采取的是 “修舊如舊”、“建新如故”模式，充分開發利用土地發展空間，既保護原有面貌，又實現了城市的根本性更新，新的產業鏈條不斷拓展，產業和城市形成了良好的互動關系。三個城市更新項目的實施和運行，說明城市更新是建成區城市空間形態改善與功能改造行之有效的方法，是實現城市可持續發展的良策。通過城市更新，可以完善城市管理功能，強化城市經濟活力，推進城市創新與企業發展，建立完善的社會公共信息服務配套設施，提升社區教育服務質量水平，推動城市高質量發展，同時改善城市生態環境，加強綠色建筑和生態街區建設，推進城市可持續健康發展。在城市更新的過程中，也可以同步加強歷史風貌和傳統文化保護，彰顯人文底蘊，提升城市的文化內涵，延長城市產業鏈條。

五、研究展望

通過上述研究發現，關于城市更新，諸多學者在很多方面開展了卓有成效的研究，對下一步開展相關研究具有一定的借鑒意義，但還有部分問題需要進一步研究：第一，城市更新前后的對比研究。選取可測量的指標，從多角度進行更新前后的定量對比研究。對于無法測量的指標，可以借助專家咨詢。第二，城市更新與城鎮化率相關性的研究。城市更新受到諸如城市空間發展形態、城市人口、城市歷史沿革、地方政府財政狀況等多種因素的影響，其中，城鎮化率是不容忽視的影響因素。研究城市更新與城鎮化率的相關性，有助于進一步挖掘影響城市更新的因素，從而推動各地城市更新的有序健康發展。當然，也可以對上述因素進行單一研究或者同步研究，尋找城市更新的動力根源。第三，城市更新中的文化保護和傳承。從實踐來看，城市更新中確實存在“推倒一切，另起爐灶”的現象，忽視文化的保護和傳承，對于具有歷史意義和文化傳承作用的項目進行更新時尤其需要注意。城市更新不僅是物質實體表象的改變、居民生活水準的提高，還應是文化的進一步傳承，使文化和城市共生發展。第四，城市更新中弱勢群體的權益保護研究。在城市更新中，利益分配是個核心問題。弱勢群體由于自身特點，很容易得不到公平公正的對待。因此，有必要梳理在城市更新中有哪些類型的弱勢群體、弱勢群體群益受損的深層次原因、相關問題的應對之策，這也是可持續城市更新的應有之義，也符合目前國家層面精準扶貧的主流思潮。