上海“城中村”區域改造前期開發操作路徑研究

文/崔衍超

2013年7月12日，國務院發布《關于加快棚戶區改造工作的意見》，這標志著包含“城中村”改造在內的棚戶區改造工作在全國全面拉開。上海市于2014年3月26日發布《關于本市開展“城中村”地塊改造的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出了“城中村”改造的具體要求。此后，又陸續出臺了《關于推進本市“城中村”地塊改造有關工作的通知》、《關于本市開展“城中村”地塊改造規劃土地管理要求》等一系列指導文件，對“城中村”地塊的改造主體、資金平衡和出讓價格作了具體規定。

自2014年啟動試點以來，上海市依據《實施意見》已批準“城中村”改造項目共48個。

一、“城中村”政策及有關規定

（一）改造主體及成本結算

采取農村集體經濟組織改造或引入合作單位共同改造的，按照市或區“城中村”改造管理部門確認的實施方案（代選址等），由農村集體經濟組織申請辦理集體土地征收手續。

對市有關部門認定的“城中村”改造地塊，涉及經營性土地出讓的，市、區政府取得的土地出讓收入，在計提國家和本市有關專項資金后，剩余部分由各區統籌安排，用于“城中村”地塊改造和基礎設施建設等。

（二）土地出讓收支管理有關規定

1.土地出讓收入使用范圍。依據《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100號）的相關規定，土地出讓收入使用范圍主要包括以下5項支出：征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出、其他支出。

2.土地出讓收入收繳辦法。依據《關于進一步規范本區國有土地使用權出讓收支管理意見》（嘉府辦〔2013〕17號）的相關規定，以招拍掛和協議方式出讓所取得的土地出讓價款，出讓收入總額中出讓收入的19.25%繳入市級國庫（包含5%的市級軌道專項資金、14.25%的市級出讓收益），80.75%作為區級土地出讓收入，繳入區級國庫。

（三）配套設施立項主體的相關規定

根據《嘉定區政府投資管理辦法》規定，政府投資項目的立項主體是區相關部門，但在特殊情況下可由區政府另行議定。

《浦東新區“城中村”改造地塊范圍內市政和公建配套項目建設機制》明確規定：“經市城中村改造領導小組辦公室認定的城中村改造地塊實施主體所成立的項目開發單位，應自行負責城中村改造地塊范圍內以下市政、公建設施項目的建設。”

二、區域前期開發中的主要問題

（一）各項目具體操作不完全統一

“城中村”的改造采用集體經濟組織引入合作單位的方式，由項目公司籌措資金進行改造開發。當經營性土地形成“凈地”后，采取定向掛牌方式，出讓給項目公司。項目公司定向拿地后，再從土地出讓金中認定結算前期開發成本，從而實現一、二級聯動的區域整體開發。“城中村”改造作為特殊的區域開發項目，在改造主體、成本結算、出讓價格確定和基礎設施建設等方面，均有適用規定，但在具體操作上，尚缺乏具體的、統一的指導細則。

（二）關于區域市政建設立項主體

“城中村”改造項目難度高、周期長、資金需求大，為實現區域開發的資金平衡，必須進行滾動供地開發，由項目公司統一進行征地動遷和配套設施立項建設，可保證區域整體開發的有序實施，有利于項目融資。

然而，根據相關規定，市政、公服等配套設施屬于政府投資范圍，以相關政府部門為立項主體。在“城中村”改造上，如果先由項目公司自籌資金立項實施，后由區財政以土地出讓金結算給項目公司，可能會造成地方政府違規舉債，形成隱形債務，在審計上存在風險。

（三）關于成本認定結算

一是認定主體的問題。在傳統的儲備項目中，基礎設施建設費由區發改委進行認定，在城市基礎設施配套費中列支。而“城中村”改造項目的基礎設施建設費需從土地出讓金中予以認定結算，其認定主體和結算方式尚不明確。

二是結算額度的問題。在合作改造方式中，由于前期開發成本由項目公司先期墊付，最后從土地出讓金中結算，而土地出讓金受市場影響較大，在結算時還需扣除各類專項資金，是否能夠足額覆蓋前期成本存在不確定性。

三是結算周期的問題。“城中村”改造涉及財政、征收中心等相關單位，為支持區域滾動開發，控制成本規模，需將結算周期控制在一定期限內。

三、相關案例分析

在本市48個“城中村”改造項目中，采用合作改造模式的項目有39個，利用土地儲備的項目和公益性項目共9個。下面以已進入土地出讓程序的某項目為例，介紹本市類似“城中村”項目的具體操作經驗。

某集團共參與寶山區4個“城中村”改造項目，均采用集體經濟組織引入合作單位的改造方式，其在成本管控、征收方式和配套設施建設方面均有其特點。

（一）成本管控

鎮政府牽頭編制一、二級成本預算，由區政府批準后，作為項目成本管控的依據。在資金使用過程中，采用區、鎮兩級投資監理審核制度，若有超過預算的費用，需重新向區政府申請調整預算。

（二）征收實施路徑

某“城中村”項目處于外環以內，征地需報國務院批準。由于審批時間較長，項目采用“先協議動遷，后征收土地”的方式，由鎮政府先行實施協議動遷，征地審批通過后，進入征收補償程序。

（三）配套設施建設方式

某“城中村”項目中的市政、道路、公建、綠化等配套設施，由項目公司立項建設，形成熟地后，進行定向掛牌，配套設施無償移交。

（四）土地出讓價格

因在評估出讓價格時，建設公益性設施的地塊樓面單價，較無配套設施建設地塊價格明顯下浮。以寶山區某“城中村”改造項目為例：2019年9月，項目內13A-02出讓宗地樓面單價30194元/平方米，無配套設施建設要求；13B-02出讓宗地樓面單價27427元/平方米，合同約定建設4個公益性設施，約14920萬元；13A-04出讓宗地樓面單價26802元/平方米，合同約定建設1個公益性設施，約22653萬元。

四、前期開發操作路徑建議

（一）建立與實施路徑相匹配的資金路徑

按照法定征收路徑，應由用地單位（集體經濟組織）分別與區規土部門簽訂征地補償安置費用支付協議，與區征收事務所簽訂征地房屋補償費用支付協議，與鎮社保部門簽訂被征地人員社會保障費用支付協議，再由區相關單位與被征收對象簽訂征地補償安置協議和征地房屋補償協議（見附表）。

（二）可由項目公司立項“建設”基礎設施

“城中村”改造項目與常規政府投資的儲備項目不同，具有體量大、耗時長的特征。項目公司作為市政配套立項、實施主體，有利于加快項目的統籌推進。

以普陀區某“城中村”改造項目為例：市政基礎設施由某集團（“城中村”改造項目實施主體之一）立項并出資建設，費用計入“城中村”一級開發成本，并按年度按實結算。

（三）前期成本認定

政企雙方可共同委托具有資質的第三方機構，對征地動遷及基礎設施建設等投入，出具階段性審計報告，作為成本認定的依據。

認定科目范圍應包括項目公司為本項目投入的與前期開發相關的費用，包括征地規費、被征地人員社會保障費、征收直接補償費、征收服務類費用、征收工程類費用等征地動遷成本，基礎設施建設及移交費用，以及上述成本所對應的管理費、專業第三方費用、稅費和資金占用成本等。

（四）前期成本結算

項目公司繳納土地出讓金后，由區成本認定機構根據階段性審計報告，與項目公司結算前期成本（包含征地動遷成本和基礎設施建設費）。

1.征地動遷成本的結算方式。在項目公司累積繳納土地出讓金小于階段性認定成本時，土地出讓金扣除市、區級專項資金后，留存部分可全部用于結算項目前期成本；在項目公司累積繳納土地出讓金大于階段性認定成本時，按項目實際認定成本結算。

2.配套設施建設費的結算方式。各市政基礎設施建設竣工完成后，可根據區域開發總體安排，分類完成驗收和移交手續，所有相關移交費用、稅費等計入成本，并在本項目土地出讓金中予以統籌。

附：“城中村”改造前期開發操作路徑(建議)