基于區域教育治理的義務教育質量監測結果運用研究

肖巧玲

（福建教育學院基礎教育質量評價研究所，福建福州 350025）

義務教育質量監測被譽為一個區域教育健康發展的“體檢儀”和“指揮棒”，通過全面收集診斷學生的學業表現、身心健康、思想品德和藝術修養等數據信息，全面診斷課程與教學、學校管理與師資隊伍影響學生發展的環境因素等，反映國家或區域的整體教育質量狀況，揭示教育環境存在的優勢和劣勢。［1］在過去十年的測試（試測）工作中，我國逐步完善義務教育質量監測測試實施的體制機制，獲得了對“為何監測”“如何監測”的理解，“如何運用結果”成為新時期的新問題?！叭绾螠y”“如何評”和“如何用”是價值統一、完整機制的質量評價體系不可分割的重要組成部分。質量監測結果如何科學合理地落地，結果運用的效果如何，直接影響著監測目的的達成，是實現教育質量監測的“指揮棒”作用的關鍵問題。監測結果運用亦稱監測結果應用，科學的監測結果和數據為區域教育在診斷問題、分析原因、調整政策提供了依據。因此，監測結果運用被稱為義務教育質量監測工作的“最后一公里”，將成為義務教育質量監測領域的研究熱點。

一、我國義務教育質量監測體制建設歷程

基礎教育質量監測評估受到全世界的關注，各國紛紛加大投入，將教育監測上升到國家戰略地位，并注重監測的反撥作用，通過監測評估分析發現問題，調整與改進教育政策，深化了教育質量監測的診斷與改進功能。順應世界基礎教育改革和發展的共同趨勢，在“中央統一領導、省級政府統籌、地方分級負責”的教育管理體制、政策體系下，至“十三五”收官之時，我國義務教育質量監測體制建設發展歷程大致分為三個階段：1.技術的探索期。2007年，教育部基礎教育質量監測中心成立。中心依托北京師范大學的人才和技術優勢，從無到有，擬定我國義務教育質量監測指標體系，研發測量工具。2.制度的建立期。2015年，國務院教育督導委員會印發《國家義務教育質量監測方案》，建立了我國國家義務教育質量監測制度。各省將政府教育督導部門、教育廳、教育局的基礎教育行政處室、各級教研部門聯合起來，形成省市縣三級監測網絡，層次化、多元化的基礎教育質量監測體系逐漸成形。省級監測機構一般在國家監測基礎上增加了延伸監測項目。從2016年開始，我國正式實施國家義務教育質量監測，2018年教育部發布國家首份《中國義務教育質量監測報告》，至2020年已進行兩輪六個學科的質量監測。3.應用試點時期。2018年，江蘇省蘇州市、深圳福田區、包頭市昆都侖區等全國35個縣（市、區）被遴選為首批國家義務教育質量監測結果應用實驗區。經過十幾年的發展，我國教育質量監測專業隊伍不斷壯大，監測技術不斷成熟，監測實施體制機制不斷完善，國家、省、區縣三級的監測網絡架構日趨完善，積累了大量寶貴的教育質量數據，豐富地、立體地反映我國各地、各層級基礎教育的發展情況。2021年是“十四五”規劃開局之年，也是義務教育監測第三周期的開局之年，教育部提出國家義務教育質量監測將重點從“突出五育并舉、體現質量導向、創新方式方法、落實診斷改進”四個方面進行創新和補強，進一步明確：教育監測只是手段，改進教育過程，提升教育質量才是目的。這意味著我國基礎教育質量監測事業在新時代、新形勢下將步入了深度推進結果運用的階段。［2］

二、區域教育質量監測結果運用的若干經驗

2018年，教育部啟動監測結果的應用工作以試點方式推進，說明我國在探索區域質量監測結果的診、咨、督、促、導等多重功能上是積極的，但對結果運用改進又是謹慎和理性的。概括而言，各地以解決監測結果發現的問題為抓手，推動了地方在質量評價體系、教育管理模式、教育投入、教師隊伍建設、教學教研的改革，用行動研究探索監測結果“落地”的有效路徑。全國各地各級教育行政部門、基礎學校領導對教育質量監測的認識理解水平不同，對推行改革的力度就會有區別，應用監測實際應用的深度和廣度就會有所不同，表現出強烈的至上而下、行政主導的特征。各地開展監測結果運用工作的經驗和做法，主要包括以下幾種。

（一）監測結果解讀

這是各地教育主管部門對待監測結果的最常見和最基本的方式。主要是傳達國家和省級義務教育質量監測結果解讀會會議精神，結合各地監測數據進行客觀分析，明確了各地存在的主要問題和今后提升的方向。由于具有較強專業性，監測數據報告通常需要由各級質量監測部門的專業人員進行解讀，因此監測結果報告解讀的范圍、內容方式能否傳達到一線，對監測結果實際應用影響很大。在對某地一線學校教師的調查中反映出，關注監測測試多于關注監測結果的應用，普遍認為監測是考試，是為了排名排序，增加了教學負擔。監測結果往往傳達不到一線，更談不上對數據的科學理解和應用。而優秀的實驗區重視監測結果解讀，覆蓋面廣，形式創新。如長沙市形成的“解讀報告—制定措施—督導評估—持續推進”四階段監測結果應用過程，解讀報告環節不僅分別面向管理部門、教研部門，幫助行政部門掌握區域教育發展的總體水平及群體、校際差異，明確優勢與短板，助力教研員診斷學科突出問題，增強學科指導的針對性，也面向學校教師解讀質量監測結果，引導學科教師對照課程標準要求，精準定位教學改革的切入點。［3］又如，包頭市昆都侖區通過組建導師團隊開展片區解讀，將18所中學分為四個片區，31所小學分為六個片區，每個片區、每學科由一名導師同督評中心責任人同期跟進。［4］

（二）整改方案制定和問責

部分省市強化問題整改情況報告與跟蹤督查制度，要求相關縣（市、區）對照問題，制定整改方案上報；深入查找原因，逐條提出整改措施，明確責任單位、責任人和整改時限；對問題突出的地方實施專項約談，并重點跟蹤督查?！罢摹笔潜O測結果應用的一種狹義的表達形式。隨著結果運用的實踐推進，將會有更多基于監測數據引發的教育內外的優化、改進和創新應用，“整改”并不能等同于“質量監測結果的應用”。質量監測數據本身是中立的，只有在正確的教育質量觀下，分析區域教育發展的總體水平及群體、校際差異，才可以評價區域教育質量發展的優劣。但由于監測抽樣的范圍有限，如果僅憑國家或省級監測結果報告，并不足以支撐精準定位和歸因分析，也就導致整頓止于報告，難以落實改進等進一步措施。實驗區從一次監測中發現差距，通過二次調研和更全面的監測數據定位真問題，動員教育行政、學校教學各層面反思和行動研究，進行適度的問責，將改進不僅表現在報告上，而且落實在行動中。

（三）數據驅動決策優化

也被稱為政府改進模式。政府要將評估結果作為完善教育政策、制定規劃、設置項目、資源配置、表彰獎勵的重要依據，以及時調整政策，優化決策，完善資源配置，規劃項目，推進重要工作。如合肥包河區針對體育教師學歷不達標、專業不對口，尤其是一些偏遠、薄弱學校音體美和英語教師結構性缺編直接導致學業水平校際差異的問題，采取了優先補充音樂、美術、體育、英語教師，并優先補充到相對偏遠或薄弱學校；成立“包河區藝體教師服務中心”，從區內名優學校選調英語、音樂、體育、美術學科專職教師開展“走校支教”活動；引進體育、藝術專業人才等一系列創新舉措，逐步破解難題。［5］

（四）數據驅動教學改進

也被稱為學校改進模式。監測評估結果作為學校優化教育教學方法、模式和管理的重要依據，在“教、學、評”一致性理念下，將教育評估監測結果與教育教學發展緊密結合起來，重在對問題的診斷，重在對問題的解決，重在引導教學質量的提升?；诒O測數據驅動的教學改進表現出以數據為支撐、以問題為導向、以改進為目標的特征，行動研究是主要形式。如從2017年起福田區每年堅持組織“督學面對面”活動，搭建起督學與學校之間的溝通橋梁，為學校內涵發展提供交流平臺與智庫支持。2018年啟動“督學面對面”活動之“基于問題導向的學校改進行動”推進活動，通過“學校尋找真實問題行動”“督學團隊到校督導行動”及“督學與學校質量監測團隊”面對面活動督促學校立足本校實際，依托數據分析，梳理問題、剖析問題［6］，探索基于問題解決的課程改革，以行動表達了福田課堂變革的新主張。

三、試點地區教育治理對監測結果有效運用的啟示

實踐探索的監測結果運用形式在喚醒意識、提高認知和激發行動上發揮一定的效能，一定程度上觸動區域教育管理教育教學的痛點。但或多或少存在監測結果不能精準反映問題、結果公開的方式單一、公開程度不夠、信息受眾有限、問責整改落實難和改進效果難以評估等問題，監測結果應用仍然比較薄弱。區域層面最終形成的監測報告或者被束之高閣，或者需要時才拿來做宣傳；對于某一具體地區的反饋很難達到學校層面，學校層面對于監測結果的利用效率也相對偏低。如何將監測結果扎實地運用起來，涉及國家、省級、市級和區縣多個層面，涵蓋教育制度、教育管理，教育研究、教學一線以及監測技術等方方面面，具有綜合性、系統性和高度的專業性，是質量監測工作深度推進的難點。

在先行試點地區，深圳福田區的教育質量監測與評價因起步早、數據多、行動實、成效大，成為“國家義務教育質量監測結果應用實驗區”中的“排頭兵”，形成了教育局與相關部門、教育系統內部、校際、校內外協同、共同治理的良性大格局和大環境。在福田區義務教育質量監測工作經歷三個發展階段：單一學業階段、數據積累與初步診斷階段、付諸行動與初現成效階段。自2004年，福田就在教育質量與評價工作方面先行先試。隨著2015年國家啟動了義務教育質量監測體系以來，福田于2018年被列為全國的一個監測實驗區，開啟了新一輪教育質量監測研究和提升的探索?，F代治理手段構建了系統集成、協同高效的教育質量監測管理治理體系。目前，福田已經形成“一個中心、統一指揮、多方聯動、協同推進”之勢，建立了一支專業的質量監測的團隊，也設立了16所質量實驗基地學校和19所問題解決的研究所，助力政府部門從“簡單決策”升級為“系統架構”，學校教改課改從“經驗判斷”轉變為“科學實證”。［7］

福田等實驗區成功經驗告訴我們，教育監測結果深度有效運用根本上是區域教育治理現代化的過程。在今后相當長一段時間里，推進區域教育治理現代化是區域教育主政者的歷史重任，質量與公平是重要的議題。質量監測被視為“實現教育發展重大轉變的前提”，是“撬動基礎教育改革發展的新支點”。教育質量監測結果的運用不僅是完善教育質量監測評價體系的需要，也是落實立德樹人、深化課程改革的抓手，同時是推進區域教育治理現代化的契機。前述教育監測結果運用有效落地的難點，實質是將結果運用誤解為“結果應用是在原有體制和傳統管理框架之下的教育行政管理和學校教育教學改進過程”，政府單向度的治理變革產生對質量監測結果運用或被認為是“政府的事，與我無關”，或被誤解為學校的日常教學研究、教學改進工作，被認為是“學校和老師的事，和我無關”“教研部門的事，和我無關”等錯誤認識。

四、協同善治：義務教育質量監測結果運用于區域教育治理的應然追求

在價值共識、理念認同基礎上，多元主體實現方向正確的協同善治是教育質量監測結果運用于區域教育治理的應然追求。新出臺的《評價指南》也強調義務教育質量評價是一個復雜的系統工程，是多元主體、多個維度和多個環節，明確提出義務教育教育評價包括縣域、學校、學生三層面，三者緊緊圍繞貫徹黨的教育方針，以促進學生全面發展為目標，各有側重，相互銜接，內在統一，構成完整的義務教育質量評價體系。

（一）建立協同共治的運行機制

教育質量監測結果運用過程是實現區域教育質量發展目標的過程，實質上是一個公共政策目標實現的過程。治理理論認為在實現公共政策目標的過程中，主要取決于從國家到地方，從地方到學校的政策的有效執行。構建區域科學高效的運行機制是教育質量監測運用落地生根的保障。良好的區域教育治理需要厘清政府、學校、社會權責，處理好教育行政、社會參與、民主監督的關系，形成責任明晰、易操作的工作機制，既要上下聯動，建立國家、省、市、區、校多級縱向聯動機制，也要建立政府、督導、教育行政、教研和學校、高效研究科研機構等多部門參與的橫向協同運行機制，以及更加微觀的學校、家庭、社會合作改進機制等，建立多元參與協同共治的良好格局。多元主體協同的格局帶來復雜的新型的關系，需要設置專門的區域監測機構作為新型關系的連接者，負責協同政府各部門、教育行政內部、校際、學校內外等主體間的介入與聯動，協調各從質量監測到結果運用帶來的專業監測與實踐改進兩個責任主體的移交與配合的難題，建立良好的多方協作的運行機制等。如成立于2014年的蘇州市教育質量監測中心是江蘇省首家獨立建制、全員配置的教育質量監測的專業機構，在國內率先建立了督政、督學和評估監測“三位一體”的教育督導體系，探索出一條數據支撐、實證創新的蘇式教育督導新路。［8］2018年，為讓政府部門更好地發揮“火車頭”的牽引作用，深圳福田區基礎教育質量監測中心從福田區教育行政部門升格為福田區政府部門，加大了人、財、物的支持力度，分管教育的區領導出任該中心負責人，牽頭建設上下溝通、左右協同、齊抓共管、全面合作的監測結果應用體制。

（二）形成優化決策的工作模式

有效的監測結果運用要落到扎扎實實改進行動上，而不止于在整頓報告。教育質量監測并不能提供解決問題的具體辦法。教育質量監測數據是沒有立場的，只有在正確的教育質量觀下，數據才能反映出優與劣，成為發現問題的證據。在運用監測結果優化決策過程中，要注意反復驗證監測結果反映的問題的真實性，謹慎求證，要考慮綜合評估區域層面工作的特點以及實踐的可行性，也要明晰工作的基本思路，逐漸摸索，形成適合當地教育生態的具體的、可操作的策略與模式。通過對首批實驗區的結果應用工作模式分析發現，一般決策優化工作思路是：首先，教育政策的制定者基于區域質量監測結果，找準衡量優劣的尺度，明晰自身優勢與短板，引發對這些問題的關注；然后，針對關鍵問題深入學校，通過問卷、訪談、隨堂聽課等多種形式，面向行政人員、教師、學生進行專題調研，探尋短板存在的原因和改進策略；隨后，教育局和學校采取了一系列改進措施，對原有的管理、評價策略進行優化，促進問題的解決。概括而言，工作模式大致劃分為解讀報告，分析數據，明晰優劣；調研驗證，探尋問題，歸因分析；制定措施，落實責任，采取行動；階段反思，檢驗成效，持續推進四個基本環節。其中，第二環節專項調研的重要性和專業性要求調研團隊必須具備正確的教育質量觀、客觀公正的態度，也應該由專業的評價研究人員和熟悉當地情況的人員分工協作來完成。因此，為保證方向不偏離正確軌道，吸納本區域骨干督學、教育督導與評價部門人員、教育管理、教育科研部門的人員，特邀教育監測評價專家組建一支專業素養高、經驗豐富、構成多元化的專兼職調研和指導團隊是必要的。

（三）充分發揮教科研部門的專業能力

在運用監測結果改進教學是結果運用的最末端，直達學科教學的細微之處。對學科課程標準的理解、學科教材的把握及課堂觀察能力的綜合要求，使教科研部門的作用在其中至關重要。各級教研部門不應將監測結果運用工作與其他教科研等原有工作分割開來，要把監測數據信息作為教育教學改革的依據，將監測結果運用與其他工作緊密結合起來。1.要充分發揮專業引領作用，將正確的教育質量觀和教育評價理念、先進的數據素養和學業質量分析的數據，融入學科課程、課堂教學、考試命題、教師培訓課程等方面。充分發揮我國完善的各級教研機構的教師隊伍建設機制，通過組織學科教師培訓研修，不斷提高教師對質量監測的認識，提高研讀報告、挖掘監測數據、提煉信息的能力，培養關聯歸因的科學思維，以行動優化提升教學質量。2.要充分發揮我國成熟的各級教研、科研機制，堅持問題導向，教研員和骨干教師要帶領本區域教師開展專題教研，去發現對監測結果反映出本區域教育的重要問題以及在監測結果應用過程中出現的問題，去反思本校本學科的教育教學，梳理出學科較為突出和亟待解決的問題，歸因分析找教學問題，提出教學改進策略并推動行動研究。3.從教育研究的范式的角度，運用監測結果改進教學的過程實際應是教師開展行動研究和實證研究的過程，教研員要為結果應用工作提供專業支持，指導學校開展專項課題研究，及時提煉學科改進的做法與經驗，搭建平臺進行區域交流推廣，推動全區域的學科教學工作整體發展。4.在條件成熟的地方，要著力締造一支具有較強數據分析運用能力的學業質量監測骨干團隊，更好發揮監測數據在學科教學和研究應用的組織、服務、指導和引領作用。如深圳市福田區監測中心2013年開始根據自覺自愿的原則，組建了一支由不同學段、學科、職位的教師構成的“基礎教育質量監測核心團隊”——“數據玩家”，成為教育質量監測結果應用中不可或缺的力量。［7］

（四）因校制宜自我診斷不斷改進

學校作為教育的基層單位，義務教育學校是義務教育質量監測結果運用的最重要、最基礎的社會空間。2019年7月中共中央國務院發布《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，對義務教育未來發展作出全面謀劃，提出了“全面發展素質教育”的新要求，改革的重點日益聚焦在課堂、課程、教材、教學、教研和評價等一系列關系教學質量的關鍵環節，越來越聚焦在人才培養模式、育人方式的創新與改革上，并高度重視學業負擔過重等問題的研究與解決。新時期義務教育學校面臨新的要求和更復雜的教育教學現象和問題，僅靠教師個人知識經驗開展研究已力不從心。結合教育監測和學業測試的大數據診斷與學校實際情況找短板，明確問題與改進方向，確定學校教育教學改革目標，積極推進校本教學改革，讓每位學生都能得到適合的教育，成為實驗區學校教學改進的創新模式。我國學校內涵發展力量來自內外兩個方面，一方面，學校是教育政策的執行者，教育主管部門政策調整會在學校里體現；另一方面，學校基于校本問題開展校本研究帶來的變革與創新。因此，要想使得監測結果能夠服務更多義務教育學校教學改革，應進一步鼓勵學校充分發揮自主性精神開展行動研究，促使學校將“自上而下”的行政推動與“自下而上”的自覺行動兩種力量相結合，建立可持續的校本教研機制和強有力的行政制度保障與協調機制。首先，應內聯外和，組織學校教科研骨干，聯合校外監測評價專家和教研員，建立教育科研共同體。其次，應依托大數據的分析方法和工具，科學分析、精準定位，基于校情制定有針對性的教育質量改進方案，根據診斷結果優化學校管理和教育教學。同時，學校完善教科研保障、激勵和成果推廣機制。如蘇州市通過行動研究的方式探索監測結果在區域、學校層面的運用路徑和模式，并自2016年起通過優秀案例評選活動推動各區、各校構建基于監測數據的過程性“自我迭代，自我完善”的改進系統。監測結果運用研究優秀案例評審秉持公平公正的原則，圍繞選題、過程和成果三個層面，考察選題與監測結果的關聯度、切入點和創新性，研究過程的精準性、科學性和可操作性及研究結果的實效性、豐富性、可推廣性等綜合打分，評定獲獎等級。推動區域、學校開展基于監測結果的跟進式改革研究。在這一過程中，逐步形成了“監測結果→研讀數據→精準診斷→合理歸因→科學尋策→靶向改進→后測檢驗”的結果運用閉環。［8］

（五）開展常態化縣域教育質量測評

我國各地經濟水平、基礎教育發展不均衡。中醫有句名言“上工治未病”，要提高區域和基層學校精準施策和教學改進的科學性，也要預防“過度教育”的發生，評估教育質量監測特別需要把教育生態健康的預警防線建立到基層每一所學校。應該鼓勵有條件的地區參考國家標準，探索構建區域教育質量監測評價體系，開展常態化區域教育監測，融入通過覆蓋所有學校的教育健康體檢，對危害教育生態的因素早發現早阻斷。如自2015年起，蘇州就啟動了“義務教育學業質量監測”項目，嚴格按照國家標準實施，又立足蘇州本土實際實踐探索構建蘇州監測指標體系，通過連續實施6年全覆蓋、多維度全面測量，實現了對全市義務教育階段學校學業質量健康的“追蹤體檢”，打造區域教育質量健康體檢的“超大型CT”。［8］

總之，無論是教育行政部門，還是學校、教師，都應該高度重視質量監測結果的運用工作，樹立“借助數據為地方教育質量把脈診斷”的意識，參與其中，讓義務教育質量監測真正助力區域育質量的提升。在區域教育的治理中進行大膽的探索，以質量監測與結果應用為抓手，不斷完善管理機制，使監測工作規范化；不斷完善運行機制，使結果應用路徑清晰化；不斷完善反饋制度，使結果應用精準化；不斷完善效果評估與問責制度，使應用過程實效化。［9］