中國法院改革的“臨沭模式”研究

譚世貴

黨的十八大以來，我國在全國范圍內推開了以完善司法責任制為核心的司法體制綜合配套改革。①黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，讓審理者裁判、由裁判者負責，探索建立突出法官、檢察官主體地位的辦案責任制。2014 年6 月，中央全面深化改革領導小組第三次會議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》將司法責任制作為改革試點的重點內容之一，以完善主審法官責任制、合議庭辦案責任制和檢察官辦案責任制為抓手，突出法官檢察官辦案的主體地位，明確法官檢察官辦案的權力和責任，對所辦案件終身負責，嚴格錯案責任追究，形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力運行機制。就法院系統的改革而言，司法責任制要求突出審判人員的主體地位，切實做到“讓審理者裁判、由裁判者負責”。這就要求法院系統必須進一步深化體制改革，并建立一套與改革后的組織架構相適應的審判執行流程和保障機制。對此，全國各地法院進行了多種多樣的改革探索，以實現司法的公正、高效和權威。在這一背景下，山東省臨沭縣人民法院（以下簡稱“臨沭法院”）根據本院實際，于2017 年初開始設計和推出了一系列改革措施并取得顯著成效，使法院工作發生了根本性變化，有力證明了中央司法責任制改革頂層設計的科學性和可行性。鑒于此，筆者對臨沭法院的改革情況進行了深入調研，總結并提煉出法院改革的“臨沭模式”，以期對我國法院改革的進一步深化有所裨益。

一、臨沭法院改革的切入口和基本步驟

一段時間里，基層法院在改革過程中出現了人案矛盾加劇、內部運行流程不暢、業績評價不準、審判責任不清等問題。例如，對于審判團隊的管理，有的法院在庭下設團隊，有的是大團隊管著小團隊，以新的“科層制”代替舊的“科層制”，改革只是改了個名字，“換湯不換藥”，出現了“穿新鞋走老路”的“翻牌子”改革現象，②參見徐漢明：《深化司法管理體制改革：成效評估、短板檢視、路徑選擇》，載《法治研究》2021 年第3 期。沒有實現團隊的平行化；院庭長雖然不再過問和審批案件，但仍然掌握審判資源分配權、行政保障配給權、榮譽表彰話語權等，實質上在繼續發揮著傳統的管理職能。上述問題的產生并不是頂層設計問題，而是改革不到位或改革錯位所致。③張星磊：《正確認識司法體制綜合配套改革的必要性》，載《人民法院報》2020 年10 月22 日。

改革開放以來，隨著社會逐步轉型，法院管理不斷專業化，管理體系日益復雜化，傳統行政化管理模式的弊端不斷顯現，法院作為國家審判機關的司法職能遭到削弱。而深化司法體制改革，就是要著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，確保法院和法官依法獨立公正行使審判權，真正做到“讓審理者裁判、由裁判者負責”。因此，基層法院必須解放思想，轉變觀念，找準深化法院體制機制改革的切入口。

首先，頂層設計難以涵蓋基層法院的全部改革需求。全國四級法院都是國家審判機關的組成部分，但其各自的組織架構、權責配置、運行流程和工作規律等均有較大的差異，頂層不應當實際上也難以為四級法院設計一套統一的內部運行制度，即便是設計出來了，也必然會出現水土不服的情況。更何況，讓最高人民法院給基層法院設計一套統一的運行體系也很困難，就像讓基層法院給上級法院設計一套工作流程一樣也難以做到。因此，基層法院的運行制度還是要由基層法院按照上級確定的改革原則自行大膽探索和積極實踐。

其次，傳統的法院管理體系已經不能適應司法責任制改革的要求。長期以來，法院的組織架構、管理模式和工作流程高度行政化、科層化。而司法責任制改革要求去行政化，去科層化，實現團隊平行化、管理扁平化，突出員額法官和審判團隊的主體地位，還權于合議庭和獨任法官，進而充分實現“讓審理者裁判，由裁判者負責”。這就要求基層法院必須進行司法體制綜合配套改革。

再次，與審判主體相匹配的內部運行流程建設不到位。經過前幾年的司法改革，內設機構改革、法官員額制、人員分類管理等規定任務已基本完成，但與此相適應的內部運行流程卻沒有建立起來，案多人少、案件積壓、裁判不公以及執行難等問題仍然沒有得到根本解決，以致人民群眾對司法工作產生了一些失望甚至不滿情緒，司法公信力由此也受到了損害。因此，基層法院的改革既要遵循頂層設計確定的原則和框架要求，又要結合自身的實際情況，堅持問題導向、刀刃向內、內部挖潛、敢闖敢試，切實解決基層法院工作存在的問題，進而滿足廣大人民群眾對公平正義的美好期待。這就需要基層法院勇于改革，努力探索建立一套既科學合理、有機銜接、運行高效又“接地氣”的審判執行流程。

基于以上考慮，臨沭法院于2017 年初立項開展了“團隊架構重構”“審判流程再造”“執行流程再造”“扁平化管理機制構建”“監督管理機制構建”“行政保障管理機制構建”“績效評價體系構建”“決策協調對接機制構建”等課題的研究工作，以課題化運作的方式，探索法院體制改革、審判與執行流程改革以及保障機制改革等問題。在課題完成后，遂將研究成果及時轉化為具體的改革措施，先后制定了《審判流程管理辦法》《執行工作流程體系之團隊建設的實施方案》《執行案件工作流程實施細則》《審判團隊業績考評辦法》《綜合部門業績考評辦法》《績效獎懲掛鉤辦法》《信息調研宣傳考核辦法》《文明團隊、文明科室評選辦法》《院務督察管理辦法》《干警行為規范》《司法責任認定聽證規則》《待崗人員管理暫行辦法》《黨組決議執行辦法》《財務管理辦法》《檔案管理辦法》《值班管理規定》等18 項規范性文件，從而使改革有章可循、管理規范有序，工作分工更加合理，權力責任更加清晰，評價標準更加客觀，干警的工作積極性顯著提高。

二、臨沭法院改革的主要內容與具體措施

（一）臨沭法院的體制改革及其具體措施

臨沭縣人民法院進行的體制改革，主要有以下三項內容：

1.對分散于鄉鎮的人民法庭進行集約化設置

針對法官員額制改革后多數派出法庭無法達到需有3 名以上法官的設置條件，各派出法庭之間的案件量不均衡導致人案矛盾進一步加劇，④例如，2015-2016 年，該院受理案件數量最多的臨沭法庭年均收案1200 余件，受理案件最少的青云法庭收案僅200 件左右。由于法庭管轄的割據，難以平衡不同法庭法官的工作量，導致法官工作忙閑不均，人案矛盾進一步加劇。派出法庭分散設置導致投入的成本過高和司法資源嚴重浪費，派出法庭的安保力量薄弱導致隱患突出，以及法庭所在地的位置偏僻、交通不便、工作條件艱苦對法官無吸引力等問題，2017 年底，臨沭法院按照原6 個法庭轄區的地緣關系，將各鎮街劃分為東西兩個片區，其中將位于東片的臨沭街道、玉山鎮、蛟龍鎮、大興鎮劃入臨沭法庭受理案件轄區，將位于西片的經濟技術開發區、鄭山街道、青云鎮、曹莊鎮、店頭鎮、石門鎮劃入經開區法庭轄區。同時，把原屬于6 個法庭的9 個團隊依照原來所在法庭轄區，并參考新的轄區劃分，分別歸入臨沭法庭和經開區法庭集約化辦公，臨沭法庭現有4 名員額法官帶領4 個審判團隊，經開區法庭現有3 名員額法官帶領3 個審判團隊，由此轄區受理案件數基本實現了均衡。原有法警、車輛、駕駛員數量不變，均衡配置到上述兩個法庭，實行集約化管理，辦案保障更加均衡。而且，臨沭、經開兩個法庭均為新建辦公樓，共有8 個高清科技化法庭，完全能夠滿足庭審直播、錄播、新媒體證據展示等要求，機關安保、辦公辦案自動化等和院機關實現了同步改造提升；聘請專門物業管理公司負責法庭保潔、安全保衛、庭院綠化等機關服務工作，實現審判資源效益的最大化，法庭工作秩序井然。法庭集約化設置后，實行“庫存定量，結出遞補”的分案制度，打破原有轄區形成的分案割據，實現了案件的均衡分配，法官工作量和受理案件的難易程度達到了較好的平衡，法官辦案數量最大差距由之前的300 多件，降至約150 件。另外，法庭增設訴訟服務站，分別配備書記員1 名、駕駛員2 名、法警3 名、公益崗軍轉干部2 名，協助各團隊做好立案咨詢、送達、材料收轉、接待當事人等工作，方便當事人的同時，減輕了團隊的事務性工作量。

2.建設以員額法官為核心的平行化審判團隊

臨沭法院以實現扁平化管理為導向，首先取消行政層級，采用“院—審判團隊”的管理模式，建立以員額法官為核心的平行化審判團隊，庭長、副庭長和其他員額法官在團隊組建、辦案數量、考核評價等方面完全同等，公平競爭，不受行政管理層級干預；充分尊重法官的辦案主體地位，強化審判團隊獨立辦案和自我管理的功能，切實增強團隊合力。具體改革措施包括：

其一，法官專業自選。法官根據自己的知識結構、專業特長自主選擇審判專業，每名員額法官可以選擇兩個大專業、每個大專業項下限選兩個小專業。臨沭法院確定的大專業包括刑事、民事、商事、速裁、行政、破產和執行7 個，其中刑事專業以一級案由確定小專業，民商事專業以二級案由確定小專業，執行專業分為快執、流程、精執、監督執行、終本維護5 個流程段。此外，法官還可以根據辦案情況、考核導向等隨時調整專業選擇，以法官的專業選擇實現審判專業化。

其二，團隊人員互選。每名員額法官組建一個審判團隊，并由其與法官助理、書記員實行雙向自由互選，院黨組不搞“拉郎配”。團隊組建以后，如果認為不合適可以隨時改變選擇，法官可以申請法官助理、書記員待崗，法官助理、書記員也可以申請退出所在團隊，重新選擇，以實現強強聯合、優勝劣汰的團隊建設要求。自改革來，臨沭法院在沒有行政命令和強制的情況下，順利完成了三次涉及1000 余人次的干警自由組合。

其三，資源動態引導。在法官選擇專業、干警選擇崗位時，如果出現配比失衡的情形，院黨組通過審判資源和管理要素的調整進行合理引導，避免使用行政命令的方式直接進行調配或干預。例如，在選擇刑事專業的法官太多而選擇行政專業的法官太少時，則要下調刑事案件權重值，上調行政案件權重值；針對干警不愿意到派出的法庭工作的問題，對派出法庭團隊每月上浮案件基礎幣值的3%作為獎勵等。此外，還對評先樹優名額、年終考核優秀比例等予以適當傾斜，以此鼓勵法官選擇冷門專業和干警選擇艱苦崗位，從而均衡配置審判資源。

3.將院庭長原有的領導、管理職能調整為統籌、咨詢職能

在建立平行化審判團隊的同時，臨沭法院對院庭長的職能進行了重大調整：一是將院領導原有的領導（分管）職能調整為統籌職能，即院領導不再分管固定的庭室、部門或團隊，而是負責統籌審判業務，案件分配到哪個團隊就統籌到哪個團隊。如某審判團隊選擇民事審判作為第一專業、刑事審判作為第二專業，該團隊在審理民事案件時就由統籌民事審判的院領導管理和監督，在審理刑事案件時則由統籌刑事審判的院領導管理和監督。院領導除審批程序性事項外，不再擁有對案件的審查、分配、簽發裁判文書等權限，亦不再對統籌專業的案件質量、效率層層把關，而是被動接受法官的業務咨詢，通過“四類案件”監督、召開專業法官會議等形式促進類案裁判尺度統一。二是將庭長、副庭長原有的管理職能調整為咨詢職能，即保留各審判庭的設置，而且庭長、副庭長仍由縣人大常委會任命，其原有政治和薪資待遇不變，但不再擁有對案件的分配、審核、簽發裁判文書等權限，而是和其他員額法官一樣，需組成審判團隊審判案件，且審判案件的數量和質量與其他審判團隊同等要求；與其他員額法官唯一不同的是，庭長、副庭長享有咨詢職能，即其他員額法官在審判過程中遇有疑難、復雜問題時，可以向庭長、副庭長咨詢，但庭長、副庭長提供的咨詢意見也僅供其參考，而非必須服從。

（二）臨沭法院的審判執行流程改革及其具體措施

1.審判流程改革

平行化審判團隊組建后，要真正落實“讓審理者裁判，由裁判者負責”，必須建立與這一新的組織架構相適應的運行程序。臨沭法院進行的審判流程改革，突出“全”“流”“程”三個要素。其中，“全”是指自案件入門至案件歸檔全過程；“流”是指案件按照訴訟程序進行流轉；“程”是指程序節點和單元，包括分流、立案、速裁、分案、移送、審理、結案等。由此建立的審判全流程體系，依托案件管理平臺和各項管理制度對案件運行情況進行規范、有序、動態的跟蹤、監控和管理，實現流程管控規范化、程序銜接有序化、訴訟服務標準化、節點責任清晰化和行政資源集約化。

一是資源整合，實體運作。為與平行化審判團隊的訴訟活動有機銜接，對訴訟服務中心的機構、人員、業務進行整合，設立引導分流、立案、分案、送達、管轄權異議、保全、技術鑒定、速裁、案件移送、案款結算、信訪等11 個團隊；所有審判輔助性事務均由訴訟服務中心統一管理，各法庭分設訴訟服務站，實現了訴訟服務中心機構實體化、人員團隊化、業務集中化。同時，為凸顯審判團隊的主導地位和訴訟服務中心的服務職能，送達等工作由審判團隊主導，案件立案后即時分入審判團隊，由團隊自主排期開庭，需要送達的，由團隊申請，訴訟服務中心接受委托進行送達，若團隊能直接聯系到當事人則由團隊自己送達，最大限度縮短送達周期，節約訴訟成本，減輕了群眾訴累和法官負擔。

二是案件入門，繁簡分流。過去，庭長負責案件難易程度的甄別，繁簡分流的隨意性有余而科學性不足。改革后，臨沭法院設立兩個速裁團隊，對簡易案件實行“兩進一出”甄別機制：“一進”指立案前，建立速裁甄別程序，對適宜速裁的案件即分流至速裁團隊；“二進”指立案后，在送達過程中發現的簡易案件再次分流到速裁團隊；“一出”是當速裁團隊的收案數超過標準庫存數，或者速裁案件在速裁團隊超過30 日未結，或者速裁團隊收案后發現不符合速裁條件的，案件由速裁團隊轉出，并通過智能分案系統流入到其他審判團隊，從而實現了繁簡分流工作的標準化、精細化和科學化。

三是智能分案，人案匹配。過去，院庭長承擔案件管理、資源分配等職能，法官被動接受案件。審判團隊建立后，取消了庭長的分案權力，由誰分案、如何分案成為亟待解決的問題。臨沭法院通過反復實踐，總結出了“庫存定量、結出遞補，專業自愿、兼顧轄區，主業隨機、次業隨意，溢出案件、掛牌拍賣，重大疑難、領導托底，案值權重、供求定價，多勞多得、按分取酬”的智能分案模式，借助信息化手段和大數據管理，實現了分案的智能化和隨機化。其中，“庫存定量、結出遞補”，是指為全院的審判團隊確定一段時期內的標準庫存數，當審判團隊未結案件數低于庫存數時，系統自動分入案件，如果等于或者高于庫存數，則暫緩分案，從而使法官工作能力和承辦案件數量得到匹配和平衡，解決了均衡結案的問題；“專業自愿、兼顧轄區，主業隨機、次業隨意”，是指在兼顧派出法庭優先審理轄區內案件的同時，審判團隊根據自愿填報的主、次專業，獲得選擇收案類型的機會，從而使自身的專業特長和收案類型得到匹配和平衡，解決了審判專業化的問題；“溢出案件、掛牌拍賣，重大疑難、領導托底”，是指建立重大疑難案件兜底機制，設置案件的掛牌程序和托底程序，從而實現案件的難易程度和法官工作意愿的匹配和平衡，解決了院領導帶頭辦理重大疑難復雜案件的問題；“案值權重、供求定價，多勞多得、按分取酬”，是指結合“案件供給”和“承辦需求”之間的關系，為不同類型的案件設置不同的權重分值，分值越高得到的資源越多，從而實現分案的合理化、競爭化，促進了辦案資源與辦案能力的匹配和平衡，在分案階段就解決了效率、公平、隨機的問題。

2.執行流程改革

自2017 年3 月開始，臨沭法院一改以往廣泛動員政府部門和社會力量參與執行的做法，選擇刀刃向內，以“團隊+流程”的改革模式，逐步建立起執行全流程體系，較好地解決了執行難問題。其具體措施如下：

一是中心統籌、五個一律。“中心統籌”主要解決執行指揮中心如何建的問題。改革后，臨沭法院在執行局內撤銷執行庭，成立執行團隊，實行“6、4、1”模式。“6”是指在執行指揮中心成立6 個團隊，分別為納信團隊、財產查詢團隊、財產控制團隊、拘留團隊、罰款團隊和綜合裁決團隊；“4”是指4 個精執團隊；“1”是指1 個監督團隊。執行指揮中心實行中心主任負責制，集團隊、信息、警務、流程、案件、裁決于一體，實行實體化運作。“五個一律”主要解決窮盡執行強制措施的問題，避免內部消極執行、選擇性執行和亂執行，具體是指對滿足法定條件的被執行人按照法律規定，一律納入失信名單、一律進行財產查控、一律拘留、一律罰款、涉嫌拒執罪的一律移送。所有案件進入執行程序后，首先要在指揮中心按照“五個一律”的要求進行流水化作業，沒有固定承辦人，案件隨著流程走。納信、財產查控、人身拘留、罰款、拒執移送分別在對應窗口依次完成，在指揮中心的時間合計為2 個月。“五個一律”以采取為原則，不采取為例外，凡不采取強制措施的，要報院長審批。嚴格的流水化作業讓抗拒執行、外界干預執行沒有了對象，最大限度地減少了權力運行彈性，遏制了被執行人規避執行的現象。

二是團隊精執、扎口結案，一橫三提、動態執行。“團隊精執”是指由精執團隊對在指揮中心按照“五個一律”不能結案的案件，比如沒有完成拘留仍有可能實現拘留的、申請執行人還有可能發現新的執行線索的，進行精細化執行并實現“扎口結案”，具體包括四個口：實際執結口、終本結案口、拒執移送口和橫向移交口。在精執階段的時間為3 個月。“一橫三提”是指在一個精執團隊限期不能結案的，要橫向移交至其他精執團隊，時間為1 個月，仍不能結案的，進入執行監督程序，逐級上提至團隊長、執行局長和分管院長，期限分別是1 個月，通過橫向和縱向制約，確保有財產可供執行的案件在法定期限內執行完畢，確無財產可供執行的案件，在程序上和實體上全面實現終本結案的規范操作。

三是全程留痕、節點管控，前減后加、積分評價。“全程留痕”是指整個案件的執行過程都要形成痕跡，包括紙質、音視頻和圖片留痕等，所有案件隨卷制作一份流程節點表，上下流程之間要形成前后連續的紙質背書，以實現節點管控，避免重復勞動。“前減后加、積分評價”是指因上一流程不作為導致案件往下流轉，要從上一團隊的得分中扣除相應分值，加到下一團隊中，每流轉一次增加一倍分值，案件流轉次數越多，最后執結的團隊得分越高，從而既避免上一流程消極執行，又對下一流程形成正向激勵，確保團隊積極作為。

2019 年以后，臨沭法院與時俱進對執行流程進行了再改革、再優化，向前延伸增加了審執銜接和速執程序，向后延伸增加了終本維護程序，使執行流程更加完善。

（三）臨沭法院的機制改革及其具體措施

1.業績評價機制改革

臨沭法院以經濟管理的方式構建動態開放的業績評價制度，通過“沭法幣”這一虛擬量化單位，實行積分制評價，精準考核審判團隊工作業績，客觀體現辦案差異，打破平均主義，并實現審判團隊、執行團隊、綜合部門的考核全覆蓋，考核結果可量化、可比較、可換算，從而形成了全院一盤棋、全員爭上游的良好工作局面。具體措施如下：

一是沭法幣量化。“沭法幣”是臨沭法院在內部稱重和量化不同案件及工作事項的度量單位。（1）以速裁案件作為一般等價物。以速裁案件作為標準單位，審判團隊審結一起速裁案件計1 沭法幣，其他案件參照速裁案件的難易程度、工作量、工作耗時等設定初始權重值，如普通民事案件計3.5 幣值，執行異議之訴、與公司有關的糾紛計5.5 幣值，一般刑事案件計7.5 幣值。（2）由內部“市場”完成“定價”。在臨沭法院，一起案件值多少沭法幣、一篇優秀論文值多少沭法幣，不是由院領導決定，也不是由考核部門決定，而是由參與競爭的主體即干警決定。比如，在法官選擇專業前，一起普通民事案件的初始權重值設定為2 幣值，如果只有少數幾名法官選擇民事專業，說明其權重分值低了，需要上調。適當上調后再讓法官重新進行選擇，直到選擇這一專業的法官和案件量實現了均衡，說明案件權重值達到了合理。（3）案件權重值浮動變化。權重分值體現的是“市場”的選擇以及干警的選擇，因此當團隊數量、專業類型發生變化，案件權重值也會隨之變化。如2021 年臨沭法院速裁團隊從3 個增加至4 個，隨著速裁分流案件數量增多，普通團隊審理案件的難度加大，在新一輪團隊組建過程中，普通民事案件的權重值由原來的3.5 幣值升至4 幣值。

二是積分制評價。臨沭法院把干警的所有行為分為對法院工作有積極貢獻的正向行為和有消極影響的負向行為，正向行為加分，負向行為減分，加減分不設上下限，從而增加了考核結果的客觀性，評價結果直接以得分多少排名，不再劃分優秀、良好、稱職等固定檔次，拉開了考核差距。例如，2021 年3 月份，普通民事團隊最多審結案件34 件，綜合得分227.64 分，最少審結10 件，綜合得分僅為37.22 分，兩者相差5倍以上。

三是分類實施。臨沭法院根據考核對象的工作性質、特點，分類制定審判團隊、執行團隊和綜合部門考評辦法。其中，審判執行團隊的考核以辦案數量和不同案件的權重值確定基礎幣值，根據審判質量、效率、效果指標的排名情況，給予一定比例的上浮和下調。對于能夠預見的加減分事項，在考評辦法中予以列舉，作為固定加分項，如法官撰寫的裁判文書、案例獲獎、干警見義勇為到社區或學校做法治輔導報告等。同時賦予院領導、考核部門和被考核團隊申請加減分的權限，最終實現對干警行為的全覆蓋。綜合部門的業績考評是在厘清工作職責的基礎上，設定基礎幣值，完成基本工作就獲得該項幣值，同時每月召開一次業績考評會議，集中聽取部門負責人述職，由考評委員會進行量化打分，確定評議幣值。對于有上級排名的單位，根據排名情況給予加減幣值。和審執團隊一樣，綜合部門也設有固定加減幣值項和申請加減幣值項，評價結果與審執團隊實現可比較、可換算。

四是結果掛鉤。業績評價結果與干警職級、績效工資、考勤管理、培訓學習、榮譽表彰、經費保障實行“六掛鉤”，每月一考核、一公示、一兌現。其中，與干警職級掛鉤體現在法官助理入額業績分直接適用日常業績考核得分、員額法官連續兩年業績考核排名后兩位的啟動退出程序、業績考核排名靠前的干警優先晉級晉職；與績效工資掛鉤體現在按績效考核得分精確分配獎勵性績效工資，員額法官、法官助理、司法行政和聘任制人員，分別以當月可分配獎勵性績效工資總額為分子、以當月業績考核得分之和為分母，計算出每一幣值所對應的獎勵性工資數額，再按照個人所得分值計算出當月獎勵性績效工資數額；與考勤管理掛鉤體現在每月考核排名前30%的團隊免考勤，中間50%的團隊每個工作日2 次考勤，最后20%的團隊每個工作日4 次考勤；與榮譽表彰掛鉤體現在按照團隊、部門、干警年度考核總分從高到低依次排列，與不同級別、檔次的榮譽稱號相對應，分值高的優先推薦申報；與培訓學習掛鉤體現在優先安排業績考核排名靠前的團隊、部門、干警外出考察學習，參加專題業務培訓；與經費保障掛鉤體現在考核排名前30%的團隊按照核定的人均差旅費數額上浮20%，排名第二個30%的團隊按標準執行，排名第三個30%的團隊下調20%，最后10%的團隊下調40%，遇有特殊情況經分管院長審批可以臨時提高保障額度。

五是整體評價。業績評價的對象是團隊和部門，將審執團隊或綜合部門作為一個整體進行捆綁考核，評價結果適用于團隊或部門的每一名法官和干警，讓其承擔選擇的結果，以激發團隊或部門內部協作互助、自我管理、共進共榮的意識，形成“命運共同體”。

為落實上述改革措施，臨沭法院成立業績考評委員會，統管全院各項業績考評工作。由審管辦負責對審判團隊、執行團隊的業務考核；政治部負責隊伍建設、文明創建等工作考核、綜合部門考核以及所有考核結果的掛鉤兌現工作。同時，對內部團隊類型較多、分工復雜的立案庭、法警大隊，賦予其實行內部二級考核的權限，自主制定考評辦法，按照積分制原則，每月將考核結果報送政治部備案，并落實“六掛鉤”。

2.監督管理機制改革

監督管理機制改革旨在建立與“讓審理者裁判”相適應的“由裁判者負責”制度，解決由誰來甄別責任案件、按照什么程序甄別責任案件、誰來追責、如何追責等問題。具體做法如下：

一是建立責任案件聽證制度。納入聽證的案件包括上級法院發回重審、重大改判、長期未結、當事人實名舉報的案件、再審案件等可能產生責任的案件。聽證委員會由院審判委員會委員和干警投票選舉的優秀員額法官組成，每屆任期1 年，可連選連任。聽證會的組織實施由監察室負責，每次聽證會從聽證委員會中隨機抽取5 名委員擔任裁判，根據聽證事項不同分別由審管辦、監察室或信訪組擔任控方，辦案法官或涉事干警作為辯方，聽證委員以少數服從多數方式作出決定。聽證程序和庭審程序基本一致，聽證結果分為全部責任、主要責任、少部分責任、無責任和責任待定，責任待定案件即聽證會無法形成多數人意見時，應提交審委會最后定責的案件。聽證結果在全院通報，并根據責任比例在業績評價時予以扣分，發現干警違法違紀的，依法移交相關部門按程序處理。辦案法官或涉事干警對聽證會定責結果不服的，可以向審委會申請復議一次。2017 至2020 年，臨沭法院已聽證案件共計468 件，其中146 件被認定為有責任案件，301 件被認定為無責任案件，21 件提交審委會最后定責。

二是建立待崗懲戒制度。該制度的建立旨在解決院庭長不再履行“一崗雙責”后的隊伍監督管理問題。具體內容包括：（1）待崗人員：在雙向互選中落選的干警、團隊或部門申請待崗的干警，管理部門要求待崗的干警，以及存在廉政風險的干警。（2）待崗管理：期限至少3 個月，待崗人員脫離原工作崗位，由政治部統一管理，實行一天4 考勤，完成指定的政治學習任務，服從院里的臨時性工作安排。（3）待崗期間待遇：停發獎勵性績效工資，取消年度評先樹優資格，情節嚴重的停發全年獎勵性績效工資。（4）重新上崗：待崗期滿經考核合格的，通過雙向互選的方式，并經院黨組研究同意后方可重新上崗。自待崗制度實行以來，該院已有8 名干警被作待崗處理，從而讓極少數作風不佳、能力不強、態度不端的干警受到了懲戒，進而樹立起正確的用人導向，營造出風清氣正、愛崗敬業的良好氛圍。

3.行政保障機制改革

行政保障機制改革旨在以規范的保障制度代替院庭長的資源調配權，充分釋放管理要素和資源要素，營造開放、競爭、有序的辦案辦公環境，解決保障標準不統一、資源分配不合理、供需矛盾突出等問題。具體做法如下：

一是更新保障理念。臨沭法院整合綜合辦公室、政治部、法警大隊等行政保障部門的全部行政資源，統一納入到具有開放性、競爭性、對等性的行政保障管理體系中，制度化對接各團隊的行政保障需求，實現對平行化團隊的動態、集約、節約和均衡保障。

二是注重資源引導。放開審判專業讓法官自由選擇，下放人事權讓干警自由選崗，放開案件資源實行結出遞補的分案制度，通過審判資源和管理要素的調整，引導干警選擇和審判資源流向。在雙向互選中，對冷門崗位注入更多的保障資源和管理要素，對熱點崗位適當減少保障資源和管理要素，以資源引導方式代替行政命令，實現人員、崗位、資源的自然流動、匹配均衡。

三是建設智慧法院。積極研發與新的審判流程、執行流程以及績效評價、監督管理、行政保障相配套的智慧化管理系統，實現流程靜默化、管理智慧化、評價精準化。

三、臨沭法院改革的成效與“臨沭模式”的形成

（一）臨沭法院改革的主要成效

臨沭法院的改革具有全面性、系統性、創新性的顯著特點，改革的推行有效地平衡了新型審判團隊與傳統庭室建制、審執權與監督權、審執業務與行政保障的關系，以較小的改革成本實現了改革效果的最大化，提高了審執質效，落實了辦案責任，不僅使司法責任制改革的頂層設計真正在基層法院落地生根，而且也使法院的各項工作充滿了生機和活力，得到上級機關和社會各界的充分肯定。

1.審判執行的質效顯著提升

全面改革后，2017 年，臨沭法院共受理各類案件10735 件，審執結案件11243 件，同比增長20.72%，結案率97.33%，位居全市法院第一；案件結收比104.73%，同比提高4.69 個百分點，服判息訴率91.54%，同比提高1.53 個百分點，長期未結案件由79 件降為1 件。新收執行案件2636 件，結案2568 件，案件結收比97.42%，實際執結1811 件，是2016 年的3 倍，實際執結率70.52%，同比提高44 個百分點，自動履行率45.29%，同比提高3 個百分點，執行標的到位金額8.84 億元，執行標的到位率72.25%，同比提高66 個百分點。執行綜合考核位居全市法院第一。⑤《臨沭縣人民法院工作報告（2017 年）》，2018 年1 月18 日。

2018 年，臨沭法院共受理各類案件15580 件，同比增長45.13%，審執結案件15612 件，同比增長38.86%，收結案均位居全市法院第二；結案率98.17%，同比提高0.84 個百分點，位居全省基層法院第一；法官人均結案390.3 件，同比增加109 件，位居全省基層法院第13 名。新收執行案件5974 件，執結5913 件，同比分別增長126.63%和130.26%，首次執行案件實際執結率80.16%，高出全省平均值23.36 個百分點，實際執行到位率80.07%，高出全省平均值51.22 個百分點。在全省法院基本解決執行難綜合考核中，連續32 周位居全省基層法院前兩名。⑥《臨沭縣人民法院工作報告（2018 年）》，2019 年3 月18 日。

2019 年，臨沭法院共受理各類案件15713 件，結案15209 件，結案率96.79%，連續10 個月位居全省前3 名；平均辦案周期37.66 天，比全省平均值縮短41.09 天，連續兩年位居全省第1 名；結案均衡度0.83，比全省平均值高0.14，位居全省第1 名；一審服判息訴率90.85%，高于全省平均值1.33 個百分點；法官人均結案380.23 件，高出全省平均值115 件。新收執行案件5693 件，執結5155 件，結案率為90.5%，執結率位居全市第1 名；實際執行到位率48.72%，高出全市平均值10.15 個百分點。被評為全省法院基本解決執行難工作先進集體，并作為唯一的基層法院代表作大會發言。⑦《臨沭縣人民法院工作報告（2019 年）》，2020 年5 月19 日。

2020 年，共受理各類案件16156 件，結案16439 件（含舊存），同比分別上升2.8%和8.1%，結案率97.7%，連續10 個月位居全省第一；平均辦案周期28 天，連續3 年位居全省第一；法官人均辦案358 件，高出全省平均值70 件。新收執行案件3317 件，執結3764 件（含舊存），執結率97.3%，執行到位金額7.9億元，實際執結率74.3%，實際執行到位率60.8%，同比分別提高21.4 和12.08 個百分點，執行完畢案件平均用時37 天，居全市第一，執行實施案件繁簡分流制度被山東省高院文件推廣，在全省執行工作會議上作經驗交流。⑧《臨沭縣人民法院工作報告（2020 年）》，2021 年2 月8 日。

實踐證明，審判、執行流程改革以及與之配套的智能化分案系統自實施以來，不僅有效解決了法官員額制改革后“案多人少”的矛盾，實現了由“案等人”到“人等案”的轉變，而且較好地解決了案件分配不均衡、法官工作積極性不高、流程銜接不暢通的問題。在收案數以年均20%的比例上升、40 名員額法官年人均結案數近400 件的情況下，該法院法官分案的最大庫存數卻逐步下降，2019 年法官分案的最大庫存數僅為12件，結案率、案件平均審理周期等審判效率指標也在全省法院遙遙領先。以民商事案件審理周期為例，2017 年案件平均審理周期為52.81 天，位居全省基層法院第四；2018 年案件平均審理周期為27.74天，2019 年為37.66 天，2020 年為28 天，連續3 年穩居山東全省基層法院第一名，且用時不到全省平均審理周期的一半。

2.司法腐敗得到有效遏制

臨沭法院司法責任認定聽證制度的建立，切實加強了對辦案主體的監督和制約。該制度以“法官審判法官”的形式，對涉訴信訪、重大改判、再審、長期未結等案件進行聽證并認定責任，不僅在很大程度上為法官設置了防線，倒逼法官提高自身素質、司法能力和審判質效，快辦案、多辦案、辦好案，而且壓縮了權力尋租空間，將“權力關進制度的籠子里”，最大限度地降低了隊伍廉政風險。聽證制度的實施，有效解決了案件責任認定和考核評價等問題，讓權力在陽光下運行，同時也為培養專業化、職業化的高素質法官隊伍奠定了基礎。據統計，2017 至2020 年，臨沭法院已聽證案件共計468 件，其中146 件被認定為有責任案件，301 件被認定為無責任案件，21 件提交審委會最后定責。由此，不僅司法責任制在臨沭法院得到了有效的貫徹落實，而且司法腐敗也得到了有效遏制。近幾年臨沭法院沒有發生貪污腐敗、徇私枉法等違法犯罪情況就是最好的證明。

3.上級機關和社會各界給予積極評價

對于臨沭法院的改革工作和改革成效，最高人民法院原黨組副書記、副院長江必新，中共山東省委常委、省政法委書記林峰海，山東省省高院黨組書記、院長張甲天等領導給予批示肯定，由最高人民法院中國應用法學研究所主辦的深化司法體制綜合配套改革重點問題研討會在臨沭召開，山東省高院在全省20 個基層法院試點推廣臨沭經驗，臨沂中院在全市法院推廣臨沭法院團隊改革流程再造改革經驗。新華社《內部參考》、中國應用法學研究所《司法決策參考》《人民法院報》《人民法治》《山東法治報》《臨沂日報》以及省政法綜治簡報、省市法院簡報等先后對臨沭法院的改革進行專題報道，其社會影響力顯著提升。2020 年，該院被評為全國優秀法院，改革經驗入選最高人民法院年度司法改革典型案例，山東省高級人民法院在全省20 個基層法院開展試點推廣。

（二）“臨沭模式”的形成

臨沭法院自2017 年以來全面推進體制、流程、機制改革，取得了顯著的成效，在我國的司法改革中異軍突起、后來居上，堪稱改革的排頭兵和先行者。如前所述，臨沭法院的體制改革包括“對分散于鄉鎮的人民法庭進行集約化設置，建設以員額法官為核心的平行化審判團隊，將院庭長原有的領導、管理職能調整為統籌、咨詢職能”3 項，流程改革包括“審判流程改革和執行流程改革”2 項，機制改革包括“業績評價機制改革、監督管理機制改革和行政保障機制改革”3 項，因而可將其概括為臨沭法院改革的“323 工程”。臨沭法院的改革，其理念之先進、考量之全面、設計之新穎、方案之嚴密和措施之得力，令人耳目一新，猶如發現“新坐標”。由此，筆者認為，司法改革的“臨沭模式”已經形成，其基本內涵可以概括為“體制改革是基礎、流程改革是核心、機制改革是保障”。這一模式充分體現了頂層設計關于“司法體制綜合配套改革”的內在要求和基本特征。

首先，體制改革是基礎。對于司法體制改革，一般認為，這屬于頂層設計的內容，基層法院無權涉足。其實不然。司法體制是指司法機關的設置、領導或監督體制、職權劃分和管理制度。⑨譚世貴：《中國司法體制若干問題研究》，載《法治研究》2011 年第3 期。其中，各級司法機關的設置、司法機關的領導或監督體制、司法機關之間的職權劃分以及司法機關的人事、財政管理制度等屬于核心體制范疇，由國家憲法和法律確定；而司法機關派出機構的設置、內部機構的調整和職權劃分以及辦案組織的設立和權限等屬于內部體制范疇，在不違背法律原則性規定的前提下，司法機關應可自行確定。臨沭法院在沒有先例的情況下，敢于對派出法庭進行集約化設置，以“院—團隊”的模式設立以員額法官為核心的平行化審執團隊，并將院庭長原有的領導、管理職能調整為統籌、咨詢職能，這雖然是對內部體制所作的重大調整，但并未突破《人民法院組織法》的相關規定。相反，如果不對分散于鄉鎮的人民法庭進行集約化設置，那么基層法院有限的資源就不可能得到優化配置，各派出法庭法官辦案數量不均衡的矛盾也將難以有效克服，而且派出法庭辦案容易受到鄉鎮黨政領導干涉的問題亦難以解決，進而司法的公正與效率將無從實現。同時，如果審判團隊審判案件仍然需要報經院庭長審批或核準，那么法官依法獨立公正行使審判權和執行權就勢必流于形式，從而就不可能真正做到“讓審理者裁判、由裁判者負責”，進而司法責任制改革的任務就難以實現。因此，臨沭法院將內部體制改革作為其全面改革的第一步，敢于動法院自身和院庭長自己的“奶酪”，無疑具有“壯士斷腕”的勇氣和“敢為天下先”的精神，是其改革取得成功的重要基礎。

其次，流程改革是核心。雖然三大訴訟法對法院審判刑事、民事和行政訴訟案件的程序作了明確的規定，但對于法院接受檢察機關或原告的起訴后，對案件進行分流、立案、速裁、分案、移送、審理、結案的程序節點和單元，如何進行規范、有序、動態的跟蹤、監控和管理并無具體的規范要求，從而使得各項程序之間難以有效銜接，對審判流程的管控容易發生紊亂，對當事人的訴訟服務亦缺乏清晰的標準。同樣，民事訴訟法對法院的執行程序作了明確規定，但法院接受當事人的執行申請后，往往是交由一個執行法官或一個執行團隊負責從執行開始到結束的整個執行程序，以至于缺乏制約與監督，不僅極易產生執行腐敗問題，而且也容易使執行工作陷入低效的境地，進而導致執行難的發生。臨沭法院抓住了審判流程和執行流程這兩個影響審判、執行質量與效率以及容易發生司法腐敗的關鍵環節，大膽創新，周密設計，建立起審判全流程體系和執行全流程體系，從而使審判與執行的質效顯著提升，有效地解決了執行難問題，有力地遏制了司法腐敗的發生。審判和執行是法院的兩大基本職能和主要工作，對其業務流程進行改革，無疑是基層法院改革的核心，也成為衡量其改革成效的關鍵要素。

再次，機制改革是保障。司法責任制改革的根本目的，不僅是要做到“讓審理者裁判，由裁判者負責”，而且應當做到“賞罰分明”，建立起有效的獎勵機制，以充分調動廣大法官和其他干警的積極性，優質高效地完成各項工作任務。臨沭法院首創“‘沭法幣’積分制評價制度”“責任案件聽證制度”“待崗懲戒制度”“資源引導機制”，既極大提高了廣大干警的工作積極性和競爭意識，也倒逼廣大干警培養起努力學習業務知識、不斷提高司法能力的良好風氣，從而有效解決了長期以來存在的“干多干少一個樣”“干好干壞一個樣”的問題，打破了平均主義的沉疴，徹底消除了“案多人少”的矛盾，進而為體制改革、審判執行全流程改革以及法院職能的高效運行提供了有力保障。

四、結語

在我國近三千家基層人民法院中，臨沭法院敢闖敢試，大膽創新，全面推行司法體制綜合配套改革，其改革的勇氣和精神難能可貴，其改革的行動果斷有力。在程序上，臨沭法院的改革首先從課題立項開始，組織人員對各項改革的必要性和可行性、改革方案的具體設計、各項改革措施的落實與銜接以及改革的配套方案等進行深入研究，然后將研究的成果以制定各項改革文件的形式進行轉化并付諸實施；同時在改革的過程中，根據出現的新情況、新問題不斷對改革方案進行調整、補充和優化，最終使各項改革措施逐步定型，其改革的步驟和方法合規、穩妥。在內容上，臨沭法院的改革推陳出新，派出法庭的集約化設置、院庭長的統籌咨詢職能、平行化的審判團隊、審判全流程體系、執行全流程體系、沭法幣及其量化、積分制評價、責任案件聽證以及待崗懲戒等改革措施，從概念、內涵到實施方式，均大破大立、獨樹一幟，其新穎性和創造性在整體上堪稱“空前”。在成效上，臨沭法院經過持續4 年多的改革與創新，不僅審判執行的質效明顯提升，司法腐敗得到有力遏制，上級機關和社會各界給予積極評價，而且全院干警的精神面貌煥然一新，工作的主動性和積極性極大提高，團結協作、良性競爭的局面逐漸形成，公正高效權威的司法形象日益凸顯。由此，從全面推進司法體制綜合配套改革這一意義上說，臨沭法院無愧于我國基層法院的一面旗幟，其改革經驗具有可復制、可推廣的重大價值。當然，改革未有窮期，創新永無止境，司法改革的“臨沭模式”并非盡善盡美，仍然需要繼續創新，不斷完善。