平臺企業橫向并購反壟斷規制：爭議、難點與對策*

周 孝

一、引言

數字經濟蓬勃發展，已成為國民經濟的重要組成部分。2020 年，我國數字經濟規模增加至39.2 萬億元，占國內生產總值比重高達38.6%①參見中國信息通信研究院：《中國數字經濟發展白皮書》（2021 年），載中國信息通信研究院官網，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202104/t20210423_374626.htm。當然，關于這一測算的準確性還存在較大爭議，但其反映了數字經濟蓬勃發展的基本態勢，具有一定參考性。。在新冠肺炎疫情沖擊下，數字經濟逆流而上，成為經濟社會發展的中流砥柱，②2020 年，我國數字經濟規模名義增速為9.7%，比同期GDP 名義增速高出約6.7 個百分點。數據來源同上注。充分突顯了其重要性和必要性。因此，我國將發展數字經濟提升至國家戰略高度③近年來，中央層面出臺的相關政策文件包括《國家數字經濟戰略綱要》《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》《促進大數據發展行動綱要》《關于支持新業態新模式健康發展激活消費市場帶動擴大就業的意見》等。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出，“發展數字經濟，推進數字產業化和產業數字化，推動數字經濟和實體經濟深度融合”。，作為實現經濟高質量發展的重要著力點。然而，數字經濟發展中也涌現了很多不利因素，嚴重損害了市場公平競爭秩序和社會公共利益。其中，平臺企業實施的“二選一”、大數據殺熟等行為引發了廣泛的反壟斷關切。以歐美調查谷歌、蘋果，我國調查阿里巴巴、騰訊、美團等為代表，全球已掀起加強平臺企業反壟斷規制的浪潮。④See Natascha Just,Governing Online Platforms:Competition Policy in times of Platformization,Telecommunication Policy(5)2018.

平臺經濟⑤數字經濟與平臺經濟之間并非等價或包含關系，但隨著數字平臺向各個領域不斷滲透，平臺經濟已成為數字經濟的主要表現形式。因此，本文不對兩者進行區分，而是混同使用。與傳統經濟存在顯著差異，這使得反壟斷規制面臨大量新問題和新挑戰。由于相關市場界定、市場支配地位認定等較為復雜，每次針對平臺企業的反壟斷調查都引發了大量爭議。對《競爭法》進行針對性修訂，成為學術界和執法機構的基本共識。⑥See Lina M.Khan,Amazon’s Antitrust Paradox,Yale Law Journal(3)2017;Tom Wheeler,Phil Verveer,Gene Kimmelman,New Digital Realities;New Oversight solutions in the U.S.:The Case for a Digital Platform Agency and a New Approach to Regulatory oversight,Discussion Paper(August 2020),https://shorensteincenter.org/new-digital-realities-tom-wheeler-phil-verveer-gene-kimmelman/.在此背景下，2021 年2 月，國務院反壟斷委員會印發《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。作為全球第一部專門針對平臺經濟的系統性官方指南，《指南》明確和細化了平臺經濟領域的反壟斷規則，將為反壟斷執法機構合理開展反壟斷規制、有效預防和制止壟斷行為、保障平臺經濟規范有序健康發展提供有力支撐，是對《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的必要、及時補充。

與傳統企業相比，平臺企業的發展壯大更加依賴于橫向并購⑦并購是指兼并和收購，相似的概念還有合并、經營者集中等，但不同概念之間略有差異。方便起見，本文統一使用“并購”這一概念。。同時，頻繁的橫向并購是平臺經濟各個細分產業走向成熟的必經之路。而在實踐中，橫向并購既是平臺企業獲得市場支配地位并進而實施壟斷行為的重要途徑，也是在位平臺企業直接或間接排除潛在競爭對手的有效策略。除反映主導平臺企業的壟斷風險外，阿里巴巴“二選一”案⑧2021 年4 月，國家市場監督管理總局對阿里巴巴實施“二選一”壟斷行為作出行政處罰，處以其182.28 億元罰款。參見《國家市場監督管理總局行政處罰決定書》（國市監處〔2021〕28 號），載國家市場監督管理總局反壟斷局官網2021 年4 月，http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202104/t20210409_327698.html。也凸顯了關注平臺企業橫向并購反競爭效應的重要性和必要性。因此，橫向并購是平臺企業反壟斷規制的重要關切點，也是決定反壟斷成效的關鍵環節。除明確申報標準、打破平臺企業“申報漏洞”外⑨由于原有申報標準不適用，進行橫向并購的平臺企業基本不會主動申報。根據南都大數據研究院《中國互聯網行業競爭與壟斷觀察報告（2008-2018）》，在2008 年以來主動申報的經營者集中案例中，涉及平臺企業的僅有“沃爾瑪收購一號店”一案。2021年3 月，國家市場監管總局依法對互聯網領域十起違規實施經營者集中案作出行政處罰決定，其中就涉及百度、騰訊、滴滴等平臺企業。，《指南》提出了評估橫向并購競爭效應和福利效應的幾類主要考量因素，為加強平臺企業橫向并購反壟斷規制奠定了堅實基礎。

平臺本身以及平臺兩邊用戶的不同，都會使得平臺企業橫向并購及其影響極具差異性和復雜性。在面臨實際案例時，反壟斷執法機構往往會陷入“兩難”困境，⑩參見熊鴻儒：《數字經濟時代反壟斷規制的主要挑戰與國際經驗》，載《經濟縱橫》2019 年第7 期。且這種局面將隨著平臺模式向研發、生產、社會治理等領域的深度滲透更加嚴峻。在加強平臺經濟領域反壟斷規制背景下，要真正破解困境、提升反壟斷規制效能，必須在《指南》的基礎上深化相關理論研究，進一步加深對平臺企業橫向并購的認識和理解，為反壟斷規制實踐提供更全面的支撐。在已有研究基礎上，本文重點考察平臺企業橫向并購反壟斷規制中的爭議和難點，并結合實際系統探討妥善應對的思路與對策。

二、平臺企業橫向并購的典型特征

平臺企業在商業模式、定價策略、運營機制等方面區別于傳統企業，其橫向并購也相應呈現出不同特征，而這正是反壟斷規制出現爭議的重要源頭。為此，本部分首先討論和歸納平臺企業橫向并購的主要特征。

（一）雙邊平臺及其基本性質

隨著數字化進程的不斷推進，平臺模式從消費向研發、生產制造、社會治理等領域廣泛滲透，平臺化成為數字經濟時代的核心特征和發展趨勢。?參見張順、費威、佟爍：《數字經濟平臺的有效治理機制——以跨境電商平臺監管為例》，載《商業研究》2020 年第4 期。相應地，雙邊或多邊平臺?方便起見，本文將雙邊平臺和多邊平臺統稱為雙邊平臺。成為經濟社會發展必不可少的中介，承擔著提供實體或虛擬交易場所、協調用戶需求、內部化交叉網絡外部性、降低交易成本等多重功能?See David S.Evans,Some Empirical Aspects of Multi-Sided Platform Industries,Review of Network Economics(3)2003;Mark Armstrong,Competition in two-sided markets,The RAND Journal of Economics(3)2006;Jean-Charles Rochet,Jean Tirole,Two-Sided Markets:A Progress Report,The RAND Journal of Economics(3)2006.。平臺企業是雙邊平臺的建設與運營主體，也即《指南》中定義的“平臺經營者”，而與平臺企業或雙邊平臺對應的市場就是雙邊市場。

按照連接性質、平臺功能、開放程度等不同標準，可以將雙邊平臺分為多種類型。?See David S.Evans,The Antitrust Economics of Multi-Sided Platform Markets,Yale Journal of Regulation(2)2003.但是，各類雙邊平臺具有共同的基本屬性，主要包括：一是交叉網絡外部性，即平臺兩邊用戶的需求或行為之間存在間接網絡外部性；二是雙邊需求互補性，即平臺兩邊用戶對平臺所提供產品或服務的需求具有互補等依存關系，這意味著平臺企業必然屬于多產品企業；三是價格結構非中性，即除價格總水平外，平臺上實現的交易量會隨著價格結構或平臺兩邊用戶相對價格水平的變動而發生變化。?See Lapo Filistrucchi,Damien Geradin,Eric van Damme,Identifying Two-Sided Markets,World Competition:Law and Economics Review(1)2013;傅聯英、駱品亮：《雙邊市場的定性判斷與定量識別：一個綜述》，載《產業經濟評論》2013 年第2 期；王小芳、紀漢霖：《雙邊市場的識別與界定：爭論及最新進展》，載《產業經濟評論》2013 年第3 期。

雙邊平臺的核心作用，是內部化不同用戶群體之間存在或相互施加的外部性，也即解決科斯定理失靈。?See Jean-Charles Rochet,Jean Tirole,Platform Competition in Two-sided Markets,Journal of the European Economic Association(4)2003.而在交叉網絡外部性等因素的影響下，要想實現雙邊平臺的可持續運營，平臺企業必須解決好若干關鍵問題：一是培育新興市場。當市場尚未成熟或平臺未被接受時，兩邊用戶都不會大規模地自發加入平臺。平臺企業需要通過免費使用、補貼、回扣等多重方式，來培養用戶的消費或使用習慣，從而引導兩邊用戶都聚集到平臺上?See Melissa A.Schilling,Technology Success and Failure in Winner-Take-All Markets:The Impact of Learning Orientation,Timing,and Network Externalities,Academy of Management Journal(2)2002;Thomas R.Eisenmann,Geoffrey Parker,Marshall W.Van Alstyne,Strategies for Two-Sided Markets,Harvard Business Review(10)2006.。二是協調用戶行為。兩邊用戶加入平臺的意愿強弱不同，其對平臺和另一邊用戶的價值也存在差異。平臺企業必須采取“一邊免費、另一邊收費”等差異化策略，以協調好兩邊用戶的利益，從而解決好“雞蛋相生問題”?See Bernard Caillaud,Bruno Jullien,Chicken&egg:competition among intermediation service providers,The RAND Journal of Economics(2)2003.。三是突破臨界規模。在邊際成本較小甚至近似于零的情況下，平臺企業的利潤主要是平臺上用戶數量或兩邊用戶交易量的函數。只有達到一定的規模，平臺企業才有可能收回前期固定成本并實現盈利。?See David S.Evans,Richard Schmalensee,Failure to launch:Critical mass in platform businesses,Review of Network Economics(4)2010;Thomas D.Jeitschko,Mark J.Tremblay,Platform Competition with Endogenous Homing,International Economic Review(3)2015.也就是說，突破用戶或交易量的臨界規模是平臺企業的基本目標。

（二）平臺企業橫向并購的主要特征

用戶數量或交易量的規模，是影響平臺企業盈利性的關鍵因素。因此，相比于傳統企業，平臺企業的橫向并購更加普遍。例如，2001 年至2020 年間，谷歌共實施了256 起并購，平均每年約12.8 起。?See U.S.House Committee On The Judiciary,Investigation of Competition in Digital Markets Majority Staff Report and Recommendations(7 October 2020),https://judiciary.house.gov/uploadedfiles/competition_in_digital_-markets.pdf.同時，雙邊平臺的基本性質也使得平臺企業橫向并購具有兩大緊密關聯的突出特征：

第一，并購類型多樣化。雙邊平臺連接著兩組用戶，平臺以及兩邊用戶的不同都會導致平臺企業橫向并購存在較大差異。根據平臺間的競爭關系強弱，可以將平臺企業橫向并購分為同質性、異質性、互補性三種。其中，同質性并購是指平臺所提供的產品或服務、平臺兩邊的用戶均同質；異質性并購是指平臺提供的產品或服務、平臺兩邊用戶的特征或偏好等存在明顯差異；互補性并購是指兩個平臺提供的產品或服務互補，或者平臺連接的用戶互補。在平臺經濟中，同質性并購較為少見，平臺企業的橫向并購主要屬于異質性并購和互補性并購。同時，與同質性并購的作用主要在于快速擴大平臺規模不同，異質性并購和互補性并購還具有提升平臺服務能力、擴大服務范圍、增強用戶粘性、提高平臺盈利性等多重作用。值得強調的是，通過異質性并購或互補性并購，平臺企業可以實現快速跨界經營。例如，經過一系列橫向并購，阿里巴巴和騰訊的經營領域均覆蓋到了數字經濟特別是數字服務業的方方面面。

第二，并購動機多元化。平臺企業在商業模式、服務對象、盈利方式等多個方面不同于傳統企業，這也導致其并購動機更加多元化。臨界規模直接關系雙邊平臺的存續，因而擴大平臺規模、增強可得規模效應是平臺企業實施橫向并購的首要動機。此外，平臺企業的并購動機大致包括如下幾種：一是拓展平臺業務領域、增強穩定盈利能力。例如，阿里巴巴通過對高德地圖、餓了么、菜鳥驛站等實施并購，最終建立起覆蓋數字服務業大多數領域的平臺生態體系，顯著提升了自身盈利水平。二是獲取關鍵要素、提升平臺競爭力。相比于獨自投資和建設的長期性，橫向并購能讓平臺企業在短期內獲得人才、用戶、數據、技術等關鍵要素，從而實現服務能力和市場競爭力的快速飛躍。對于初創企業或落后企業來說，橫向并購更是追趕在位平臺企業的最佳策略。三是弱化市場競爭。例如，在并購快的、優步中國等競爭對手后，滴滴無需通過大量的補貼、免費等方式來爭奪用戶，這有助于增加其實際利潤。四是消除潛在競爭。與傳統經濟相比，平臺經濟中的“破壞性創新”更加突出，即產品、技術等方面的創新者很有可能迅速替代在位平臺企業。因此，在位平臺企業有動力并購即將或已經成功的創新者，以消除潛在競爭者或新生競爭者，也即“獵殺式并購”21Colleen Cunningham 等人以生物制藥業為例，最先提出了“獵殺式并購”（killer acquisitions）這一概念，即在位企業通過并購來阻礙潛在的創新項目和未來競爭。See Colleen Cunningham,Florian Ederer,Song Ma,Killer Acquisitions,Journal of Political Economy(3)2021.。

三、平臺企業橫向并購反壟斷規制的主要爭議

橫向并購既可能是市場激烈競爭的自然結果，也可能是企業旨在排除或限制市場競爭的策略行為，且平臺企業的并購動機更加復雜多樣。因此，必須對具有反競爭效應或負面社會福利效應的平臺企業橫向并購實施反壟斷規制。但是，雙邊平臺存在多重特殊性，使得是否以及如何進行反壟斷規制存在較大爭議。

（一）市場份額與市場勢力

在傳統經濟中，企業的市場勢力通常與其市場份額成正比，且市場勢力較強的企業往往有濫用市場勢力的內在激勵。然而，這一關系在平臺經濟中并不必然成立。一方面，平臺經濟天然具有高度集中的特征。交叉網絡外部性的強弱，是決定用戶加入意愿和平臺生存能力的關鍵因素，這使得平臺經濟具有“贏者通吃”“市場傾斜”等典型特征。達不到臨界規模的平臺企業要么破產出局，要么被其他企業并購。因此，一個穩定或成熟的平臺經濟細分行業一般只能容納少數幾家平臺企業共存22See Thomas R.Eisenmann,Geoffrey Parker,Marshall W.Van Alstyne,Strategies for Two-Sided Markets,Harvard Business Review(10)2006;Mingchun Sun,Tse Edison,When does the winner take all in two-sided markets?,Review of Network Economics(1)2007.。即使不考慮相關市場界定的復雜性，在位平臺企業也通常具有較高的市場份額，這一定程度上是用戶“用腳投票”的必然結果。另一方面，較高的市場份額并不必然賦予平臺企業可以有效利用的市場勢力。平臺經濟中用戶多屬非常常見，市場份額并不意味著平臺企業能夠從中獲得競爭優勢。同時，與傳統企業不同，平臺企業受到的競爭約束更加復雜，這使得其無法兌現市場勢力。即使是在完全壟斷的情形中，平臺企業也不能任意實施提高價格等行為，否則用戶可以通過直接交易或交互、選擇第三方中介等方式逃離平臺。只有在排他性地擁有某種競爭性瓶頸時，網絡外部性才能確保企業的較高市場份額衍生出可以利用的市場勢力。23See Margit A.Vanberg,Network Externalities and Interconnection Incentives,ZEW Discussion Paper No.05-80(6 December 2005),https://ssrn.com/abstract=862124.

市場份額與市場勢力之間的關系不明確，是反壟斷執法機構“舉棋不定”的主要原因。平臺企業橫向并購通常會顯著提高市場集中度，較高的市場份額必然引發反壟斷關切。同時，從過去的微軟通過捆綁來打擊網景等競爭對手，到近期阿里巴巴、美團等實施“二選一”條款，大量事實充分反映了平臺企業一家獨大的危害。但是，反壟斷規制的對象是壟斷行為而非壟斷。高度集中是平臺經濟發展成熟的必然趨勢，且較高的市場份額并不等于較強的市場勢力。這意味著不能僅僅因為市場集中度上升而制止或阻礙平臺企業橫向并購，當考慮到更強的交叉網絡外部性等因素時更是如此。

（二）市場集中與進入壁壘

橫向并購能夠擴大并購企業的成本、技術等優勢，因而具有提高進入壁壘的作用。同時，主導企業可以通過策略性行為來封鎖市場或人為設置進入壁壘，以阻止潛在競爭者進入。24See Joe S.Bain,Barriers to New Competition,Harvard University Press,1956;Richard J.Gilbert,Mobility Barriers and the Value of Incumbency,in Richard Schmalensee,Robert D.Willig,Handbook of Industrial Organization(Vol.1),North-Holland Press,1989,pp.475-535.因此，《反壟斷法》將橫向并購列為反壟斷規制的主要關注點之一。但是在平臺經濟領域，關于橫向并購是否引致進入壁壘提升、主導平臺企業能否阻止潛在競爭者進入等問題，目前還存在不一致的觀點。

一方面，雙邊平臺的特殊性能夠保障平臺經濟領域的進入自由。首先，即使在位平臺企業占據了所有用戶，潛在進入者也可以通過“分而治之、各個擊破”策略實現成功進入25同前注?。。進入者可以先通過免費使用、補貼等方式鎖定一邊用戶，進而借助交叉網絡外部性來吸引另一邊的用戶加入平臺。在培育市場的過程中，進入者可以設定與在位者相反的價格結構，以此吸引已經加入其它平臺的用戶。京東商城快速成長為能與天貓商城相提并論的網絡購物平臺，就是這一策略行之有效的典型例證，其關鍵是京東在自營過程中培育了規模較大的忠實消費者。其次，平臺經濟領域的創新具有高度的動態創新特征，這使得主導平臺企業無法形成對市場進入的有效阻礙。相比于傳統經濟，平臺經濟的競爭維度更加多元化，其結果是創新更加頻繁且發生在技術、產品、服務、算法、定價機制、商業模式等各個方面。同時，數字技術以及網絡外部性、低邊際成本等因素能夠快速放大創新者的優勢，為其進入市場奠定有利基礎。只要進入者的優勢足夠大，在位者的規模優勢或網絡外部性優勢就不足以構成有效的進入壁壘，網絡購物領域拼多多的成功是典型代表。即使在位者擁有較強的技術優勢且實行嚴格的技術封鎖，進入者也可以通過平臺包絡的方式進入市場。26所謂平臺包絡，是指進入者的產品或服務包含在位者產品或服務的所有功能，從而通過曲線救國的方式實現進入。也就是說，進入者捆綁目標市場中產品或服務的主要功能，以此實現用戶間的共享關系，有效降低用戶的轉移成本、提升加入積極性。See Thomas R.Eisenmann,Geoffrey Parker,Marshall Van Alstyne,Platform envelopment,Strategic Management Journal(12)2011.最后，用戶多屬可以有效降低市場進入難度。由于機會成本、學習成本很低，雙邊平臺的一邊或兩邊用戶可以選擇多屬，即同時加入多個平臺。這時，即使在并購后所有用戶均加入到一個平臺，新進入企業也能夠以較低的成本吸引用戶的加入，并通過市場培育來逐步突破臨界規模。也就是說，用戶多屬可以較好地消除平臺不兼容的負面影響。27See Estelle Cantillon,Pai-Ling Yin,Competition between Exchanges:Lessons from the Battle of the Bund,Working Paper(12 June 2008),https://users.nber.org/～confer/2009/MDs09/cantillon.pdf.

另一方面，平臺企業橫向并購可能直接或間接地提高進入壁壘。首先，橫向并購或較高市場份額使得在位者具有顯著競爭優勢，這將顯著加大潛在進入者的進入難度與成本。龐大的用戶基礎能夠增強交叉網絡外部性，從而擴大在位者的盈利空間。28See Jacques Cremer,Yves-Alexandre de Montjoye,Heike Schweitzer,Competition Policy for the Digital Era:Final report,Publications Office of the European Union(18 December 2019),https://www.competitionpolicyin-ternational.com/competition-policy-for-the-digital-era/#.同時，用戶基礎、數據積累等使得在位者在創新產品或服務、降低運營成本、發展新用戶等方面具有突出優勢，這將進一步加劇潛在進入者的競爭劣勢。其次，橫向并購將增加用戶的轉移成本，從而削弱用戶對新進入平臺的選擇意愿。網絡外部性的存在會使得用戶產生路徑依賴29See Nicholas Economides,Public Policy in Network Industries,in Paolo Buccirossi,Handbook of Antitrust Economics,The MIT Press,2008,pp.469-518.，并引致一定的轉移成本30See Huseyin Tanriverdi,Chi-Hyon Lee,Within-Industry Diversification and Firm Performance in the Presence of Network Externalities:Evidence from the Software Industry,Academy of Management Journal(2)2008;Alex Gold,Christiaan Hogendorn,Tipping in Two-Sided Markets with Asymmetric Platforms,Economic Analysis and Policy 50(2016).，而橫向并購會產生正向推動作用。受此影響，即使潛在進入者在產品性能、服務效能等方面具備優勢，但用戶在權衡利弊后也很可能選擇不加入。31See Tiago Sousa Prado,Assessing the Market Power of Digital Platforms,Michigan State University Working Paper(22 March 2021),https://ssrn.com/abstract=3747793.再次，主導平臺企業可以通過經營策略來封鎖市場，進而阻礙市場進入。由于成本或效率優勢以及相應的用戶路徑依賴，主導平臺企業可以采取策略行為來封鎖市場，或者削弱潛在進入者的進入激勵。32See David S.Evans,Richard Schmalensee,Failure to launch:Critical mass in platform businesses,Review of Network Economics(4)2010;Imke Reimers,Joel Waldfogel,Throwing the Books at Them:Amazon’s Puzzling Long Run Pricing Strategy,Southern Economic Journal(4)83.例如，在位者可以通過獨家交易等方式使得大買家、關鍵供應商從多屬轉為單屬，從而使得進入者難以獲得可觀利潤。同時，在位者拒絕互聯互通也會提高市場進入難度。最后，專利制度、文化差異性等經濟社會因素可能形成平臺經濟領域的進入壁壘。例如，在專利制度的保護下，作為關鍵專利所有者的在位者可以維持自己的競爭優勢并阻止市場進入。33See Joshua S.Gans,Scott Stern,Is there A Market for Ideas?,Industrial and Corporate Change(3)2010;Andrei Hagiu,David Yoffie,Intermediaries for the IP market,Harvard Business School Working Paper 12-023(12 October 2011),https://hbswk.hbs.edu/item/intermediaries-for-the-ip-market.

從現實情況來看，兩種觀點都有相對應的事實支撐：一方面，平臺經濟領域的新企業進入非常頻繁，且具有創新成果的進入者往往會給在位者施加極大沖擊。特別是，在已經形成寡頭壟斷格局的細分行業中，市場進入同樣較為充分。例如，2016 年滴滴并購優步中國后，其市場占有率一度高達95%。但截至2020 年底，全國取得經營許可的網約車平臺再次增加到了214 家。34交通運輸部：《網約車監管信息交互平臺發布2020 年12 月份網約車行業數據》，載《中國交通新聞網》2021 年1 月11 日，https://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202101/t20210111_3513772.html。同樣，正如阿里巴巴“二選一”案行政處罰決定書所示，從平臺服務收入和平臺商品交易額兩個口徑計算，2015 至2019 年期間阿里巴巴的市場份額均呈下降趨勢，降幅分別為14.9%、14.38%35《國家市場監督管理總局行政處罰決定書》（國市監處〔2021〕28 號）第9 頁。，這說明拼多多等網絡購物市場的新競爭者實現了有效進入。另一方面，大量的新進入者最終都難以存活，且搜索引擎、操作系統等部分領域很少有新進入者。平臺經濟領域的進入壁壘受更多因素的影響，這提高了分析橫向并購潛在影響的難度。

（三）效率收益與社會福利

橫向兼并既可能排除或限制市場競爭、損害社會福利，也可能通過規模經濟等產生效率收益，并進而增進社會福利。對橫向并購進行反壟斷規制，必須充分考慮并購的正面和負面影響。當效率收益大于社會福利的受損程度時，同意企業的并購申請無疑是社會最優的。但是，雙邊平臺以及平臺企業橫向并購的特殊性，使得效率收益與社會福利之間的比較非常復雜，且容易產生爭議和分歧。

平臺經濟具有典型的網絡外部性，且雙邊平臺的主要作用在于將用戶之間的交叉網絡外部性內部化，并轉化為用戶可以實際獲得的收益。平臺企業橫向并購使得市場份額更加集中，由此能夠產生更大的網絡外部性和社會凈福利。同時，橫向并購能夠減少平臺企業之間的過度或低效競爭36See Bruno Jullien,Competition in Multi-Sided Markets:Divide and Conquer,American Economic Journal:Microeconomics(4)2011;Robin S.Lee,Competing Platforms,Journal of Economics and Management Strategy(3)2014.，并且有助于降低和節省經營成本37See Przemyslaw Jeziorski,Estimation of cost efficiencies from mergers:application to US radio,The RAND Journal of Economics(4)2014.、提高服務效率38See Ettore Damiano,Hao Li,Competing Matchmaking,Journal of the European Economic Association(4)2008.、提高平臺企業規制效率39See Hanna Halaburda,Yaron Yehezkel,Platform Competition under Asymmetric Information,American Economic Journal:Microeconomics(3)2013.。也就是說，在平臺經濟中，壟斷可能比競爭更為可取。值得強調的是，橫向并購可能會損害一邊用戶的福利，但卻會增進另一邊用戶的福利，最終帶來社會總福利的提升。40See Volker Nocke,Martin Peitz,Konrad Stahl,Platform Ownership,Journal of the European Economic Association(6)2007.然而，現實情況是在位平臺企業依托自身優勢地位，實施了很多排除或限制競爭、損害消費者福利的行為，對社會福利產生了較為明顯的負面影響。例如，在收購優步中國后，滴滴不斷調整定價體系，使得乘客和司機獲得的收益越來越少，這是其他網約車平臺得以進入的內在基礎。在外賣、第三方支付、在線旅游、社區團購等領域，平臺企業的一些行為也產生了較大的負面影響。如果平臺企業從橫向并購中獲得更強且能夠使用的市場勢力，則橫向并購的中長期負面影響可能遠遠大于短期內的效率收益。因此，社會各界對于平臺企業橫向并購的擔憂從未停止。由于效率收益和社會福利之間的權衡難有定論，在面對滴滴并購優步中國等引發強烈反壟斷關切的重大案例時，反壟斷執法機構往往難以決斷。

創新是引領發展的第一動力，是當前國際競爭的主要角逐點。創新活動高度活躍，正是平臺經濟繁榮發展的基礎，也是新進入者或落后在位者趕超主導企業的憑仗。創新不僅會影響市場競爭，而且會通過產品或服務的質量、多樣性等維度作用于消費者剩余和社會總福利。因此，平臺企業橫向并購是否會阻礙創新是反壟斷規制的重點，但這一問題同樣存在較大爭議。一方面，雙邊平臺的特殊性有效保障了創新的空間和可行性。在平臺經濟中，技術、產品、服務、定價結構、商業模式等都可以成為潛在創新點，且數字技術能夠快速放大創新收益，從而強化對市場主體的創新激勵。特別地，由于“贏者通吃”、產品或服務快速迭代、用戶多屬等特征，平臺企業之間會圍繞市場主導地位展開熊彼特式競爭，這意味著橫向并購本身并不足以阻礙創新41See Nicholas Economides,Public Policy in Network Industries,in Paolo Buccirossi,Handbook of Antitrust Economics,The MIT Press,2008,pp.469-518;David S.Evans,Richard Schmalensee,The Antitrust Analysis of Multi-Sided Platform Businesses,NBER Working Paper No.18783(February 2013),https://www.nber.org/papers/-w18783.。另一方面，橫向并購及其引致的市場高度集中又可能從多個方面損害市場主體的創新激勵。首先，市場集中會在一定程度上提高市場進入的資金和技術門檻，這會削弱進入者的創新能力和動力。42See E.Glen Weyl,Alexander White,Let the Right“One”Win:Policy Lessons from the New Economics of Platforms,Competition Policy International(2)2014.其次，交叉網絡外部性、規模收益等的增強可能降低主導平臺企業自身以及平臺一邊用戶的創新激勵。例如，平臺企業與市場一邊用戶之間的獨家交易能夠保證后者的收益，這會直接削弱后者的創新激勵。43See Paul Belleflamme,Martin Peitz,Platform Competition and Seller Investment Incentives,European Economic Review(8)2010;Geoffrey Parker,Marshall W.Van Alstyne,Innovation,Openness&Platform Control,Working Paper(8 May 2019),https://ssrn.com/abstract=1079712.最后，主導平臺企業的獵殺式并購已成為市場創新的突出障礙。谷歌、Facebook、騰訊、阿里巴巴等主導平臺企業大量并購初創企業，這增加了創新和市場進入的風險，進而削弱了進入者的創新激勵。44See Stigler Center for the Study of the Economy and the State,Stigler Committee on Digital Platforms:Final Report 2019,https://www.publicknowledge.org/wp-content/uploads/2019/09/Stigler-Committee-on-Digital-Platfo-rms-Final-Report.pdf.同時，由于可以通過并購初創企業來快速獲得創新成果，主導平臺企業的自主創新激勵也可能大幅弱化。45See Cristina Caffarra,Gregory Crawford,Tommaso Valletti,“How tech rolls”:Potential competition and‘reverse’killer acquisitions,VoxEU CEPR(11 May 2020),https://voxeu.org/content/how-tech-rolls-potential-competition-and-reverse-killer-acquisitions.正因為此，《指南》中特別強調考慮“對初創企業、新興平臺的收購是否會影響創新”。

四、平臺企業橫向并購反壟斷規制的突出難點

雙邊平臺和平臺企業的特殊性所引致的上述爭議，使得針對平臺企業橫向并購的反壟斷規制通常難以進行。《指南》雖然提出了方向性指引，但反壟斷執法機構在執法過程中仍然會面臨很多困難，突出集中于如下幾個方面。

（一）反壟斷規制中的立場選擇難

企業并購、市場集中等是市場競爭的必然結果，但過度集中或者壟斷會阻礙市場競爭。同時，過度競爭會降低經濟效率、損害社會福利。因此，政府既要適當地鼓勵企業并購，也要加強反壟斷執法46例如，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》同時提及：“鼓勵技術創新和企業兼并重組，防止低水平重復建設”“加大反壟斷和反不正當競爭執法司法力度，防止資本無序擴張”。。也就是說，反壟斷規制本身是多重目標相互權衡的結果。如前所述，平臺企業橫向并購對于市場競爭和社會福利的影響并不明確，這必然使得反壟斷執法機構面臨立場選擇，主要包括兩個層面：

一是反壟斷規制的強度。《指南》強調，《反壟斷法》旨在制止平臺企業實施具有或可能具有排除、限制競爭效果的并購。由于贏者通吃、市場傾斜、臨界規模等特征，大多數的平臺企業橫向并購都可能有嫌疑，這意味著反壟斷規制強度至關重要。一方面，嚴格的反壟斷規制涉及面過廣，容易引致更大的市場扭曲和福利損失。在平臺經濟領域，平臺企業之間為擴大平臺規模相互競爭，競爭加劇后必然引發橫向并購和市場份額高度集中。同時，是否實行或接受橫向并購，是平臺企業權衡利弊后的自發選擇。實施嚴格的反壟斷規制可能阻礙市場機制的正常運轉，擾亂更有效率的資源配置與生產生活組織秩序，并引起社會福利的不合理再分配。例如，被主導平臺企業并購是新興平臺或弱小平臺實現價值的重要渠道。如果這一渠道因為嚴格的反壟斷規制而喪失，它們很可能因為達不到臨界規模而無奈破產，其初始投資就會成為無用資產。另外，平臺企業橫向并購較為復雜，這必然加大反壟斷規制的實施成本，使得規制的成本大于潛在收益。另一方面，如果反壟斷規制過于寬松，則中長期我們將面臨大量的壟斷隱患。事實上，平臺經濟領域很少存在完全壟斷，更加普遍的情形是多家差異化明顯的平臺企業之間相互競爭。47See David S.Evans,Richard Schmalensee,The Industrial Organization of Markets with Two-Sided Platforms,Competition Policy International(1)2007.此時，平臺企業橫向并購很可能不會觸發寬松的反壟斷規制。但是，這些短期內看似無害的橫向并購在中長期卻可能是有害的。除聯合經營、由關聯企業實施并購等較為隱蔽的情形外，平臺企業跨界經營是影響深遠的潛在危害。依托用戶基礎、市場地位等，平臺企業可以快速滲透到其他相關和不相關的領域，最終形成市場控制力非常強的巨無霸。例如，阿里巴巴、京東等平臺企業橫跨線上和線下，其話語權提升對實體經濟企業特別是制造業企業形成了巨大沖擊。

二是反壟斷規制的目標。正如《指南》第1 條所說，反壟斷規制的目的是“預防和制止壟斷行為、保護市場公平競爭、促進平臺經濟規范有序創新健康發展、維護消費者利益和社會公共利益”。但在平臺企業橫向并購反壟斷規制中，這些目標往往難以兼容。雙邊平臺連接著兩邊或多邊用戶，平臺企業橫向并購可能會在損害部分用戶利益的同時，給其他用戶帶來更多的福利，并且實現更大的社會總福利。例如，滴滴并購優步中國后，乘客支付的價格水平提高，但司機可以相對更低的成本獲得更有效率的服務；餓了么并購百度外賣后，消費者、外賣員獲得的補貼明顯減少，但平臺、餐館可以獲得十分可觀的廣告等成本節省和效率提升。也就是說，平臺企業橫向并購可能引發社會總福利在不同用戶之間的再分配，這意味著保護競爭、維護消費者利益、維護社會公共利益等目標難以兼顧。在創新日益重要的新形勢下，反壟斷規制同樣要在加快創新和制止壟斷行為之間進行權衡。雖然并購初創企業存在多重競爭隱憂48See Chris Pike,Start-ups,Killer Acquisitions and Merger Control,OECD Competition Papers(5 June 2020),https://ssrn.com/abstract=3 597964;方翔：《數字市場初創企業并購的競爭隱憂與應對方略》，載《法治研究》2021 年第2 期。，但這是落后平臺企業快速實現技術趕超的最佳策略。例如，在應用軟件（如EDA、CAD、MATLAB）、操作系統等領域，我國企業遠遠落后于全球主導企業。在產品和服務快速迭代的平臺經濟中，如果僅僅依靠自主投資、自力更生，則企業之間的技術差距只會越來越大。相反，通過并購具有差異性或互補性關聯的競爭對手，平臺企業可以在短期內完成技術追趕甚至超越的過程。實際上，Synopsys、Cadence、Mentor 等三家EDA 主導企業也是在一系列并購中發展壯大的。

（二）平臺經濟相關市場界定難

界定相關市場，是對橫向并購實行反壟斷規制的重要內容和基本前提。但是，平臺經濟的業務類型較為復雜、市場競爭動態多變，這使得相關市場界定極其困難。《指南》提出，界定平臺經濟領域相關市場需要遵循《反壟斷法》和《國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南》所確定的替代性分析等一般原則，并考慮平臺經濟的特點，結合個案進行具體分析。同時，《指南》進一步明確了應用替代性分析法界定平臺經濟領域相關市場的主要考慮和方向。然而，在實際操作中，相關市場界定仍然存在較大困難。

一方面，基于替代性分析的定性判斷往往存在較大爭議。《指南》提出，在界定相關商品市場和相關地域市場時，可以根據相關因素進行需求替代和供給替代分析。但是，雙邊平臺的特殊性和平臺企業的發展趨勢使得這種分析難以達成一致共識。首先，雙邊市場和單邊市場之間的界限日益模糊49See Andrei Hagiu,Merchant or Two-Sided Platforms?,Review of Network Economics(2)2007;Marc Rysman,The Economics of Two-Sided Markets,Journal of Economic Perspectives(3)2007.，且市場的雙邊性質會因為網絡外部性等因素而有所差異。相應地，對于是否需要考慮平臺兩邊市場、是否將平臺經濟與相應的傳統經濟視為一體等問題，從不同視角出發可以得到截然不同的答案。例如，在針對谷歌的反壟斷調查中，人們就谷歌是否屬于雙邊平臺無法達成共識50See Giacomo Luchetta,Is the Google Platform a Two-Sided Market?,Journal of Competition Law&Economics(1)2013.，這使得相關市場的范圍難以確定。其次，平臺企業的經營策略高度多元化，且價格結構、服務模式等都將改變市場中的供給或需求替代關系。例如，滴滴將收費模式從原來的固定服務費用轉變為現在的按比例抽成，這使得其經營更加偏向于經銷商模式，即轉售司機方的接送服務。這種調整增加了相應的供給替代者，并進而擴大相關市場的范圍。最后，平臺企業混合經營、跨界經營的情況日益普遍，使得平臺企業之間的供給替代關系和用戶之間的需求替代關系非常復雜。其結果是，增加或減少一個比較維度，很可能顯著改變相關市場的大小。例如，初創企業的產品或服務通常是平臺生態系統的一部分，與在位平臺企業之間并不具有直接或較強的競爭關系。是否將其視為在位平臺企業的競爭對手，將直接改變相關市場的范圍。

另一方面，適用于平臺經濟領域的定量分析方法尚不成熟。定量分析方法的使用，能夠有效減少相關市場界定中的爭議和分歧。但是，已經成熟的定量分析方法在平臺經濟領域難以適用。例如，定量分析方法通常要用到基準價格，但是平臺企業的定價并不必然遵循成本加成法，因而難以確定合理的基準價格。同時，平臺用戶的需求取決于價格水平、價格結構、交叉網絡外部性、轉移成本等多重因素，且存在明顯的循環累積效應，這使得估算需求價格彈性難以實現。另外，平臺企業通常會提供補貼、免費產品等，這使得以價格為基礎的定量分析方法無從下手。因此，只有在交叉網絡外部性足夠弱時，原有定量分析方法才能繼續適用，否則將使得界定的相關市場過寬或過窄。51同注。為提高對平臺經濟領域的適用性，不少學者對SNNIP 測試法52參見張昕竹、黃坤：《免費產品的經濟學邏輯及相關市場界定思路》，載《中國物價》2013 年第12 期；Lapo Filistrucchi,Damien Geradin,Eric van Damme,Pauline Affeldt,Market Definition in Two-Sided Markets:Theory and Practice,Journal of Competition Law&Economics(2)2014.、臨界損失分析法53See Alexei Alexandrov,George Deltas,Daniel F.Spulber,Antitrust and Competition in Two-Sided Markets,Journal of Competition Law and Economics(4)2011;陸偉剛、張昕竹：《雙邊市場中壟斷認定問題與改進方法：以南北電信寬帶壟斷案為例》，載《中國工業經濟》2014 年第2 期。等定量分析方法進行了針對性改進。但是，這些方法要么未能得到普遍認可，要么因為過于復雜而難以使用，也即仍然存在改進或創新的必要性。54雖然上海食派士“二選一”案中使用了臨界損失分析法，但該案涉及的雙邊市場較為簡單，因而不具有普遍代表性。參見《上海市市場監督管理局行政處罰決定書》（滬市監反壟處〔2020〕06201901001號），載國家市場監督管理總局反壟斷局官網2021年4月，http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202104/t20210412-_327737.html。

（三）橫向并購競爭影響評估難

評估橫向并購的競爭影響，是實施反壟斷規制的重點和難點，對于平臺經濟領域而言尤其如此。除反壟斷規制的立場選擇、相關市場界定外，平臺企業橫向并購的競爭影響還取決于非常多的因素，涉及多個方面。《指南》提出，根據平臺經濟的特點，在評估經營者集中時可以考慮市場份額、市場控制力、市場集中度、對進入壁壘的影響、對創新和技術進步的影響、對消費者的影響、對國民經濟發展的影響等積累因素。同時，《指南》特別強調：對于涉及平臺企業的經營者集中，需要綜合考慮企業的雙邊或多邊業務和其他業務，并對直接和間接網絡外部性進行評估。這些意味著，對平臺企業橫向并購競爭影響的評估極其復雜，且容易因為考慮因素的不同而出現分歧，因而其實踐難度非常大。

除涉及因素多之外，競爭影響評估的困難還在于平臺經濟領域相關因素大多同時具有正反兩方面的影響，且難以得到較為精準的凈效應。如前所述，關于市場份額與市場勢力的關系、市場集中與進入壁壘的關系、市場集中與社會福利特別是創新的關系，目前都存在很大爭議，其根源在于平臺企業橫向并購將從不同維度對市場勢力、進入壁壘、社會福利、創新和技術進步等施加方向不同的影響。55參見吳漢洪、周孝：《雙邊平臺橫向并購的福利效應：基于文獻的評論》，載《中國人民大學學報》2017 年第2 期。另外，平臺企業橫向并購對消費者和其他經營者的影響，很大程度上取決于評估者選定的參照標準。例如，滴滴并購優步中國后，乘客支付的價格明顯高于并購前（除補貼減少外，平臺的收費水平也有提升），但仍然低于乘坐出租車、私家車等的相應費用。類似的，天貓商城、京東商城等網絡購物平臺做大做強后，也相應提高了向商家收取的會員費和服務費，這使得商家從加入平臺中得到的好處有所減少。但是，與線下經銷相比，商家仍然可以獲得較大規模的成本節省和效率提升。選擇不同的參照標準，我們將得到截然相反的結論，這在用戶方面得到了充分體現：社會輿論對滴滴并購優步中國后的漲價頗有怨言，但卻忽視了平臺補貼的策略性和階段性。

平臺企業橫向并購對國民經濟發展的影響也存在較大不確定性。一方面，平臺企業橫向并購能夠對國民經濟發展產生一定的促進作用。例如，橫向并購后平臺企業可以滲透到相鄰或相關的業務領域，從而起到加快推進經濟社會數字化轉型的作用。同時，更大的網絡外部性能夠提高經濟效率、提升創新激勵，從而促進經濟高質量發展。另一方面，平臺企業橫向并購也可能起到壓縮實體經濟正常利潤、加劇實體企業兼并重組、提高實體經濟企業經營成本等負面作用56例如，網絡外部性的存在放大了假冒偽劣、專利侵權等機會主義行為的成本收益比，這將增加規范經營者的相對成本。，對于實體經濟的轉型升級形成一定阻礙。

（四）橫向并購救濟措施實施難

《指南》提出，對于不予禁止的經營者集中，反壟斷執法機構可以附加結構性和/或行為性的限制性條件，以此抑制或消除經營者集中的潛在反競爭效應。然而，對于涉及橫向并購的平臺企業，實施相應的救濟措施并不容易。一方面，雙邊平臺和平臺企業經營的特征使得以剝離等結構性條件難以執行。對于雙邊平臺而言，無形資產是其發揮作用、創造價值的基礎所在，且部分技術必須依賴于特定的數據和基礎設施。一旦剝離有形資產或無形資產，平臺企業可能完全喪失市場競爭優勢，這無疑是不可行的。同時，隨著發展水平的提升，平臺經濟逐步進入融合發展階段。除線上與線下相互融合外，57例如，阿里巴巴以支付寶為依托，先后進入了娛樂、理財、教育、醫療等關鍵領域，正朝著構建社區網絡的目標持續推進。平臺企業之間的融合也日益普遍。各個企業交叉持股，并且雙邊平臺的多關聯性使得平臺企業之間的利益關聯更加緊密和復雜。相應地，要準確剝離相關權益并不容易。即使剝離后，相應平臺企業也仍然可能通過關聯企業實施反壟斷行為。另一方面，數字技術的快速發展使得平臺經濟的技術密集度和復雜度不斷提高，這大幅增加了反壟斷執法機構實施行為性條件的難度。例如，即使平臺企業按照要求開放網絡、數據或平臺等基礎設施，它們仍然可以通過其他策略來限制開放的實際效果。同時，平臺企業的經營行為和手段日益復雜，處于信息劣勢的反壟斷執法機構很難進行識別，因而也無法對行為性條件的實施效果進行有效監管。另外，即使許可關鍵技術、終止排他性協議、實現兼容等條件能夠得以執行，其實際效果又可能背離設定限制性條件的初衷。例如，平臺企業可以通過不兼容策略來增加單屬用戶，因而是進入者培育市場、實現進入的重要策略。58See Michael H.Riordan,Competitive Effects of Vertical Integration,in Paolo Buccirossi,Handbook of Antitrust Economics,MIT Press,2008,pp.145-182.如果強制主導平臺企業承諾和實現兼容，這可能導致新進入者無法實現“各個擊破”和有效進入。

五、平臺企業橫向并購反壟斷規制的思路與對策

平臺企業橫向并購并不必然損害市場競爭和社會福利，但涉及主導平臺企業的橫向并購會引發廣泛的反壟斷關切。阿里巴巴因“二選一”行為被處罰、美團“二選一”被立案調查等，充分展現了我國加強平臺經濟領域反壟斷規制的決心，但也增加了平臺企業面臨的不確定性。當前，必須科學把握反壟斷規制的度，既要有效制止具有較大競爭損害的平臺企業橫向并購，也要防止反壟斷規制擴大化，進而阻礙平臺經濟規范有序健康發展。為此，應當不斷深化相關理論研究和實證檢驗，為化解現有爭議和破解相關難點、完善壟斷認定法律法規提供堅實的理論指導和經驗支持。同時，可以從以下幾個方面著手，有效提升反壟斷規制的可行性、有效性，確保平臺企業橫向并購在安全、合理的范圍內有序進行。

（一）分類謹慎實施反壟斷規制

平臺企業橫向并購的競爭影響不確定性較大，這使得反壟斷規制面臨極大挑戰。除上述所述的諸多困難外，反壟斷執法機構還會面臨嚴峻的現實壓力：爭議和困難的存在將大幅增加反壟斷審查的時滯，而過長時間的審查可能阻礙市場和社會所需的平臺企業橫向并購，最終扭曲資源配置、損害社會福利。因此，對平臺企業橫向并購應當持積極、謹慎態度：對于明顯具有排除或損害競爭作用的橫向并購，應當果斷實行反壟斷規制；而對于短期內無法凈效應的橫向并購，反壟斷執法機構應當寬容對待，更多實行事后規制。需要強調的是，反壟斷執法機構不應為了滿足部分群體的訴求而輕易實行干預，這將導致反壟斷規制泛濫并引發市場亂象。近期針對平臺企業“二選一”“拒絕互聯互通”等問題的起訴顯著增加，就是典型反映。

在對平臺企業橫向并購實施反壟斷規制時，應當堅持分類對待的原則，主要體現在兩個方面。其一，根據市場發展階段的不同，相應調整反壟斷規制強度。從各個細分產業的實際情況來看，平臺經濟大致會經歷培育、成長、成熟等三個發展階段。不同階段中，平臺企業的經營策略和相互間競爭關系有明顯差異，具體如下表所示。同樣，不同階段平臺企業的橫向并購動機也存在明顯差異：在成長階段，并購企業主要追求規模擴大和實現盈利；而在成熟階段，并購企業可能將橫向并購作為排除市場競爭、鞏固主導地位的手段。因此，對成長階段的平臺企業橫向并購，可以實行寬松的反壟斷規制；而對成熟階段主導企業發起的橫向并購，則應當提高反壟斷規制強度。其中，反壟斷執法機構可以根據企業策略、競爭狀況和企業狀況來識別和區分平臺經濟細分產業的具體發展階段。

表1 我國網約車市場的發展階段

其二，根據雙邊平臺屬性的不同，調整橫向并購反壟斷規制策略。雙邊平臺的類型很多，即使是同一領域的平臺也存在較大差異。如果完全按照個案分析原則實施規制，則較長的時滯可能引致大量的行政成本和社會成本。是以，反壟斷執法機構應當事先根據雙邊平臺的性質和特征，提前建立反壟斷規制實施方案，有效提高反壟斷審查效率。例如，操作系統、工業軟件等領域存在大規模的固定資產投資，而房地產中介、職業中介等服務領域則以可變成本為主。相應地，前者的進入壁壘非常高，而后者幾乎不存在無法跨越的進入壁壘。可以從固定資產投資、專利技術、數據資產規模等維度出發，構建相應的平臺企業橫向并購應對清單。對于潛在危害較大的橫向并購，應當進行嚴格、規范的反壟斷審查。而對于潛在危害較小的橫向并購（如市場進入壁壘很低），則可以把并購企業的效率抗辯作為主要的決策依據。對于涉及并購和創新間關系的初創企業并購，可以參照以色列競爭管理局的做法，根據并購企業的交易動機、接口產品或關聯產品的類型等建立分類審查模型。59參見：https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WD(2020)17/en/pdf。

（二）創新反壟斷規制實施機制

在遵循分類處理原則的同時，創新實施機制也是提高平臺企業橫向并購反壟斷規制效率、減少人為扭曲的重要途徑。除協同開展事前審查和事后評估60《指南》第19 條明確規定，對于未達到申報標準、但具有或可能具有排除或限制競爭作用的經營者集中，反壟斷執法機構可以依法進行調查處理，這進一步擴大了反壟斷執法機構的事前審查權限。、有效提高壟斷企業機會成本之外，還可以從以下兩個方面創新反壟斷規制實施機制：

其一，更多使用直接證據，適當弱化相關市場界定和市場勢力測度的重要性。如前所述，平臺經濟領域的相關市場界定和市場勢力測度非常復雜，且相關市場的范圍不同將導致市場勢力認定結果截然相反。如果嚴格將界定相關市場作為反壟斷規制的前置程序，則過寬或過窄的相關市場界定都可能引致市場扭曲和社會福利受損。事實上，平臺經濟領域中相關市場界定的重要性和必要性已經遭受質疑61See David S.Evans,Lightening Up on Market Definition,in Einer Elhauge,Research Handbook on the Economics of Antitrust Law,Edward Elgar,2010,pp.53-89;David S.Evans,Two-Sided Market Definition,in ABA Section of Antitrust Law,Market Definition in Antitrust:Theory and Case Studies,2012.。考慮到《反壟斷法》針對的是壟斷行為而非壟斷，反壟斷規制機構可以轉而尋找更加直接的證據來支撐決策。例如，可以鼓勵競爭對手或消費者提供橫向并購不利于市場競爭與社會福利增進的證據，以此規避繁瑣審查程序引致的時滯和效率損失。當直接證據相對不足時，反壟斷執法機構可以適當降低對相關市場界定的精度要求，將其與直接證據配合使用。

其二，逐步建立行業大數據庫，利用數字技術開展橫向并購競爭影響評估。由于雙邊平臺的特殊性，任何平臺企業橫向并購都可能同時產生正向和負向影響。如果正向影響（如效率收益、用戶福利增進）顯著大于負向影響（如損害競爭、減少部分用戶福利），則相應的橫向并購理應無害。因此，評估凈效應的方向或者橫向并購的效率收益是否大于其引致的成本，是反壟斷執法機構進行決策的核心判斷標準。在不斷改進定量評估方法的同時，可以充分利用日益成熟的數字技術開展相應仿真模擬和評估。例如，Peter Cohen 等人利用大數據考察了美國優步對消費者剩余的影響，充分展示了數字技術在反壟斷規制中的應用前景。62See Peter Cohen,Robert Hahn,Jonathan Hall,et al.,Using Big Data to Estimate Consumer Surplus:The Case of Uber,NBER Working Paper No.22627(September 2016),https://www.nber.org/papers/w22627.當然，利用數字技術的前提是打造相應的行業大數據庫。反壟斷執法機構可以政府公共服務平臺為依托，在要求平臺企業共享數據的同時，積極開展面向消費者、商家、平臺企業的抽樣調查，逐步建立覆蓋面廣、數據維度齊全的行業大數據庫。

（三）加強政府規制配套利用

反壟斷規制是以法律手段來鼓勵和促進競爭，具有程序性強、時滯較長、影響面廣等特征。同時，反壟斷規制是否有效在很大程度上取決于法律法規的完善度。在爭議較大、困難較多、法律法規還不完善的情況下，反壟斷規制應當與政府規制協同推進，共同保障平臺經濟領域的公平競爭秩序。

一方面，加快完善反壟斷法律法規體系，進一步優化反壟斷規制的強度設定、目標選擇和實施程序，為妥善應對平臺企業橫向并購奠定堅實基礎。對此，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）提出要“構建與數字經濟發展相適應的政策法規體系；完善壟斷認定法律規范；健全數字經濟統計監測體系”。學術界應當全面深化相關研究，為完善平臺經濟領域反壟斷法律法規提供科學、系統的指導和支撐。

另一方面，針對平臺企業適當實行政府規制，有效保障平臺經濟領域的市場競爭活力。政府規制是行政手段，它具有靈活性強、調整時滯短、影響面可控等特點，可以作為陷入困境的反壟斷規制的必要補充。同時，多重競爭約束的存在、用戶需求的依賴性或互補性、商業模式或技術創新的高度動態性、產品或服務的異質性、用戶多屬的普遍性等平臺經濟的特殊性，將對主導平臺企業的市場勢力及其壟斷行為施加多重制約。63See David S.Evans,Richard Schmalensee,The Antitrust Analysis of Multi-Sided Platform Businesses,NBER Working Paper No.18783(February 2013),https://www.nber.org/papers/w18783.因此，相關政府部門可以通過政府規制來強化這些因素的制約作用，借此來減少或抑制平臺企業橫向并購的負面影響，從而避免反壟斷規制不當或不及時所引致的市場扭曲和無效率。例如，為避免平臺企業橫向并購所引致的數據壁壘，政府部門可以結合實際情況，在負面影響較大的領域嚴格執行平臺互聯互通或數據開放共享規定。同時，政府部門可以加大政府數據開放共享平臺建立力度，為新進入者提供可得的數據基礎。當然，正如《綱要》所提出的，配套利用政府規制應當以“明確平臺企業定位和監管規制”“健全管理規范”等為重要前提。