全球數(shù)字經(jīng)濟治理現(xiàn)狀及啟示

李嶧

自20世紀90年代美國率先掀起數(shù)字革命以來，數(shù)字經(jīng)濟逐漸成為全球經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，爭奪全球數(shù)字經(jīng)濟治理的主動權已經(jīng)成為各國關注的焦點。數(shù)字經(jīng)濟是信息技術與產(chǎn)業(yè)深度融合后，引發(fā)一系列生產(chǎn)關系、社會關系的變化，而形成的新型經(jīng)濟形態(tài)。作為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展大國，我國應繼續(xù)強化數(shù)字經(jīng)濟建設，積極探索國際合作議題的解決思路，提升政府應對數(shù)字經(jīng)濟的治理能力，主動推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展全球共識。

一、全球數(shù)字經(jīng)濟治理的現(xiàn)狀

（一）全球數(shù)字經(jīng)濟治理體系仍處在研究與探討階段

目前，全球性的數(shù)字經(jīng)濟治理框架尚未成形，數(shù)字經(jīng)濟治理體系仍處于探索階段。

1.聯(lián)合國一直主張在合作框架內對數(shù)字經(jīng)濟治理問題進行討論，通過鼓勵跨領域思考和行動破除孤島意識，并在各利益攸關方之間建立信任關系。2019年6月，聯(lián)合國數(shù)字合作高級別小組發(fā)布綱領性文件《相互依存的數(shù)字時代》，強調通過多邊合作完善數(shù)字合作機制，降低全球數(shù)字鴻溝。2019年9月，聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議發(fā)布《2019年數(shù)字經(jīng)濟報告》，針對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和治理提出了更為具體的內容，包括如何對數(shù)據(jù)的所有權和控制權進行分配，如何建立消費者信任和保護數(shù)據(jù)隱私，如何監(jiān)管跨境數(shù)據(jù)流，如何利用數(shù)據(jù)促進相關技能的發(fā)展和能力的提升以及競爭政策和稅收政策的更新等。

2.二十國集團（G20）將全球主要國家和國際組織聚集在一起，研究制定合適的數(shù)字化政策，旨在實現(xiàn)經(jīng)濟增長和解決數(shù)字化及其給社會規(guī)則帶來的挑戰(zhàn)。2016年G20杭州峰會啟動了數(shù)字經(jīng)濟政策討論，提出了《G20數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》，這是全球首個由多國領導人共同簽署的數(shù)字經(jīng)濟政策文件，標志著世界數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展正式走上全球性治理議程。2018年，G20布宜諾斯艾利斯峰會將重點放在數(shù)字政府、數(shù)字性別鴻溝、基礎設施部署和數(shù)字經(jīng)濟衡量指標上，建立了全方位的數(shù)字政策庫，并通過了《G20數(shù)字經(jīng)濟部長宣言》及《G20數(shù)字政府原則》等多個附件。2019年G20大阪峰會發(fā)布《數(shù)字經(jīng)濟大阪宣言》，宣布啟動“大阪軌道”，承諾致力于推動國際政策討論和國際規(guī)則制定。2020年以視頻會議形式召開的G20數(shù)字經(jīng)濟部長特別會議，強調要通過數(shù)字技術和相應數(shù)字政策強化各國應對新冠肺炎疫情的能力。

（二）發(fā)達國家積極推動全球數(shù)字經(jīng)濟治理規(guī)則構建

一直以來，以七國集團（G7）為代表的發(fā)達國家，積極推進全球數(shù)字經(jīng)濟治理規(guī)則體系建設。自2016年起，G7開始組織信息和通信技術部長會議，強調基礎設施投資、數(shù)字素養(yǎng)和可接入性的重要性，提出要促進跨境數(shù)據(jù)流動、隱私和數(shù)據(jù)保護以及網(wǎng)絡安全，通過開放市場、交互操作標準促進創(chuàng)新，保護知識產(chǎn)權，推動研發(fā)等。2017年G7信息通信技術和工業(yè)部長會議聯(lián)合發(fā)布了一份關于網(wǎng)絡空間安全的國家責任聲明，號召所有國家在使用信息通信技術時要遵紀守法、互尊互助，建立相互信任的關系，維護網(wǎng)絡空間的穩(wěn)定性與安全性。2019年G7峰會的主題之一是利用數(shù)字技術和人工智能創(chuàng)造的機會，針對社交網(wǎng)絡服務等數(shù)字服務領域制定相應的消費者保護措施，進一步商討解決有關數(shù)字稅的問題。法國、英國等國試圖以單邊行動對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開征數(shù)字稅，意圖改變全球數(shù)字經(jīng)濟的稅收規(guī)則。

（三）發(fā)展中國家參與全球數(shù)字經(jīng)濟治理的能力欠缺

以金磚國家組織為代表的發(fā)展中國家，以保護數(shù)據(jù)安全為主旨，參與全球數(shù)字經(jīng)濟治理。如2019年12月11日，印度電子和信息技術部向印度議會提交了《印度個人數(shù)據(jù)保護法草案》的修訂版本，對敏感和關鍵性的個人數(shù)據(jù)實施限制政策，即要求本地化儲存并限制跨境流動；制定社交媒體中介規(guī)范，要求社交媒體中介必須設置身份驗證。2020年10月21日，《中華人民共和國個人信息保護法（草案）》公布并公開征求社會公眾意見，其中，對個人信息的跨境流動進行了限制，充分保護境內個人信息安全。俄羅斯也出臺了“第242-FZ號聯(lián)邦法”《個人數(shù)據(jù)法》等法律，規(guī)定信息擁有者、信息系統(tǒng)運營方有義務將存有俄羅斯聯(lián)邦公民個人信息的數(shù)據(jù)庫存放在俄羅斯境內。

二、我國參與全球數(shù)字經(jīng)濟治理面臨的機遇與挑戰(zhàn)

（一）機遇

1.數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展為我國參與全球數(shù)字經(jīng)濟治理奠定了基礎。從總量來看，據(jù)中國信息通信研究院發(fā)布的《全球數(shù)字經(jīng)濟新圖景（2020年）——大變局下的可持續(xù)發(fā)展新動能》測算，2019年我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模居全球第二位（僅次于美國），達到5.2萬億美元。從貿易來看，據(jù)商務部研究院發(fā)布的《中國數(shù)字貿易發(fā)展報告2020》測算，2019年我國數(shù)字服務進出口總額達2718.1億美元，較2005年增長了4.6倍，其中，數(shù)字貿易企業(yè)在2019年全球500強中上榜217家，總估值為9413.8億美元，位居世界第一。從數(shù)字基礎設施來看，5G布局走在世界前列。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2020年以來，我國5G商用加快推進，截至2020年10月，從已建成開通5G基站超過60萬座，5G終端連接數(shù)超過1.5億臺（部）。從技術研發(fā)來看，據(jù)德國聯(lián)邦經(jīng)濟事務和能源部2020年3月公布的最新5G行業(yè)專利報告數(shù)據(jù)，截至2020年1月，全球5G專利聲明達到95526項，申報的5G專利族21571個。其中，我國企業(yè)聲明的5G專利占比32.97%，居全球第一。隨著我國數(shù)字經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，未來，我國參與全球數(shù)字經(jīng)濟治理的需求將逐漸增大。

2.豐富的數(shù)字經(jīng)濟議題為我國爭取國際話語權提供了新契機。傳統(tǒng)議題下的國際話語權格局較難打破，基于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的新議題成為我國爭取國際話語權的新渠道。我國作為2016年G20峰會的主席國，首次將數(shù)字經(jīng)濟列為峰會的一項重要議題，主持起草了《G20數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》，提出了數(shù)字經(jīng)濟概念、發(fā)展理念以及原則，貢獻了中國智慧。在2019年5月舉行的世貿組織電子商務談判中，我國積極提交首輪提案，旨在通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)交易的跨境貨物貿易及物流、支付等相關服務，推動建立規(guī)范便利、安全可信的電子商務交易和市場環(huán)境。在2019年的日本G20峰會上增加了人工智能（AI）議題，新原則主張AI在帶來促進經(jīng)濟增長等好處的同時，可能對就業(yè)造成影響并帶來數(shù)字鴻溝，倡導為人類意志決定留下余地等安全措施以降低倫理風險。目前，全球數(shù)字經(jīng)濟領域的相關議題還包括數(shù)據(jù)流動、知識產(chǎn)權和數(shù)字貿易等，均為我國爭取國際話語權提供了新契機。

（二）挑戰(zhàn)

■風月窗間｜李強/攝

1.利益多元化增加了我國參與的難度。當前各國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展階段不同，利益多元化顯著，導致我國參與全球數(shù)字經(jīng)濟治理的難度增大。數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟的生產(chǎn)要素，是參與全球數(shù)字經(jīng)濟治理的關鍵領域，各國對數(shù)據(jù)安全問題主張不同。如美國在數(shù)據(jù)治理領域樹立“長臂管轄”規(guī)則。2018年通過的《澄清境外數(shù)據(jù)合法使用法案》規(guī)定，只要是在美國實際開展業(yè)務的公司，無論數(shù)據(jù)存儲在何處，都屬美國管轄，賦予美國政府調取存儲于他國境內數(shù)據(jù)的合法權利。但美國的數(shù)據(jù)，只有符合特定條件的外國政府經(jīng)美國同意后才能調取。歐盟注重數(shù)據(jù)安全、電子商務公平性原則及個人信息保護，并出臺了個人隱私保護法案《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR），歐盟境內成員國之間的非個人數(shù)據(jù)能跨境自由流動，對于歐盟外國家和地區(qū)的數(shù)據(jù)流動，歐盟采取分級管理的策略。對于歐盟認可的、能夠提供“充分保護措施”的國家或地區(qū)，數(shù)據(jù)流入不需要獲得額外批準和授權（目前僅有加拿大、阿根廷等12個國家和地區(qū)滿足這一條件），對于其認為無法達到“充分保護”水平的國家、地區(qū)和企業(yè)，歐盟則通過提供標準合同文本約束和保護其與數(shù)據(jù)接收方之間的傳輸行為。日本則在TPP/CPTPP條款的基礎上，提出政府不得限制特定網(wǎng)站和互聯(lián)網(wǎng)服務、不得違反正當程序要求企業(yè)披露數(shù)據(jù)和商業(yè)秘密等，對數(shù)字貿易安全治理制定了較高的標準。

2019年以來，各國都已經(jīng)意識到數(shù)據(jù)安全治理的重要性，紛紛加快構建數(shù)字經(jīng)濟治理體系，這對我國參與全球數(shù)字經(jīng)濟治理提出了更大的挑戰(zhàn)。

2.數(shù)字技術的廣泛應用加劇了我國參與的復雜性。數(shù)字技術與各領域的深度融合要求國際治理體系隨之進行適度調整，增加了我國參與全球數(shù)字經(jīng)濟治理的復雜度。如人工智能與交通運輸融合，出現(xiàn)自動駕駛。2017年以來，美國就開始使用無人駕駛卡車進行全境送貨。2020年10月21日我國首個常態(tài)化運營的5G無人駕駛公交落地蘇州，北京和長沙也先后放開了無人駕駛出租車服務。隨之出現(xiàn)的是亟需解決的倫理問題：無人駕駛出現(xiàn)車禍時，應該如何做出判定，其中的算法法則應該如何設定，責任應該如何劃分。此外，數(shù)字貿易中的知識產(chǎn)權問題也是近年來各國關注的重點。據(jù)聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議統(tǒng)計，2019年全球云服務市場規(guī)模同比增長26%，全球服務貿易中一半以上已實現(xiàn)數(shù)字化。數(shù)字貿易成為國際貿易發(fā)展的新方向。由于數(shù)字貿易處于網(wǎng)絡虛擬空間，侵權行為更為隱蔽，相應的知識產(chǎn)權保護難度將增大。加之數(shù)字技術應用還需要克服數(shù)據(jù)跨區(qū)域流動障礙、解決信息不對稱、調整不同區(qū)域的資源分配不均等多方面的適配性問題，這對我國監(jiān)管體系均是巨大考驗，進一步增加了我國參與全球數(shù)字經(jīng)濟治理的復雜性。

三、啟示

（一）加快數(shù)字技術與產(chǎn)業(yè)融合

我國應大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，夯實內生動力，為參與后疫情時代全球價值鏈重塑打下基礎。

1.加快大數(shù)據(jù)中心、人工智能、產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和5G等數(shù)字經(jīng)濟基礎設施建設，為數(shù)據(jù)、技術、人員和服務的流動提供更好的基礎條件。鼓勵集成電路、新材料、新能源和生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與數(shù)字技術融合，積極推廣自動駕駛、智能穿戴和智能研發(fā)等，提升我國經(jīng)濟的價值層級。

2.加大對中小企業(yè)數(shù)字化轉型的支持力度，進一步降低寬帶上網(wǎng)和移動通信費用，增加對貧困人口數(shù)字產(chǎn)品消費的補貼，縮減“數(shù)字鴻溝”。同時，增強數(shù)字貿易對國內產(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉動作用，培育一批細分領域的數(shù)字貿易龍頭企業(yè)，打通國內國際“雙循環(huán)”。

（二）以先行先試探索國際議題的解法

以自貿區(qū)、自貿港為抓手，先行先試全球數(shù)字經(jīng)濟領域的重要議題。

1.在數(shù)據(jù)治理方面，探索建立科學分類、風險分級的治理體系。考慮公眾權益、個人隱私、企業(yè)合法利益和國家安全等因素，結合數(shù)據(jù)共享需求，分類制定不同的風險管理規(guī)范和流動標準。對涉及國家秘密、國家安全的重點行業(yè)（如金融、石油、電力、水利等）的數(shù)據(jù)，交由相關主管部門進行統(tǒng)一監(jiān)管，實施跨境數(shù)據(jù)流動限制；對與政府有關的數(shù)據(jù)、企業(yè)商業(yè)秘密數(shù)據(jù)以及個人隱私的敏感數(shù)據(jù)，嚴禁跨境數(shù)據(jù)流動；其他納入統(tǒng)一治理體系的數(shù)據(jù)，可由企業(yè)（平臺）承擔安全主體責任，適當放寬數(shù)據(jù)自由流動的要求。

2.在網(wǎng)絡空間安全方面，實施分級分類多元治理。分類即針對政府和公共部門的算法系統(tǒng)和商業(yè)領域的算法系統(tǒng)設定不同的監(jiān)管要求；分級即對于一般的商業(yè)算法系統(tǒng)如定向推送、個性化廣告等采取事后追究法律責任的方式，對于具有與政府和公共部門的算法系統(tǒng)應用類似的重大影響的商業(yè)算法系統(tǒng)可考慮一定程度的事前監(jiān)管。此外，在防范技術濫用的同時也要給網(wǎng)絡空間發(fā)展留有余地，采取分類分場景監(jiān)管、行業(yè)自律、技術對抗以及數(shù)字素養(yǎng)提升等多元化的舉措，在防范風險的同時促進對深度偽造技術的妥善利用。

（三）促進治理能力與數(shù)字技術應用的協(xié)同

數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展給政府治理帶來了新挑戰(zhàn)，因此，應盡快建立適應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的治理體系。

1.給予數(shù)字企業(yè)試錯機會。強化引導類產(chǎn)業(yè)政策，創(chuàng)新政策支持方式，鼓勵數(shù)字新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展，建立數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)保險基金，降低企業(yè)“試錯、容錯”風險。

2.構建系統(tǒng)性風險防范機制。建立健全數(shù)字經(jīng)濟統(tǒng)計體系，探索風險監(jiān)測、預警、處置體系，及時發(fā)現(xiàn)潛在經(jīng)濟風險，科學劃分風險等級，強化風險控制能力。

3.完善國內數(shù)字貿易治理能力。推動個人和企業(yè)數(shù)據(jù)使用規(guī)則、數(shù)據(jù)管理規(guī)則和電子交易相關規(guī)則建設；推動數(shù)字經(jīng)濟相關行業(yè)的自律機制建設；建立數(shù)字貿易核算體系和信用體系，搭建數(shù)字貿易數(shù)據(jù)庫。

4.提升應對結構性失業(yè)的能力。引導企業(yè)妥善處置員工安置和補償工作，建立健全失業(yè)保險、社會救助與就業(yè)的聯(lián)動機制，完善“互聯(lián)網(wǎng)+”靈活就業(yè)的工資保險制度。

（四）以新冠肺炎疫情防控為契機尋求發(fā)展共識

自新冠肺炎疫情在全球蔓延以來，線上購物、娛樂、教育、辦公和醫(yī)療已經(jīng)成為常態(tài)，我國應抓住機遇尋求數(shù)據(jù)流動、信息共享、數(shù)字貿易等領域的國際合作新路徑。

1.推動人類生存發(fā)展所需的數(shù)據(jù)流動和信息共享，加快醫(yī)藥研發(fā)交流，加強生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)互通，共同抵制全球性災難。

2.探索構建全球數(shù)字貿易新規(guī)則。著力推動跨境貨物貿易便利化等相關規(guī)則的制定，打造“中國模板”。積極推進數(shù)字貿易中的知識產(chǎn)權保護規(guī)則制定，構建“一帶一路”跨境電子商務標準框架，為制訂全球數(shù)字貿易規(guī)則提供參考。維護多邊貿易體制，以自貿區(qū)建設為重點，加強區(qū)域之間的貿易協(xié)作，為數(shù)字貿易規(guī)則談判提供良好的外部環(huán)境。

注釋：

①數(shù)字革命指將計算機所產(chǎn)生和處理的電子信號，用“1”或“0”轉換以后可以變成圖像、文字、聲音和數(shù)據(jù)等方式加以處理的數(shù)字處理方式的變革。其標志是電腦的發(fā)明和數(shù)字化時代的到來。