基于高校全面預算績效管理的項目管理體系研究

韓立偉（副教授/高級會計師）

（赤峰學院 內蒙古赤峰 024000）

一、引言

20世紀50年代以來，西方各國就提出并實施了績效預算，在實施過程中通過不斷的改進、調整和完善，到了20世紀90年代初步達到了預期的效果。2013年，我國財政部出臺了“預算績效評價共性指標體系框架”，我國預算績效管理制度逐步開始完善。2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式發布，為我國現代預算制度的建設指明了方向。特別是2019年黨的十九大報告明確要求“建立全面規范、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。如何將全面實施預算績效管理落到實處，無疑是今后一個時期我國預算管理改革的重中之重。2019年12月教育部發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》（教財［2019］6號），文件指出“全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化教育資源配置、提升教育公共服務質量、構建服務全民終身學習教育體系、推動加快實現教育現代化的重要舉措”。因此加快教育經費預算績效管理已經成為提高經費使用效益，促進教育事業良好發展的必然要求。

在全面預算績效管理的要求下，高校項目預算績效管理一方面是當前工作的重點，另一方面也是全面推進預算績效管理的出發點，按照“以點帶面，逐步推開”的思路，通過項目預算績效管理的實施，來逐步實現高校全部資金的全面預算績效管理。2020年2月財政部出臺了《項目支出績效評價管理辦法》（財預［2020］10號），對項目支出績效評價的依據、對象、范圍以及評價指標、標準和方法、評價結果的應用等都給出了詳細的說明。面對如此具體明確的要求，高校的項目預算績效管理工作應如何開展以及怎樣運行已經成為一個亟待解決的問題，本文擬就高校實施全面預算績效管理下的項目管理體系建設進行探討。

二、高校項目預算績效管理中存在的問題

（一）項目預算績效目標申報編制不符合要求

盡管預算績效管理工作已經開展多年，但在實際工作中，依然存在績效管理意識不強，預算資金績效目標編制不合理、不規范等諸多問題。按照“誰申請資金、誰設定目標”的原則，項目單位在申報項目預算的同時還應上報績效目標，而績效目標合理性也是對項目進行事前評估的主要依據。目前來看，多數項目單位為爭取到資金，前期準備工作已經做的比較充分，項目立項的必要性、可行性等方面的論證資料準備得也比較全面、完整，能夠保證項目的順利開展。但在績效目標申報時卻存在較多問題，一方面由于缺乏專業人士，績效目標設置不合理、不規范，目標多是比較概括的文字描述，真正可操作的數量標準非常少，無法滿足后期的績效管理要求。另一方面為了保障項目能夠順利完成，預算編制上存在額度大、口徑寬泛籠統、支出結構不合理等問題，既不符合項目預算編制要求，也不利于績效管理工作的順利開展。

（二）項目實施過程缺乏有效監督，資金使用不規范，使用效率不高

項目實施過程在一定程度上還存在“重投入輕管理、重支出輕績效”的情況，項目單位在資金使用上普遍缺乏必要的監督和管控，對項目的目標實現程度、實施進度、資金使用的范圍和額度等管控均不到位。部分項目資金使用隨意性較大，不能完全按照預定用途使用，直接影響到績效目標的完成。項目實施過程缺乏監控，會導致實施過程中出現的偏差不能及時得到發現、糾正，等到項目結束時問題已經形成、無法改變，可能造成無法挽回的損失。

（三）項目實施后評價結果不準確、不及時，同時對評價結果也缺乏應用

項目的績效評價在很大程度上是針對在申報時設定的各項指標進行的符合度考核，評價工作應按照標準規范的程序，通過對實際完成的各項指標進行量化、細化的分析，做出及時、準確、客觀、公正的綜合評判。但在實際工作中，由于項目前期所設立的績效目標不夠完整、準確，缺乏可量化的標準，導致相關績效評價工作很難順利開展。同時在考核過程中主要側重于對結果的分析測量，而對效果的分析評價則很難開展，這也導致績效考核結果不科學、應用性較差。此外，由于缺乏中期的監控，大多數項目只能在全部完成之后才能開展評價分析工作，致使項目績效考核不及時，往往在考核結果形成之前下一個業務周期的預算已經安排完，評價結果很難用于指導下一步的預算安排工作。

三、項目管理體系設計

高校項目預算績效管理是以支出結果與預計目標相符度為標準，通過對項目資金使用成本、效率與所實現成果的數量、質量的匹配度，以及資金使用后受眾滿意度等各項具體指標進行的綜合考核。通過項目預算績效管理，可以進一步增強資金使用效率，提高資金分配合理性，是使有限的資金發揮最大效果的一種有效途徑。項目預算績效管理體系至少應包括項目預算申報、項目運行過程雙監控、項目績效評價以及評價結果的應用四個環節。四個環節循環往復，構成了一個完整的系統。下一個項目的申報是在對上一個項目實施經驗的總結中不斷進行提升的，從而實現不斷優化項目資金使用、逐步完善項目管理、提高資金價值的目標。項目管理體系設計如圖1所示。

圖1 項目管理體系設計圖

四、項目管理體系應用研究

針對項目管理中存在的諸多問題，基于全面預算績效管理要求，應對項目預算績效管理工作重新進行梳理，完善管理流程，加強各環節的銜接，重點對以下幾個階段進行把控：

（一）預算編制環節

在這一環節中，績效目標的設計申報對于項目預算績效管理工作來說是基礎，只有設定一套科學合理切實可行的目標，才能有后期圍繞著這個目標展開的一系列監控、評價活動。根據財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》等相關文件的要求，在進行預算申報時應同時申報績效目標。績效目標包括預期產出、預期效果以及服務對象滿意度等相關指標。目標設定時，指向要明確，在盡量細化量化的同時做到科學合理可操作，方便數據獲得。

為了比較直觀地展示項目管理體系各環節的應用，本文以X學院音樂教室改造項目為例進行說明。因為重點是對項目管理體系的說明，因此本文對該項目采取簡易的申報及評價考核表設計。

項目簡介：X學院現有音樂教室已年久失修，同時原有功能已經不能滿足教學實訓要求，需要進行改造。此項目需改造1個音樂廳及4個舞蹈教室。工程預算資金464萬元，資金主要用于兩個方面支出，一是音樂廳改造預算364萬元，二是4個舞蹈教室改造預算100萬元。根據相關部門要求，該項目在進行預算申報的同時需填報績效目標申報表，結合該項目所涉及到的工作內容，申報表的設計如表1所示。

表1 X學院音樂教室改造項目績效目標申報表

（二）預算執行階段對該項目進行預算、績效雙監控

為滿足績效管理要求，在項目實施期間必須進行全程追蹤管理，一方面要對預算執行進度進行監控，另一方面要對項目績效目標實現程度進行跟蹤監控。一般來講項目周期為一年的，年中開展監控；超過一年的，由年度績效自評代替績效監控。

承上例，該項目的實施周期均小于一年，因此在年內對該項目進行跟蹤監控，選在8、9月份進行。假定該項目在8月進行監控填報，如表2所示。

表2 X學院音樂教室改造項目簡易監控表

績效監控的重點是對年初設立的績效目標進行追蹤，通過對階段性績效目標完成情況的分析，找出存在偏差的地方以及產生偏差的原因。一般來講，對績效運行與目標設定偏差較大的項目，必須要求項目單位查找問題、分析原因并及時采取糾偏措施；對項目已經偏離原計劃的應根據實際情況進行整改；對績效低下或無績效的項目應果斷停止或及時調整。在進行績效監控分析的基礎上形成監控報告，報告需對目標偏差情況進行分析，并提出解決問題的辦法。

通過對本例的追蹤監控分析可以看到，該項目有兩項具體工作，目前涉及到舞蹈教室改造的項目，年初安排改造4間教室，但由于年內突發事件的影響，只能完成3間教室的改造工作，不能按照原計劃進行。這時要對該項目進行進一步的分析，如果第4間舞蹈教室計劃在下年度繼續改造，通過提前和主管部門及財政部門溝通后，可將該項資金安排結轉，下一年度繼續用于該項目使用。如果該項目就此完工，不再改造第4間教室，根據相關文件要求，如果該筆資金不能安排他用，則年末結余只能由相關部門收回。

（三）項目決算階段進行績效評價

項目實施完成后，通過自評和外部評價相結合的方式，對預算執行情況以及政策和項目實施效果開展績效自評，也可以引入第三方機構參與績效評價。績效評價主要是對項目突出結果導向，注重成本效益分析，重點考核實績。通過運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標桿管理法等，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性。績效評價應該是對整個項目全過程、全方位的全面評價。評價的范圍既包括對前期工作的評價，比如：項目立項充分性、合理性、規范可行性、目標設定是否科學合理準確可行、資金投入的及時性等；對項目實施過程中相關業務開展、配套制度的建立完善等工作的評價；對產出的數量、質量、時效成本等進行評價；對產出效果的最終分析評價。對部分項目來說也可以采取簡易評價方法。

進行績效評價應設置相應的評價指標，并且賦予指標相應的權數，對評價指標的設置應在依據財政部共性指標體系的基礎上，充分考慮項目的個性特征，指標要有針對性并能從項目全過程出發，充分體現績、效，重點考核效果。在對評價指標的權重進行設計時，原則上產出、效益指標的權重應不低于60%。通過對不同指標完成情況的評分，最終得到整個項目的評價分值。在自評表的基礎上還需要出具自評報告。自評報告需要對項目概況、預算資金到位情況以及績效目標設定情況等進行詳細描述；對自評工作開展情況、完成情況等進行詳細梳理；對自評得分情況進行解釋，重點對偏離績效目標的原因進行分析，明確下一步的改進措施和建議。通過自評報告可以充分總結好的經驗、找到存在的問題、提出建議和改進措施。

對X學院音樂教室改造項目的績效自評，本文用簡易表格的形式進行分析。一般來講評價標準可以依據計劃標準、行業標準、歷史標準等進行分析，為直觀對比，本文以計劃標準為參照來設計績效自評表，如下頁表3所示。可以看出X學院音樂教室改造項目總得分為85分，該項目部分達到了預定指標，并有一定的效果，同時也存在問題。為使該項目完全實現預定目標，必須調整下一步的工作安排。具體工作中，對該項目的評價還應出具一個自評報告，由于報告涉及到的主要內容在簡表中已有所反映，此處不再贅述。

表3 X學院音樂教室改造項目簡易自評表

績效自評只是預算績效評價的一個方面，財政部門和相關主管單位還應組織人員對部分項目進行評價。將好的經驗進行宣傳推廣，通過對存在的問題進行分析解決，為下一步資金的安排使用提供更多借鑒，逐步達到資金使用的最佳效果。

（四）結果應用階段

預算績效評價主要是通過對預算資金使用全過程的監控、分析，找出決策、資金投入以及管理運行中存在的問題，然后進行相應的調整完善，以進一步提高資金使用效益和效率。因此預算績效評價重點應該放在落實評價結果的應用，將通過績效評價得出的評價結果及時反饋給項目主管部門及資金使用單位，落實整改自評中發現的問題，將整改責任落實到人，直接與個人業績考核掛鉤。加強對問題整改過程的監督和整改結果的考核，使問題都能得到有效解決。

此外，還應將績效評價結果與預算安排掛鉤。在預算資金的安排上，對績效評價好的項目給予優先考慮；對績效一般的項目督促改進，根據改進結果考慮下一步的資金安排；對績效評價結果較差的項目可以果斷放棄或責令其整改。為提高績效評價結果的公開公平性，同時使評價結果得到更廣泛的應用，應加強預算績效評價結果的公開、公示。

針對上述X學院音樂教室改造項目的全面績效評價可以看到，該項目形成了一定的經驗可以借鑒：比如音樂廳改造項目，該項目節約了成本，提高了施工進度，從中應總結一些經驗加以推廣應用。同時該項目也存在一些問題：一是不能按計劃數量完成舞蹈教室改造，二是施工周期超出預計時間，三是單間教室施工成本高于預算2萬元。這些問題的出現雖然具有一定的客觀原因，也應認真查找一下是否還有其他因素存在，找到問題節點，涉及到管理責任的，應直接落實到人。同時，將評價結果作為下一年度預算資金安排的重要依據。

全面預算績效管理工作在我國正在逐步深入發展，高校在不斷加強內涵式發展的同時，也應將預算績效管理作為深化管理體制改革的一項主要內容。通過研究項目預算績效管理體系的建設和完善路徑，進一步推動高校預算績效管理工作的全面展開，為最終實現全面預算績效管理，逐步建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力優化教育資源配置，提升高校辦學質量，全力推進高校內涵式發展建設都具有重要的理論價值和現實意義。