基于內部控制視角的電力企業招標采購系統性風險防控策略研究

鮑晴（廣東省電力工業燃料有限公司 廣東 廣州 510630）

一、引言

1972年，美國審計準則委員會（ASB）所發布的《審計準則公告》對內部控制提出了定義：“內部控制是在一定的環境下，單位為了提高經營效率，充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內部實施的各種制約和調節的組織、計劃、程序和方法”。為了加強和規范企業內部控制，我國《企業內部控制基本規范》（財會［2008］7號）明確提出內部控制是由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程，核心圍繞著最大限度確保公司生產經營以及投融資決策的有序、高效，并在第五條明確提出企業建立和實施有效的內部控制，需要涵蓋的五大要素：內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督。近年來，我國的內部控制不斷向縱深和廣域開拓發展，從大型企業集團向行政事業單位、中小企業等全面推進（孫征夫，2020），范圍覆蓋傳統生產型企業、電子商務企業、銀行、非銀行金融機構、農村基層組織、糧食儲備企業等。內控系統可以幫助各類企業防范、識別、解決風險，可以提供評價、鑒證功能，進而為企業增加價值（李偉，2020），新形勢下的能源領域電力企業也需要內控的重要作用。2018年以來，電力企業不斷推進健全以風險管理為導向、合規管理為重點的內控體系。

隨著市場經濟發展帶來的競爭壓力和電力體制改革下精益管理要求的提出，電力企業需要更加重視內部控制，才能真正實現降本增效。作為國有企業的重要組成，電力企業在采購上具備著天然的企業采購和公共采購雙重特點，屬于市場競爭的中性主體。在采購管理中，電力企業不僅要保證采購的穩定性，還要兼顧經濟性與效率性，在采購的形式上也愈發強調提升招標采購比例，還需做到程序合法、合規、合理。因此，要降低電力企業招標采購管理的系統性風險、盡可能消除人為因素影響，規避不確定性的同時最大程度實現企業降本增效。

二、電力企業招標采購管理存在的風險和問題

（一）內部控制體系建設未能覆蓋招標采購管理全過程的風險。

1.內部控制體系覆蓋面窄，造成制度層面管控缺位。如果電力企業的招標采購制度建立本身不夠完善，且內部控制部門未能在相關制度設立時便進行介入或實現管控，那么在制度層面上會出現一定的管理真空。

2.內部控制體系普遍側重于基本制度建設，未能做到對關鍵風險點的監督。現有電力企業大多尚未建立針對招標采購管理的全過程內部控制體系，使內部控制發現關鍵風險點的靈敏度低，難以監管到招標采購項目立項是否合理、應招項目是否真正得以采用招標采購形式、本應整體招標采購的項目是否被切分立項等客觀問題。

3.內部控制體系在實際招標采購工作實施過程中缺位。這種缺位可能導致招標采購項目受人為因素影響造成不必要的偏差。例如在實際的招標采購工作中，受授權、審批控制等因素的制約，招標標的設立或相關限價、采購數量、采購比例等信息在傳達至招標采購執行層面的過程中產生疏漏，無法起到真正應有的事前、事中控制效果。

（二）招標采購業務內部控制實施存在的問題。雖然現有的電力企業內部控制制度規范基本遵循了全面性、重要性、制衡性、適應性、成本效益原則，但是在實際招標采購業務的實施中內部控制更側重于程序或流程覆蓋，與實際業務融合程度有待提升。

1.招標采購管理環節問題。此類問題體現在招標公告及相關文件的發布管理方面。如在實際招標采購公告文件中，對采購標的品種規格、交貨期設置不合理或存在偏向性；招標采購項目公告發布時間、截至時間設置標準模糊；招標采購公告相關文件更新或澄清時間設置標準不科學；公開招標采購信息通知意向投標人過程中的內控缺位；招標公告文件要求與合同簽署內容是否存在不一致或矛盾疏漏等。

2.開標環節問題。此類問題包含在開標工作過程中可能出現的供應商資質審核流程標準不清晰、非常規事項處理標準不一致等。例如，投標人資質審核與企業已有供應商管理工作的低關聯度令內部控制人員在監督開標的過程中，無法預審投標人資質設立標準的合理性以及審核判斷企業供應商備案后是否真正具備投標人資格；在實際開標過程中，內部控制人員往往僅能對開標現場被提供的投標人資質文件、合格供應商名錄進行形式審核。此外，若開標過程中出現評標辦法未能覆蓋的特殊情況（如出現投標人報價單等文件書寫不規范造成的關鍵信息不清晰時，是否給予投標人現場澄清的機會），因無權責的明確劃分，將實際責任轉嫁給內部控制人員或評標專家的人為判斷上，從而可能導致同一特殊情況在不同開標項目中出現不一致的處理方式。

3.定標環節問題。一些電力企業在實際招標采購環節設置了多輪報價或允許跟標的規則，而這些規則的存在客觀上更容易滋生串標、圍標現象。此外，在對預中標人發送中標通知時，若企業內部無內部控制審核或程序化復核，可能會導致因人為失誤所致的實際成立要約認知偏差糾紛。此外，投標保證金、合同履約保證金的設置與否、設置比例是否得當，也是涉及實際要約在市場發生較大波動時合同能否順暢執行的重要因素，內部控制也需在此環節發揮應有作用，以確保招標采購工作更公平、高效。

三、基于內部控制視角電力企業招標采購管理的優化策略

針對電力企業招標采購管理過程中出現的諸多問題，從內部控制視角應著力解決兩個難點：一是針對現有及潛在問題的查缺補漏，即如何建立一個比較完善、高效的電力企業招標采購內部控制體系；二是如何將已建成的健全高效的內部控制體系切實落實到位。圍繞這兩個難點，結合電力企業招標采購的業務實踐，提出以下幾點建議：

（一）打造覆蓋業務管理全過程的招標采購內部控制體系。由于現有的內部控制尚未在電力企業內部構建成一個較為完善、與業務密切融合的體系，使內部控制在企業的經營活動中經常表現為側重于事后評估，而不是事前控制；重追責而輕預防，不僅不利于激發從業人員的主觀能動性，更不利于企業快速響應市場變化、提升經營效率，建立較為完善的覆蓋業務管理全過程的內控體系是電力企業的必然選擇。

電力企業打造內部控制體系秉承的基本原則是在遵守國家、各部委、行業協會有關法律、規范的前提下，從企業業務制度的設立出發，以內部控制視角對業務制度進行統一、全面的梳理和體系化建設。在這個過程中，需要做到內部控制對招標采購業務管理的全過程覆蓋，以制度為脈絡將內部控制真正融入到具體業務的實施中，從而最大程度地推進招標采購工作更加透明、公開、高效。

具體的制度構建，可通過對電力企業招標采購涵蓋的項目立項、公告發布、投標人資格審查、開標、定標、合同簽訂、合同執行與結算等各個環節進行內控模塊劃分，在不同模塊設立具體的、潛在的風險控制點清單。對電力企業招標采購已有風險點的部分優化策略建議如下：

1.權責劃分方面。由內控部門牽頭或重點參與電力企業內部的招標采購制度、預算管理及付款流程等制度的設計和發布，業務及財務部門負責提供專業性意見。在制度建設溝通中明確招標采購工作已有和潛在的風險點，并明確分屬內控人員、業務人員、財務人員的權利和義務。

2.供應商管理方面。需在內控部門的定期核查或管理下，在企業內部建立一個較為完善、動態更新的供應商數據庫，對數據庫中的供應商進行多渠道關聯查詢、實際控制人名錄重合性檢測、合作數量和質量及履約率分析等，并對供應商進行等級劃分，定時發布報告。在實際開標環節遞交給評標人員的合格供應商名錄和資料，應統一從內部控制人員處簽發獲取并留檔。

3.招標采購管理方面。建議在內控部門的協助下明確招標采購項目公告發布的時間節點、或可能存在的澄清公告發布時間節點范圍標準；在招標規則設定方面盡量采取投標人一次性報價和招標人的一次評標，不設置多次競標、跟標和其他程序；在內控部門人員的監督下，實現在招標公告要求的截止時間之后再啟動限價、采購數量、評標細則等關鍵性、有保密性要求的流程。將中標后買賣雙方簽訂的合同制作為統一的合同范本，將此合同范本也作為招標文件的關鍵組成之一，將其隨招標公告一并發布；一旦發布，無法更改，否則就要以公開、及時的澄清公告方式給予修正。要求投標人繳納合理比例的投標保證金或在中標后收取合同履約保證金，內控部門有關人員需在質量驗收環節設置風險控制點，以便及時發現、盡量降低潛在的風險。

4.保密性設置方面。報價采取電子投標，收取電子標書的郵箱密碼進行分段管理，工作人員和內控人員各執一部分，并定期更換，郵箱登錄采取動態碼模式，可考慮將接收動態碼的工作手機由第三人保管。經批準的具體評標方案中的關鍵信息，也需在截標后才被允許告知評標人員和相關工作人員。

5.人員管理方面。在招標公告要求的截止投標時間后，評標人員應在內控人員的監督下從若干相關部門（質量檢驗、調度運輸、財務、經營采購等燃料采購合同簽訂、執行、結算環節關聯部門）中被隨機抽取，以保證評標工作的客觀、公正。對從事招標采購的工作人員安排定期輪崗，定期對評標人員庫中所有準評標人員、相關工作人員進行制度宣講、內控管理和招標業務培訓。

6.合同管理方面。內部控制需重點關注招標公告與合同條款緊密關聯、呼應的內容，督查兩者的一致性和客觀性；定期對招標采購項目標的品類標準、質量標準、運輸運距、保險與制裁等關鍵條款進行比照分析，杜絕有傾向性的招標，防止招標公告與合同對標的的要求與市場普適性標準相比偏差較大；關注與公告關聯的合同條款簽訂的一致性、準確性。

7.信息與溝通方面。招標項目限價、數量等具體評標方案經電力企業經營班子或領導層審批通過后，設置內控人員進行詳細記錄和傳達，并全程參與開標全過程，防止層層傳遞中出現誤差或疏漏。

（二）強化動態監督，確保電力企業招標采購內部控制體系的有效貫徹落實。面對諸多不確定性和亟待解決的問題，電力企業對招標采購管理的內部控制需強化動態監督，持續開展風險識別、分析、評價、管控及改進工作。

1.將內部控制人員（包括紀檢監察、財務審計、風控等相關部門人員）落實到電力企業采購招標管理全過程，對關鍵風險點、潛在風險點進行動態監督。并在具體崗位上設置職能交叉，安排企業內部控制風險定期自查。

2.關注外部審計、紀檢監察、巡視整改的重點領域和關鍵環節，將專項工作成果和指示要求納入企業內部控制體系，不斷提升自查能力和內部控制體系管控水平。

3.抓住改革契機，在改革中強化內部控制理念，使內部控制體系真正落地。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》，此方案對國有企業改革關鍵期的各項重點任務和各項舉措提出了明確要求，也指出改革需要盡量做到可量化、可考核。在這種形勢下，強化企業內控理念并將其與改革結合成為必然。電力企業也需抓住這段寶貴的改革關鍵期，通過內控體系的落實助力改革成效的發揮。

（三）重視信息化建設，以技術提升信息溝通和內控反饋機制效率。在電力企業現有招標采購工作中，建設內部控制理念下的招標采購管理信息系統，可以協助企業大幅提升內部監督與反饋機制的效率，更有利于梳理信息與溝通渠道，發現潛在風險。

1.穩步推進自身招標采購信息平臺的搭建，帶動上下游行業招標采購的更加公開、透明、陽光。這不僅有利于約束不規范招標采購出現的概率，還可以通過信息歸集、分析大幅降低圍標、串標出現的概率，杜絕內外勾結造成的國有資產流失。在此方面的信息化建設可借鑒華能、大唐集團等中央電力企業已搭建的物資、燃料招標采購電子商務平臺以及各省市級招標采購信息化平臺的搭建經驗，探索契合電力企業自身特點、易用性強的信息平臺。若整體平臺建設難以一步到位，電力企業也可考慮將內部控制作為企業下一步信息化建設的重點模塊，借助信息化或區塊鏈技術，將內部控制模塊拓展鏈接到電力企業已有質量管控、供應商管理等招標采購業務相關數據庫或信息系統，分步驟、漸進性開展試點工作，以技術為媒介提升信息溝通效率、充分發揮內控反饋機制效能。

2.拓展信息化在技術上的創新潛力，如區塊鏈技術在內部控制方面深入應用。目前，我國的電力企業大多為集團化運營，集團業務板塊覆蓋能源資源上下游和產業鏈金融（融資租賃業務、財務公司相關業務等），這些板塊業務同樣需要強化內部控制。因同處能源行業，內部控制體系所涉關鍵風險點必然存在一定重合、關聯，以信息化作橋梁進行集團內的內部控制體系風險點對標、整合管控或在未來成為可能。基于區塊鏈技術去中心化、去信任、集體維護、可靠數據庫等四大特性，從內部控制角度看，無論是集團、下屬平臺或板塊公司的信息化建設，均可以借助區塊鏈構建一種內控網絡結構，進行業務數據的認證、追溯和調整，降低信息不對稱造成的風險和其他潛在風險。

四、小結

我國的電力企業大部分為國有企業，做好電力企業的招標采購管理工作不僅是企業自身加強內部建設、提質增效的需要，也是保護國有資產安全、防范國有資產流失的需要。從內部控制的角度看，當前電力企業的招標采購管理優化需要立足于三個“全覆蓋”：一是流程過程全覆蓋，從頂層設計的權責劃分，到關乎具體流程的招標采購規則，都需要建立制度，通過制度規范招標采購的全過程。二是動態調整全覆蓋，定期對招標采購流程進行檢視，從內部監督、外部監管、政策變革等角度審視招標采購過程中可能存在的問題，及時進行改進。三是信息化管理全覆蓋，善于運用技術介入并堵住可能存在的人為漏洞，通過搭建招標采購信息平臺和區塊鏈技術應用，讓整個招標采購流程實現數據化、網絡化、可追溯化，盡可能避免人為干擾因素的發生，在提升招標采購效率的同時，降低可能存在的風險。