地方高職院校財政補助制度改革探析

楊平（高級會計師）

（南通師范高等專科學校 江蘇 南通 226011）

一、地方高職院校財政補助制度的模式

地方?？圃盒槭俏覈叩嚷殬I教育的重要組成部分，為我國高等職業教育的發展發揮了積極作用，同時高質量的高職教育，對促進地方經濟建設和發展也發揮著重要的作用；而經濟越發達，地方高職教育發展也能得到更多的投入支撐，辦學水平和辦學效益也就越高，兩者相輔相成、互相促進，互為支撐。

職業教育財政撥款，是指財政部門通過各種形式將財政資金無償撥付給相關職業院校，并規定資金使用用途、履行政府教育職能的一種資金撥付活動。高職教育財政撥款遵循的原則，首先要保證學校的正常運營，以利于完成正常的教學任務；其次要促進高職教育和學校資源利用率提高，以相對較少的投入獲得較好的產出；再次要利于高職院校發展和結構調整，使其適應未來經濟與社會發展的需要。高職教育財政撥款，作為政府對職業教育政策導向、宏觀調控的重要手段，先后經歷了三種模式。

（一）基數發展式。從1949年至1985年，我國基本采用“基數經費+發展經費”的撥款模式。這是一種簡單估算法，以前一財政年度的教育經費為基礎，適當考慮本預算年度發展需求增加一定比例的教育經費。這種撥款模式的程序比較簡單，操作也較容易，但沒有考慮高校在校生的生均成本，帶有盲目性，不利于提高經費使用效率。

（二）綜合專項式。從1986年至2002年，我國基本采用“綜合定額+專項補助”的撥款模式。該模式將高校教育經費分為綜合定額和專項補助兩部分，其中綜合定額以“生均撥款標準額×高校在校生數量”的方式，核定下達高校教育經費總量。專項補助指財政和教育主管部門根據高校自身特殊發展需要和申請，批準確定撥付的專項教育經費。

（三）基本項目式。2002年至今，我國基本采用“基本支出預算+項目支出預算”的撥款模式。基本支出預算是高職院校正常運轉、完成日常教學等工作需要的基本經費，財政撥款模式為主；項目支出預算主要是高職學校建設、修繕等專項活動的支出。這種模式有利于政府和高校對財政資金使用過程的監督，但撥款機制有待完善，以切實反映高校辦學的周期性特征和內在規律。

二、地方高職院校生均撥款制度現狀與不足：以南通市為例

（一）南通市高職院校生均撥款制度現狀。2002年以來，南通市高職院校財政撥款制度經歷了“基數發展式”到“綜合專項式”的變革過程。為調動地方高職院校辦學積極性，引導學校充分挖掘現有教育資源，2008年對地方高職院校經費預算管理方式進行改革，采用“綜合專項式”，由原來按教師實有人數補助改革為按培養學生人數補助的預算管理方式，主要構成為：生均定額撥款+離退休人均定額撥款+專項撥款。具體而言，財政撥款安排與學校招生人數掛鉤，按生均定額核定；離退休人員經費從學校正常經費中單列，根據實有人數按部門預算管理規定全額安排；適當安排專項補助。2008—2018年生均定額撥款只考慮了學校學歷層次、學生規模因素，2019年生均定額撥款增加了學科折算系數、師資系數等內涵發展系數。2019年南通市高職院校生均撥款的公式模型為：

Y=ΣA（i）×B×C×X

其中：Y表示撥款總額，A（i）表示i學科專業系數，B表示該校師資系數，C表示該校學歷層次系數，X表示專業學生數。

學科專業系數A（i）系數設置在0.8—1.1區間。師資系數B是根據學校生師比、教師學歷職稱占比的平均值予以浮動確定。學歷層次系數是根據省定標準確定，具體系數為：中職0.7、普通高職大專0.8、省示范高職大專0.9，高水平高職1，師范生1。

（二）現行高職院校生均撥款制度的不足。南通市高職院校生均撥款模式，是在考慮了學歷層次系數之后折算出生均標準、師資系數以及學科專業系數，并不僅僅是簡單考慮學生人數這一因素，在一定程度上體現了不同類型、層次學校和不同專業的區別，并考慮了師資配備情況。但隨著我國進入新的發展階段，職業教育服務地方經濟、提供產業急需人才的需求越來越強烈，這種撥款模式缺乏對高校支持產業集聚的政策導向，個別系數設定還有待進一步研究完善。譬如，未能考慮績效結果導向的就業因素、未能考慮服務當地教育培養技能人才的社會責任履行。另外，當前這種高職院校財政撥款模式，人才培養質量和就業質量高低對撥款沒有影響，導致各個學校都最大限度地追求辦學規模，弱化了學校為地方經濟發展培養產業發展急需的人才動力，降低了財政資金的績效作用發揮。學科專業系數的設定也只是考慮了地方產業發展的需要，并未能真正與各專業培養成本相結合。

三、完善高職院校生均撥款調節系數的建議

2019年2月出臺的《國家職業教育改革實施方案》中明確指出“各級政府要建立與辦學規模、培養成本、辦學質量等相適應的財政投入制度”。目前我國職業教育財政撥款大部分仍屬于公式撥款，參數指標、系數的設置，直接影響到政府對地方高校財政撥款的劃撥數量。政府作為地方高校教育資金的主要承擔者，在對教育財政資源進行配置的過程中，既要滿足各地方高校的教育發展需求，也要兼顧學校服務地方經濟發展效益，做到科學合理、準確有效。結合新的要求和南通市高職院校財政撥款制度現狀，本文擬從完善撥款調節系數方面提出一些建議，以加強財政資金的引導作用，提高財政資金的使用績效。

（一）引入人才培養成本調節系數，實施差異性投入。高職院校的財政資金需求與其教育培養成本直接相關，建立與培養成本相適應的財政投入制度，則需將人才“培養成本”調節系數引入進來，作為確定財政撥款數量的主要依據。讓每一所職業院校在設置專業時，不再考慮辦學成本問題，真正從自身的辦學優勢和競爭力出發，開辦經濟社會和學生真正需要的專業。對于反映不同學科專業教育成本差異的成本調節系數確定問題，可以選取發展較好的高職院校作為研究對象，通過作業成本法核算，將職業院校作業中心整合為6個作業中心，分別為：教學作業中心、教學管理作業中心、學生管理作業中心、行政管理作業中心、設備管理作業中心、科研培訓作業中心，通過歸集分析各中心會計核算數據，確定各個專業人才培養成本。高職院校不同專業類別人才培養成本從高到低依次為：農林牧漁類、裝備制造類、土木建筑類、電子信息類、財經商貿類、教育與體育類、旅游類、文化藝術類。考慮各專業培養成本，借鑒該研究結果，建議完善目前學科專業系數的設定，具體可將調節系數設定為：農林牧漁類專業1.2，裝備制造類和土木建筑類專業1.1，電子信息類和財經商貿類專業1.0，文化、旅游、藝術、體育類專業0.9；特殊的高職——師范類專業系數參照國家和省要求提高，設定為1.5左右。

（二）引進院校內涵建設調節系數，實施提升性投入。學校能不能高質量發展，取決于內涵建設本身，包括師資隊伍、專業建設、科研成果、實訓能力等水準?？梢赃x取若干指標設立綜合系數，選取的指標可以確定為反映人才培養水平的畢業生合格率、畢業生就業率；反映師資隊伍建設的生師比、在職職工中專任教師比、專任教師中副教授以上教師比、專任教師中碩博教師比、省級以上大賽獲獎人次等；反映學校科研能力的市級以上在研科研項目數、市級以上科研機構數、當年市級以上科研成果數、每百名教師論文專著數量、教學改革創新項目；反映學校課程建設的市級以上特色專業數、市級以上精品課程數、市級以上精品教材數等；反映學校實習實訓的市級以上實訓基地數、百名學生榮獲市級以上榮譽數、年社會服務人次、科研機構服務企業數、學術期刊影響因子等。若干指標取不同的權重加總成1為系數，可以通過將地方高職院校相關指標的平均值設為系數參考值，相同指標橫向分析，也可以對同一院校的同一指標進行縱向分析，得出總的系數得分，超過1的部分，對生均撥款標準給予上浮一定的比例，對達不到1的部分則相應下浮，以此促進學校重視內涵建設，提高辦學質量。

（三）引入服務地方經濟調節系數，實施競爭性投入。一個城市培養的學生是去是留，對當地社會經濟的發展有著重要的影響，對于本地企業來說，能從當地盡量多地獲得自己需要的人才，對節省企業的人力資源成本，以及事業的長遠發展都大有益處。因此，高職院校人才培養要著眼于當地產業的轉型升級和經濟發展方式的轉變，面向當地市場需求，發揮產學研結合機制作用，為當地產業需要培養技術技能人才。對于以服務地方經濟為導向的高職教育經費投入機制的建立，要將學校吸納當地學生、培養服務當地企業人才作為投入因素，在生均撥款模式中引入服務地方經濟調節系數，具體可通過設置招生和就業調節系數：（1）招生調節系數設定南通籍學生系數為1，非南通籍學生系數為0.9，按招生生源歸屬地區分。（2）就業調節系數設定留南通就業系數為1.2，其余就業系數為0.9，具體按當年在校生人數和上一年學校畢業生就業比例確定。通過引進結果為導向的調節系數，可以引導高校更多關注學生職業能力的提升，更好地服務地方經濟高質量發展。南通市政府已出臺政策鼓勵高職高專類畢業生留南通就業率、南通籍畢業生留通就業率分別達到60%、80%以上的給予獎勵，已體現了政策導向。

（四）引入績效管理評價調節系數，實施激勵性投入。設置科學、有效、完善的績效撥款考核指標是建立財政績效撥款機制的重要支點。明確財政績效撥款指標，一方面有利于政府對高職院校財政投入的考核及評價，并以此作為優化財政投入結構的重要依據；另一方面有利于關注地方高職院校辦學的社會各方客觀評價其辦學質量、辦學水平和社會影響力，引導高職院校更加專注于教育教學質量提高，提升人才培養和科研水平，提高服務社會的能力，提高并保持競爭優勢，促進學校提高治理水平和管理效率?？冃芸钍钱斚仑斦芸畹陌l展趨勢，要引入激勵機制，重視績效參數在撥款制度中的應用。教育投入是智力投資和社會發展投資，投資就要有產出效益，對于有效產出的結果評價問題，本文認為，在當前全面績效管理背景下，可以通過引入績效評價調節系數，實施激勵性投入。從“以產出為導向”向“以結果為導向”轉變。“以產出為導向”的預算撥款是只問產出不管培育學生的“質量”或能力高低；而“以結果為導向”的預算撥款，則是要將財政撥款與學校的某些績效指標表現緊密直接關聯。本文認為，可以通過設置評價細則，分別從高職院校內部和外部兩方面評價。內部評價方面，建議健全高校預算管理、財務管理和內部約束制度，建立績效評價撥款機制，如地方高校教師績效評價體系、師生學術績效評價機制、學校內部管理內控體系等。外部評價方面，將各校生均教育事業費、生均教學儀器設備經費、生均科研經費、生均校舍面積、非稅收入占學?？偸杖氲谋戎?、欠費率、資產負債率等績效指標與撥款掛鉤，促使內部挖潛，增收節支，追求績效。在考核指標方面應側重于定量考核為重點，定性考核為輔助的綜合考核，部分定性指標是定量評價的有力補充，也是綜合考評的重要部分，定性指標可以發揮定量指標涉及不到或無法直接評價的作用。

上述系數調節后就可在確定撥款總額的基礎上，再將財政教育經費投入在財政總支出中的比重與往年比較，來分析考察當地財政對高校的投入情況；還可與其他地區地方院校、省屬院校、部屬學校進行同口徑比較，從而客觀評價地方高校財政投入的水平，找出投入與產出的關聯度，不斷調整投入政策，調整教育經費投入結構，設立職業院校教育現代化投入專項，通過3—5年的建設，整體提升地方職業院校教育手段、教育現代化設備等教育裝備水平。通過財政經費投入指標的分析可以考察財政對高校的投入情況，從而客觀評價地方高校財政投入的水平。財政經費投入的績效評價將有利于優化市級財政投入結構，投入比較充足的可以減小增長速度，投入比較少的可以及時增加投入，通過提高職業教育經費在本地區教育經費投入中的比例，達到不同教育層次財政投入均衡。提高教育費附加對高職教育的投入比重，加大對示范院校的特色專業、重點實訓基地項目、重點專業（群）的財政扶持力度，建立特色專業、重點項目財政投入保障機制，真正發揮示范院校的示范作用、輻射效果。要提高高職教育的科研經費專項撥款，增加本級財政高職院校內涵建設專項資金，確保中央及省專項建設項目的市級財政足額配套。

（五）進一步完善企業參與高職院校發展的配套政策。政府投入為主、學校自籌、行業企業支持的高職院校多元化籌資辦學模式是現代職業教育體系的重要組成部分。政府對支持學校發展、資助困難學生的企業應實行減免稅費政策，在校企合作中形成產學研科研成果配套獎勵政策、稅收減免等政策，讓企業在參與職業院校辦學的過程中真切感受到，其對職業教育投入越多，收獲的利益和利好政策就越多，最終形成積極主動、自愿加大投入職業教育的良好局面。

總之，政府作為高職教育辦學經費的主要投入者，也是學校建設和發展的主體，要高度重視高職教育事業的發展，把發展高職教育放在更加突出的位置，加快高職教育發展規劃，加大財政性經費投入，建立高職教育經費投入的長效制度設計和投入安排，明確經費增長計劃和投入增長標準。加大高職教育資源整合力度，發揮高職教育資源利用效率的最大化，為推動和增強地方經濟發展后勁，注入強有力的智力支撐。