鄉村振興戰略背景下的鄉村旅游發展研究

肖坤 何春燕 劉國杰

摘要：文章在實施鄉村振興戰略大背景下，采用文獻分析和實地調研對四川省南充市嘉陵區鄉村旅游發展用地現狀進行了分析，發現存在對鄉村旅游用地認識不到位，重開發輕保護等問題，并提出通過加強對鄉村旅游用地認識，明確鄉村旅游定位，嚴格管控土地利用用途，細化鄉村旅游專項規劃等對策建議，有序推進鄉村旅游發展。

關鍵詞：鄉村旅游;用地;鄉村振興戰略;嘉陵區

一、引言

黨的十九大報告首次提出了“鄉村振興戰略”，要求必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。推進農村一二三產業融合發展，增加農民收入，鄉村旅游勢必成為當代應運而生的新型產業。鄉村旅游是農業與旅游業緊密結合的產業，是在充分開發農業資源的基礎上，把農業生產、高科技農業技術展示、旅游休閑等融為一體的一種旅游活動。它在某種程度上有助于帶動農村經濟，促進城鄉統籌發展。本文通過對嘉陵區大興鄉、太和鄉、一立鎮等8個鄉鎮進行實地調研，分析了嘉陵區的鄉村旅游發展現狀，結合相關文獻查閱，借鑒了其他地區先進發展經驗，旨在為嘉陵區未來鄉村旅游發展提供有針對性的建議。

二、研究區域概況及數據來源

（一）研究區概況

嘉陵區地處川東北中心，南充市西南部、嘉陵江中游西岸。地處東經105°45′0″～106°0′0″之間，北緯30°27′30″～30°52′30″之間。北靠順慶區，南鄰武勝縣，東連高坪區，西接西充縣、蓬溪縣，距南充市中心城區僅3公里。全區面積1177平方公里，具有“中國蠶絲被之鄉”、“中國綠色生態柑橘之鄉”等稱號。近年來，嘉陵區大力推動農業產業與休閑旅游、文化體驗、養生養老等產業深度融合，讓田園變公園、農房變客房、勞作變體驗、產品變禮品。已成功打造兩條鄉村旅游精品線，曲水河鄉村旅游和西河生態濕地長廊，正全力推進“絲路花語”田園綜合體、天星曲水晴波等農旅結合示范項目。鄉村旅游者以大眾型為主（農業采摘觀光），家庭出游較多，游客年齡以中青年為主要群體，出游時間以雙休日為主。游客大多來自南充主城三區以及主城周邊區縣，客源地域結構呈現近域性特征。

根據嘉陵區最新土地調查數據，2019年嘉陵區農用地總面積100554公頃，占土地總面積的85.4%，是一個典型的農業鄉鎮;根據《嘉陵區土地利用總體規劃（2006～2020年）調整完善》，預計到2020年，全區農用地總面積100125公頃，占土地總面積的84.9%，未來的發展方向仍然以農業為主。全縣以農用地為主，耕地比重較大，達46.5%，屬于耕地重點保護區域。

嘉陵區三分之二的土地處于市轄區范圍以外，還有大量的空間未進行大規模的城市開發建設，生態環境保護較好;該區域距離市轄區僅1小時車程，與成都、重慶構成三角形的2小時經濟圈，交通便利，旅游通達性強，在區位條件上具備一定的優勢;同時當地農民已自發地在局部進行了一定規模的鄉村旅游產業開發，特別是2018年7月嘉陵區正式退出貧困縣后，鄉村振興的呼聲高漲，為繼續擴大當地鄉村旅游產業奠定了較好的群眾實踐基礎。嘉陵區在自然條件、區位條件、群眾基礎和人文環境下，都具有大力發展鄉村旅游的大好前景，目前也已取得了一定成效，但還處于初步發展階段，發展停滯不前，各鄉鎮普遍反映鄉村旅游的發展面臨著用地得不到保障、農民權益得不到保障等瓶頸，急需尋求相關部門的解決。

（二）數據來源

本文中各類土地利用數據來自嘉陵區2019年土地變更調查和《嘉陵區土地利用總體規劃（2006～2020年）調整完善》;國民經濟統計數據主要來源于《嘉陵區統計年鑒（2019年）》和嘉陵區2019年政府工作報告。

三、鄉村旅游發展中存在的問題

（一）對“鄉村旅游用地”認識不到位，非旅游設施建設項目“搭便車”現象嚴重

目前，我國法律法規未對“什么是鄉村旅游用地”做出明確的解釋規定，以致鄉村旅游用地的管理不規范、不到位。旅游部門、相關規劃編制單位以及鄉鎮干部對鄉村旅游用地的界定不清晰，對于項目中哪些應當是鄉村旅游用地范疇未達成統一的共識，導致大量非鄉村旅游產業進入農村，出現借鄉村旅游發展之機，大量發展利潤大、見效快的旅游房地產項目和娛樂健身設施，這種房地產開發等項目“搭便車”的現象導致鄉村旅游區域建設用地需求量大幅度上漲。特別是在一些旅游區的農家樂經營中，一些業主在向農村集體經濟組織租賃、承包和村民合作聯營的方式取得土地后，擅自改變土地用途，硬化地面，建設永久性的建筑物，虛報、瞞報實際的經營內容，假借開發農家樂之名，行房地產項目之實。根據2019年南充市“大棚房”專項清理整治行動，經排查嘉陵區涉及9個項目（22個違法違規建筑），其中屬于鄉村旅游開發項目的5個項目（16個違法違規建筑），占比率分別達56%，73%。由此可見，嘉陵區發展的大部分鄉村旅游項目的用地不合法合規。在土地利用總體規劃中，根據當地農村經濟社會發展需求以及人口流動量，對其農村建設用地的布局是合理的，能夠保障當地農民的生產生活需求。出現鄉村旅游發展用地得不到保障的原因，主要在于各區縣相關部門對鄉村旅游的認識不清，定位不明，強行將城市發展的一些項目拉入到鄉村旅游中，過多地占用建設用地指標。

（二）鄉村旅游發展缺乏詳盡規劃

鄉村旅游發展所在地，多是經濟發展落后的地方，嘉陵區在2018年7月之前，屬于國家級貧困縣，由于資金不充足，鄉村旅游缺乏合理規劃，甚至沒有形成一個完整、詳細的總體規劃來指導其發展，最終導致鄉村旅游發展的總體形象、發展戰略以及發展布局、發展目標不明確，導致鄉村旅游發展與初衷出現偏差。

除此之外，嘉陵區部分鄉鎮完成了相關的鄉村旅游發展專項規劃，但專項規劃均屬于宏觀規劃，且絕大多數村還未編制具體適合本村發展的鄉村旅游專項規劃，且已編制的規劃中未能明確指明鄉村旅游項目具體需要多少建設用地指標、具體落地位置，對鄉村旅游項目落地指導意義不強，出現了項目落地難的現象，導致國土規劃部門有心支持鄉村旅游建設，卻無法明確具體的用地需求和落地區域。另外，鄉村旅游專項規劃的編制與土地利用總體規劃、城鄉規劃等相關規劃銜接不到位，導致出現不符合土地利用總體規劃的現象。

（三）鄉村旅游項目開發建設特色不突出，重開發利用， 輕保護和養育

嘉陵區鄉村旅游資源十分豐富，且各個鄉鎮在不同程度上均有自身獨特的資源。但嘉陵區在鄉村旅游項目開發建設上時序不清、特色不突出，出現了貪大求全，導致開發產品特色少、雷同多等問題。從鄉村旅游開發建設來看，基礎設施和旅游附屬設施的建設一般被作為重點投資項目進行建設， 而對農田基本建設重視不夠，投入嚴重不足。特別是受利益驅動， 把目光都投向餐飲和住宿服務上，改建住房，增加經營場所，第三產業逐漸取代第一產業，對農地輕于管理， 甚至出現耕地撂荒現象。

（四）對農戶權益保護不足

嘉陵區鄉村旅游建設的資金主要來自于城市某些老板的投資，通過投資農民新村之名行使商品房買賣之實，在農村挖一桶金;農民新村建設過于商業化，農民生產、生活條件得不到保障，嚴重侵占了農民權益。除此之外，鄉村旅游在其開發過程中， 必然涉及農戶土地流轉。由于目前我國農村土地流轉仍處于自發、分散、無序狀態。有些集體組織在土地征用、流轉中，忽視承包農戶土地收益主體地位，截留、挪用農村土地收益，與民爭利，農民權益受到威脅，極大地挫傷了農民參與鄉村旅游的積極性。

四、鄉村旅游發展對策建議

（一）加強對鄉村旅游用地的認識，明確對鄉村旅游的定位

國家層面上，通過制定相關法律法規對鄉村旅游用地的內涵進行界定，確保各地方區縣在行使對鄉村旅游用地管理上有法可依，明確農業生產用地類型仍是鄉村旅游發展的主要地類。地方區縣上，相關部門進行共同協商，結合當地區域發展實際情況，通過出臺一系類相關文件，加強對鄉村旅游的認識，明確對鄉村旅游的定位，有針對性地指導各區縣鄉村旅游發展的方向。

（二）嚴格管控土地利用用途，保護耕地仍是頭等大事

鄉村旅游發生在農村區域，因此農用地仍是土地利用的主要用途。在鄉村振興戰略大背景下，堅決杜絕城市資金下鄉大搞城市開發建設，隨意改變土地利用用途，利用鄉村旅游之名，打造另一個“小城市”。另一方面，鄉村旅游作為農業生產的附加值考慮，其根本目的是促進農村的增產、農民的增收、農業的發展，即農業生產是發展主體，而鄉村旅游的配套觀光、接待、休閑是附加成分，因此保護耕地，特別是基本農田是鄉村旅游發展的重中之重。

（三）細化鄉村旅游專項規劃，為土地保障提供依據

規劃先行引領鄉村振興，鄉村旅游專項規劃的編制需要與區域空間規劃相銜接。同時，就鄉村旅游專項規劃而言，自身的編制不能停留在示意性規劃，需要進一步細化，運用GIS技術的相關空間分析，合理選址，確定項目建設的用地規模、用地位置等，充分利用“留白”政策，用發展眼光預留鄉村振興項目建設指標，為國土規劃部門在制定建設用地指標平衡方案上提供依據。

（四）加強農民權益保護，突出農民主導地位

嚴禁一切以鄉村旅游建設為名，從農民身上牟取暴利的城市資金進入農村，保障農民的權益。其次，健全相關法律法規及土地政策對農民土地承包權進行明確規定，農民在承包期內，任何單位和個人不能以任何手段讓農戶失去承包地，同時強調農戶對承包土地擁有占有、使用、收益和處分的權利。第三，弱化農村土地保障功能，政府可在農村建立養老、醫療保險等保障，最低生活救濟等措施保障體系來全面保障農戶，讓農民無后顧之憂地積極參與到鄉村旅游建設中來。

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（作者單位：肖坤，南充市嘉陵區自然資源和規劃局;何春燕，儀隴縣自然資源和規劃局;劉國杰，四川地科空間科技有限公司。何春燕為通訊作者）