我國農業經營體制改革：歷程、經驗與展望

郎闖

摘要：農業經營體制是我國農業發展的奠基石，在農業農村領域各項改革的發展中發揮了重要作用。深入梳理農業經營體制改革演變的歷史脈絡，有利于加深對我國農業經營體制發展歷程的認識;全面總結改革過程中積累的實踐經驗，有利于明確未來農業經營體制改革的發展方向。在鄉村振興的背景下，未來我國農業經營體系的發展應在堅持家庭經營基礎性地位的原則上，從順應當前城鄉轉型階段農業結構性變化的發展形勢、關注并規范新型經營主體的發展、健全綜合配套的多元化社會服務體系方面推進，從而促進農業農村優先發展、加速實現鄉村振興戰略。

關鍵詞：農業經營體制;新型經營體系創新;鄉村振興

我國的改革之路發軔于農村，而農村改革的核心是農業經營體制的轉變。習近平總書記在小崗村主持召開的座談會上強調：“新形勢下深化農村改革，最大的政策，就是必須堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系。這是深化農村改革的主線。”因此，唯有緊緊把握這條主線才能加速農村繁榮的發展，確保國家實現現代化的完整性、全面性與牢固性。黨的十九大報告中再次對農業經營體制改革作出重要部署，為未來如何進一步完善和創新農業經營體系、推動現代農業經營方式的轉型，提供了政策方向。

一、我國農業經營體制改革的歷史進程

根據農業經營主體和經營形態劃分，我國農業經營體制先后經歷了新中國成立初期短暫實行的農民自主經營體制、由公社化運動催生的集體生產、集體經營體制、改革開放后“家庭經營，統分結合”的雙層經營體制以及21世紀以來以新型經營主體為首的多元化經營體制，四個發展階段。

新中國成立初期“土改運動”的發起，突破性的摧毀了封建土地制度，正式拉開了我國農業經營體制改革的序幕。農民無償分到土地和大批生產資料，真正實現了“耕者有其田”。為加快集體所有制向全民所有制過渡，1959年我國首次明確了以生產大隊為主導的三級所有制。但由于人民公社制重構了土地所有制關系和生產經營方式，形成了農業主要生產資料由農民所有轉向集體所有、生產隊成為農業合作社基本單位的新格局。農民生產積極性嚴重減弱，農業勞動效率日益低下。因此，以土地集體所有為基礎，以合作經濟組織為依托的家庭承包責任制便應運而生，并于1993年通過的《憲法》修正案中被正式確立為農村一項基本經濟制度。隨著城鎮化進程的加快，我國農業經營格局發生重大變化。面對新的發展形勢，黨的十八大報告提出新型農業經營體系的概念，強調推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變。這一時期，新型農業經營主體的快速增長，推動了多種形式的規模經營，“完善基本經營制度，構建新型農業經營體系”為現階段的主要任務。

二、我國農業經營體制改革的實踐經驗

縱觀新中國成立以來農業經營體制的歷史變遷，既經歷過大刀闊斧式的急速變革也經歷過靜水流深式的穩中求進。從農業經營體制改革中積累的實踐經驗為農業農村經濟社會帶來了歷史性變化。農業經營體制改革在自身汲取動力的同時，也為部分國家加速實現農業經濟發展貢獻了中國經驗。

（一）把處理農民和土地關系作為農業經營體制改革的主線

我國農業經營體制改革的內容主要是根據經濟社會發展形勢的變化不斷調整和完善農民與土地的關系，從而實現土地要素與勞動力要素的優化配置。習近平總書記為農村改革劃出的四條“紅線”中，第一條就是在實際工作中，必須把處理好農民和土地的關系作為主線來抓。制定改革措施，首先要從這一方面去衡量。新中國成立初期，“土改運動”形成的農民家庭經營制度暫時性的緩解了當時嚴重的人地沖突。但是為解決后續出現的個體農業分散、脆弱等難題，我國進行了由農業合作化運動催生的集體經營體制的實踐探索。為理順農民和集體的關系、放活農民生產經營自主權，我國開始實行家庭聯產承包責任制。黨的十九大以來，我國為進一步深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，明確提出落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策。實踐證明，為滿足不同農民群體的利益訴求，使其適應市場化、城市化、農業現代化的發展節奏。我國農村經營體制改革始終牢牢把握農民與土地關系這一主線，并從城鄉互補的角度進一步推動 “人、地”要素在城鄉之間的自由流動、平等交換，從而促進城鄉公共資源配置均衡。

（二）以包容性發展作為農業經營體制改革的理念

我國農業經營體制改革秉承包容性發展的改革理念，在重點培育多元化新型經營主體方面體現的尤為顯著。伴隨著雙層經營體制的逐步嬗變，我國制定了時刻契合發展現狀的有效政策，進行更高層面的統一部署。我國從2005年就開始了對新型經營主體的關注，此后陸續發布了一系列對培育新型農業合作組織的指導意見。2013年“新型農業經營主體”在中央農村工作會議中第一次被正式提出。黨的十九大報告從全局高度，再次明確了新型經營主體在“構建現代農業體系中的功能定位。新型農業經營主體的不斷壯大促進了農業市場參與主體的多元化，為實現農業規模化經營提供了基礎條件，正是基于包容性發展的改革理念及時回應不同群體的制度需求，才呈現出農業經營體制改革在各項變遷中的強大適應性以及對各類新型經營主體發展的推動性。當前，我國農業的經營主體已然由農戶主導的家庭經營格局轉變為多元化經營主體并存的格局。這一演變過程不僅是因為市場化發展的不斷深入、農民對農業經營方式的自主選擇，更源于以包容性發展的改革理念。它豐富了通往農業現代化道路中的共同參與者，并深深賦予了農業經營體制改革鮮明的中國特色。

（三）以統分結合的平衡關系作為農業經營體制改革的邏輯

把握“統分結合”關系，在“分”與“統”之間尋找最佳平衡點是我國在多年的農業經營體制改革中探索出來的實踐經驗。土地改革后農民所有制逐漸暴露出來的生產資料的短缺、具體環節農民個體抵御自然風險能力弱等缺陷，使中央意識到制度設計上“統”的內容過少。因此開展互助組向集體合作經營過渡，開始從“統少分多”向“統多分少”方向發展。但集體經營制過于強化“統”的內容暫時造成了“統分”結合失衡，而雙層經營體制的“去統增分”在生產資料和生產經營中，實現了“統”與“分”的適度融合。伴隨著多元主體經營制的誕生，賦予了“統”與“分”新的內涵。一是過去在雙層經營體制中的“分”主要體現為農戶的分散經營，而多元主體經營制中的“分”主要表現為形式的多樣。除農戶的分散經營外，也包含多元化的農業組織。二是多元主體經營制“統”的經營主體與功能呈現多元化趨勢。與其他兩種體制最大的不同是，多層經營體制“統”的主體從帶有強制性的農村集體經濟組織向多元化、市場化的新型經營主體轉變。這些多元化“統”的主體，既滿足了農戶在生產、經營等各項環節的服務需要，又豐富了“統”的功能。

三、未來農業經營體制的發展方向

鄉村振興作為事關全面建設社會主義現代化國家的一項重大戰略，在向農業農村發展釋放制度紅利的同時，也對新時代的“三農”工作提出新要求。因此，我國未來農業經營體制的發展應順應當前城鄉轉型過程中各項農業結構性變化的發展形勢，堅持以家庭經營為基礎的發展原則，同時關注新型經營主體和新型農業社會化服務等關鍵領域的深化改革，以適應農業現代化發展要求，從而實現鄉村振興戰略的總目標。

（一）順應“城鄉中國”階段農業結構性變化的發展形勢

當前，我國已經從鄉土中國進入到城鄉中國階段。在此階段下，我國農業結構性變化主要體現在四個方面。第一，土地功能的結構性變化。當前農民就業和收入來源日趨多元化，土地承載的就業和生計功能在逐漸減退，社會保障功能日益凸顯。對大多數的兼業農民而言，繼續持有承包地更多的是作為一種社會保障，以滿足內心的安全感。第二，農業經營形態的結構性變化。集中體現在農機作業環節，機械加速替代人力等方面。外包環節的增多、土地股份合作制、農業企業的發展，使家庭承擔的生產經營職能下降。第三，務農人員代際差異的結構性變化。農二代作為向城市遷移的絕對主力，他們與土地、與鄉村的關系已經發生了重大變化。在就業發展取向、經濟行為選擇以及對鄉土生活的留戀程度與農一代的差異已經十分鮮明。第四，農業自身功能的結構性變化。進入城鄉中國階段后，我國的農業結構已經開始從過去功能定位單一的糧食農業拓展到集健康、生態、文化旅游為一體的多功能、復合型農業。

未來農業經營體制的發展，應在順應當前城鄉中國階段農業結構性變化的發展形勢下，從強化土地的財產性功能、推廣農業現代化技術等方面發力。在傳統農村向城鎮化邁進的過程中，既需要為繼續務農的農一代提供社會化服務也要為退出農業農村的非農人員建立土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產份額權等市場化退出通道。只有契合城鎮化進程中農村勞動力轉移速度、適應農業技術水平和生產方式的改進過程，才能構建起復合型的現代農業經營體系。

（二）關注并規范新型經營主體的發展

新型經營主體作為我國現階段農業發展的中堅力量，在引領現代農業的發展中具備適度規模經營的帶動效應，符合提升農業現代化的基本要求。但在其蓬勃發展的同時，仍然存在多方面的發展約束及部分經營主體異質化等問題。第一，融資渠道不通暢是限制新型經營主體發展的一大因素，主要體現在授信擔保困難、申請手續繁瑣、交易費用高等方面。第二，雖然國家允許農業設施用地可以使用耕地，但配套設施用地審批困難卻長期存在。諸如農機具存放用地、農產品加工和倉儲用地等，依舊難以獲得。第三，即農業保險制度的嚴重缺位問題。中央多次強調抓好農業保險補貼政策的落實工作，督促保險機構做到及時、足額理賠。但當前所獲成效尚不明顯。根據各類經營主體的投保需求，在農產品生產、加工、銷售等環節設置健全的保險服務將有助于降低新型經營主體在生產經營中的未知風險。同時，在拓寬農業政策性保險覆蓋面、減少理賠手續、提高理賠服務水平等方面還需加大力度。

現階段，新型農業經營主體在地方政府指標壓力下虛化異化的問題日益凸顯。當前的工作重心不能僅聚焦于政策扶持，日常的指導和監管更不容忽視。根據不同經營主體的特征，實施個性化政策優惠的同時加強特定監管，對扶持清單中的新型經營主體開展定期“體檢”。以家庭農場的監管為例，應重點從農民經濟視角下的收入因素衡量農場的最佳規模。對過度規模化的農場，應為其設置具體的經營規模區間，完善經營規模的上限設定，為新型經營主體創造健康的發展環境。

（三）健全綜合配套的多元化社會服務體系

黨的十七屆三中全會為新時期農業社會化服務體系建設指明了方向。建立綜合配套的多元化社會服務體系，有助于進一步強化雙層經營中“統”的功能，為小農戶的生產經營提供便捷高效的服務，但當前仍然存在以下問題。一是多元化的服務需求尚且無法滿足。從需求方看，農戶對服務主體提供的單項社會化服務與綜合性社會化服務的要求不同。從供給方看，服務主體因技術水平、資金來源、管理體制等問題無法滿足各類經營主體的個性化需求。因此，服務的供給與需求就自然不能得到有效的匹配。二是在主體建設方面。就政府而言，農業公益性服務能力特別是在農業技術推廣、農產品質量監管、提高人員素質等方面還有待提高。尤其在提供資金、技術、政策支持以及維護良好市場秩序等方面政府部門的組織協調不能中斷。三是在市場建設方面，要繼續開拓農村市場，推進農村流通現代化。加強健全農產品市場體系，完善農業信息收集和發布制度，從而降低流通過程中的成本、提高農產品營銷網絡的運行效率。

歸納起來，扶持新型農業經營主體與健全新型農業社會化服務體系是一個問題的兩個方面。前者的發展會促進后者服務的配套，而后者的配套會提高前者的建設水平。因此，將農業生產性服務業作為戰略產業進行培育，健全以服務農業、農民為根本的多元化社會服務體系，將有助于適度規模經營的順利實現。在小農戶同享由多元化社會化服務體系帶來的現代化發展成果的同時，也在一定程度上為各類經營主體的發展拓寬了成長空間。

四、結語

農村經營體制作為與農業農村發展、農民切身利益相關的重要制度，是在農民群眾的偉大實踐探索和國家理性的政策設計下制定并完善的。農業經營體制改革在延續傳統改革路徑的同時，也致力于對過去改革經驗的不斷總結與升華。這種極具鮮明中國特色的改革思路，向世界農業發展傳遞正向的思想力量。未來我國農業經營體制的發展在增強創新動力、厚植發展優勢的同時，還要順應生產力的發展和農民群眾的期盼，這樣才能為鄉村振興打開城鄉通道，讓農業農村真正成為大有為的廣闊天地。

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（作者單位：吉林財經大學）