21世紀以來我國職業教育政策研究

譙欣怡 張玲玲

摘要：以2000—2019年中央層面頒布的166份職業教育政策文本為研究對象，運用Nvivo等分析軟件，從政策頒布主體、政策工具和職業教育發展要素三個維度進行分析。研究發現，政策頒布主體呈多元化趨勢、政策工具使用過溢或不足、政策工具與職業教育發展要素契合性不高等。因此，應加強職業教育政策頒布主體之間的協作性，優化協調政策工具的使用結構，注重政策工具與職業教育發展要素的契合性。

關鍵詞：職業教育政策;政策頒布主體;政策工具;職業教育發展要素

中圖分類號：G710? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2021）02-0011-06

21世紀以來，國家高度重視職業教育，先后召開了四次職教大會并頒布了大量的政策文件，并在2002年、2005年、2014年國務院三次發文提出大力發展職業教育。2019年1月，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》（職教20條），使我國職業教育改革發展上升到更高的地位，為職業教育的未來發展指明了方向。但不容忽視的是職業教育發展還存在諸多問題，如專業設置不合理、產教融合不深入、體制機制不完善等。當前，我國正處在新的發展時期，經濟結構調整和產業轉型升級急需職業教育提供大量高素質的技術技能人才。因此，在這樣的背景下，制定科學、合理的職業教育政策是促進職業教育發展的重要保障。本文擬對21世紀以來我國職業教育政策文本進行梳理，采用內容分析法，對職業教育的政策頒布主體、政策工具和職業教育發展要素三個維度進行分析，以期為政府部門改善和創新職業教育政策提供參考。

一、文獻回顧

學界關于職業教育政策的研究起步較晚，始于20世紀80年代，從現有研究成果來看主要涉及以下幾個方面：第一，總結職業教育政策發展階段。如和震指明我國職業教育政策經歷了恢復、發展、滑坡、重振四個階段[1];石學云、祁占勇分析了1995—2008年我國職業教育改革發展的政策走向[2];車峰、孫萍分析了我國職業教育發展各個階段的政策工具[3];祁占勇等指明我國職業教育政策經歷了中等職業教育調整、職業教育多樣化探索、建立職業教育現代化體系三個發展階段以及未來走向[4];此外，還有王迎和魏順平、李運華和王瀅淇、張慧和查強等，也都對我國職業教育政策發展歷程進行了梳理和研究。第二，對職業教育政策執行效果和價值取向的研究。如劉新學等通過問卷調查從七個方面分析了我國職業教育政策執行現狀，并認為已頒布的職業教育政策沒有得到很好的執行[5];董仁忠、李添翼具體探討了我國職業教育政策執行監督存在的問題以及改進方向[6];李延平分析了21世紀以來我國職業教育政策的價值選擇，指出中國職業教育政策在價值選擇上更加重視職業教育對社會的適應與服務，堅持職業培訓與職業學校教育并重，積極尋求政府干預與市場介入的適度平衡等[7]。第三，對職業教育政策具體領域的研究。如潘懋元和朱樂平、陳友力、曾家、湯杰和石偉平等對高等職業教育政策的演進、變遷和政策工具進行了研究;孔凡哲和王尹芬、趙利堂和謝長法、祁占勇和王錦雁等對民族職業教育政策發展過程進行了研究;彭華安、李雪蓉、祁占勇和楊文杰等對我國農村職業教育政策進行了探討。還有學者對中等職業教育政策、產教融合政策、職業教育國際化政策進行了研究。總之，這些研究成果為后來者系統地認識職業教育政策奠定了基礎。但現有研究還存在一些問題，如對職業教育政策文本的梳理比較分散，并多以思辨研究為主，僅有的幾篇量化論文也是簡單的描述統計，研究方法和形式比較單一。基于此，筆者擬以定性和定量結合的方法對我國21世紀以來的職業教育政策展開研究，試圖從宏觀方面對現有政策進行分析，并提出改進建議。

二、政策文本選擇與研究設計

（一）政策文本選擇

筆者以“職業教育”“職業院校”“校企合作”等為關鍵詞，在北大法寶、教育部、中國政府等網站檢索相關政策文本，并且按照以下標準篩選：一是發布時間為 2000—2019年間所有與職業教育密切相關的政策文本。二是政策發文單位主要包括全國人大及其常委會、國務院各部委及其直屬機構等。三是剔除已失效的政策、獲獎名單等無關信息。最后，共篩選出符合條件的政策文本166份，具體各年度出臺的政策數量見圖1。

從圖1可見，21世紀以來我國職業教育政策頒布呈現出波動性和周期性的特點，但整體呈上升趨勢。在此期間，職業教育政策頒布數量出現三次明顯的增長點，第一次是2006年，第二次是2015年，第三次是2019年。這與國家對職業教育的重視息息相關。2005年10月國務院頒發《大力發展職業教育的決定》，因此，2006年政策數量由2005年的8份增加到14份，增幅為75%;2014年6月國務院頒發《關于加快發展現代職業教育的決定》，故2015年政策數量由2014年的6份增長到12份，增幅為100%;2019年是職業教育大力發展的一年，政策數量增長非常多，達到了21份，增幅為200%。可見，職業教育政策頒布的數量與國家對職業教育的重視是直接相關的。

（二）研究框架

本文對職業教育政策文本的分析主要基于三個維度：政策頒布主體、政策工具和職業教育發展要素。這些都是單一維度的分析，然后再對政策工具和職業教育發展要素兩個維度做交叉分析，以便更深刻地剖析職業教育政策的內在機理和存在問題。

1.政策頒布主體分析維度描述

政策頒布主體反映的是政策頒布主體的數量、變化和各個主體之間的關系。它由具有不同程度功能并在同一環境中相互依賴的主體組成，通過關注主體結構及其關系變化，可以建立組織與宏觀環境的橋梁[8]。隨著職業教育快速發展，涉及的相關部門會越來越多，制定職業教育政策的部門也會逐漸增多。通過對職業教育政策頒布主體的分析，可以更清楚地了解職業教育發展以及各部門之間的合作性和協調性。

2.政策工具分析維度描述

目前， 在教育政策研究領域，影響最大的分類有三個：一是埃爾莫爾和麥克唐納爾，將政策工具分為命令型、激勵型、能力建設型、系統變革型、勸告型等五類工具;二是英格拉姆和施奈德，將政策工具分為權威型、激勵型、能力型、符號和規勸型、學習型五類;三是拉米什和豪利特，將政策工具分為自愿型、 混合型、 強制型三類。筆者結合職業教育政策特點，綜合施耐德和英格拉姆、麥克唐納和埃莫爾提出的劃分標準，將政策工具分為權威工具、激勵工具、能力建設工具、系統變革工具和勸誡工具等五種。其中，權威工具是指政策制定者通過合法權威對目標對象施加影響，具有強制性，在政策條款中具體體現為行政許可、行政處罰、制度約束、量化標準、命令規定等手段;激勵工具是指通過獎懲或其他形式讓目標群體采取符合政策導向的行動，具體體現為財政補貼、財政傾斜、稅收減免、金融支持、物質報酬、獎學金等形式;能力建設工具是指政府提供各種形式的幫助促進目標群體完成行動，包括改善辦學、提升技能、扶貧扶弱等形式;勸誡工具是指鼓勵目標群體優先考慮政策目標并采取行動，包括政策鼓勵、宣傳引導、環境氛圍、榮譽表彰等形式;系統變革是指通過系統變革、重組或權力、責任的重新分配來實現政策目標，包括體系建設、職權分配、資源配置等形式。五種政策工具各有側重，且特點比較鮮明，據此分析職業教育政策文本，促進職業教育政策制定合理化、規范化。

3.職業教育發展要素分析維度描述

職業教育發展要素是指職業教育在發展過程中涉及的主要內容和發展目標。職業教育在發展過程中必然受多方面要素的影響。筆者將166份政策文本導入Nvivo12中進行詞頻分析，結果顯示，職業、教育、建設、教學、發展、培養、管理等成為頻次較高的詞語，再結合對政策文本的分析，提煉出職業教育發展要素包括基礎能力建設、師資建設、人才培養、學生資助、招生與就業五大方面。在政策文本分析中，各職業教育發展要素具體涵蓋的政策文本內容如表1所示。

4.政策工具與職業教育發展要素二維分析描述

以橫軸（x軸）作為職業教育發展要素，以縱軸（y軸）作為政策工具，構建政策工具和職業教育發展要素的二維分析框架（見圖2），可以更全面地了解各個政策工具在每個職業教育發展要素上的使用比例，以便發現政策制定中存在的問題。

三、分析方法

本文主要采用內容分析法對職業教育政策進行研究，內容分析法的關鍵是把研究文本內容進行編碼和歸類處理。因此，首先采用Nvivo12進行編碼處理，把政策文本導入Nvivo12軟件中，將每個政策工具和每個職業教育發展要素設為樹節點。其次，在樹節點下，根據相應的內容依次建立子節點。最后，對文件逐行進行手動編碼，主要以句子為單元進行分割，并將其歸入相應的子節點下。經過反復閱讀、調整或修改每個節點的內容，完成研究編碼工作，共形成1 768條編碼。

四、研究結果

（一）政策頒布主體

職業教育政策頒布主體日趨多元化，主要包括國務院、教育部、人力資源和社會保障部、財政部、國家發展改革委等26個部門。職業教育政策頒布主體有單獨發文和聯合發文兩種形式。教育部是職業教育政策發文量最大的部門，166份文件中參與發布的政策數量總共有143份，其中單獨發文88份，占比超過了50%;發文量較大的有財政部30份、人力資源和社會保障部22份、國家發展改革委員會14份;國務院頒發的政策文件26份，中共中央頒發的政策文件7份;此外，還有退役軍人部3份、安全監管總局2份、工業和信息化部門2份，其他部門均為1份。

為進一步了解各部門在職業教育政策制定中的協作關系，筆者對各部門的合作情況進行統計并處理，結果形成一個對稱矩陣，將其導入UCINET6中進行分析，最終形成發文主體協作關系，如圖3所示。

圖3清晰地展示了各部門在職業教育政策制定中形成的合作關系，節點代表發文單位，節點之間的連線代表合作關系，線條越黑表明部門間的合作次數越多，合作越緊密。從圖3中可以看出，教育部是發文主體的核心，教育部參與了大部分職業教育政策的頒布，它與財政部、人力資源和社會保障部、國家發展改革委合作次數較多，表明這些部門合作關系十分密切。

（二）政策工具

職業教育政策中各種政策工具使用比例如圖4所示。從中可以看出，權威工具使用頻率最高，占總體的51.24%;能力建設工具使用次之，占總體的18.43%;勸誡工具和激勵工具使用相對較低，分別占總體的14.83%和12.51%;系統變革工具使用頻次最低，占總體的2.99%。從整體上看，職業教育政策工具使用呈現明顯的非均衡性特征，主要以權威工具為主，能力建設工具次之，這說明政府非常重視職業教育的發展，且偏向于以政治權威的方式實現政策目標。使用權威工具可以更高效地被社會普遍接受和認可，如量化招生人數、嚴格就業準入制度等。但權威工具使用過度會激發下屬機構的抵觸情緒，難以調動政策執行者的積極性和主動性。勸誡工具和激勵工具能較好地促進職業教育政策目標的達成，但我國目前這些政策工具使用比例偏低。當前，我國正處于經濟結構調整和產業轉型升級時期，職業教育需要不斷變革與發展來適應經濟發展需求，而政策體系中系統變革工具使用比例僅占2.99%，還不能滿足職業教育發展要求。

（三）職業教育發展要素

職業教育發展要素所占的百分比如圖5所示。從中可以看出，人才培養占比最高，為28.02%，其次是招生與就業占21.87%，師資建設占18.6%，基礎能力建設占16.8%，最低的是學生資助，占14.71%。人才培養和招生與就業這兩個要素占比超過了五分之一，意味著國家對這兩個要素給予了更多的重視。職業教育最主要的職責就是為國家培養大批技術技能型人才，以適應國家經濟發展，而高質量的人才培養和良好的招生與就業形勢對推動職業教育發展有著重大意義，所以這兩個職業教育發展要素占比高是符合我國職業教育發展的核心目標。這些要素中，基礎能力建設和學生資助占比相對較低，因為這兩方面都需要更多的財政投入，如實訓基地的建設、學校信息化建設、學生獎學金等。但基礎能力建設和學生資助對人才培養起到不可或缺的作用，所以在以后的政策制定中，國家應盡力加大財政投入，增加這兩個方面政策制訂比例，以協調不同要素的分布差異，使各個職業教育發展要素達到最優配置比，相互協調地促進職業教育發展。

（四）職業教育發展要素與政策工具的二維分析

從表2可以看出，每一項職業教育發展要素中，權威工具占比最高，系統變革工具占比都最低，其他三個政策工具在職業教育發展要素中的使用有所差異。具體來看，激勵工具在人才培養和招生與就業方面占比較低，而人才培養和解決學生就業問題需要社會各界共同參與，尤其需要企業、行業的參與，通過一定的激勵政策能更好地調動社會參與職業教育的積極性和實效性。因此，有必要適當提高激勵工具在人才培養和招生與就業方面的應用。勸誡工具在各領域使用差距較小，但作為一種鼓勵性政策，在價值傳達、宣傳引導和營造氛圍等方面能較好地促進職業教育政策被人理解和執行，需要進一步提高其在各領域的使用比例。能力建設工具作為一種內生性工具，僅在人才培養運用較多，而在其他職業教育發展要素方面使用較少，它在各個領域都應受到重視。

五、研究結論與建議

（一）研究結論

1.政策頒布主體呈多元化趨勢

我國職業教育政策主要以單獨發文為主，聯合發文為輔。政策頒布主體日趨多元化，涉及農業、工業、商業、旅游業、交通運輸業等多個行業部門，這表明職業教育與社會各方面有著密切聯系，其政策制定主體也越來越廣泛。社會網絡分析結果顯示，職業教育政策頒布主體呈現以教育部為核心，財政部、人力資源和社會保障部、國家發展改革委為主要合作對象，形成了多部門共同參與制定的社會網絡關系，但整體上各發文主體間的合作有待加強。

2.政策工具使用過溢或不足

職業教育政策工具使用上，權威工具使用比例最大，高達51.24%，這說明政府對職業教育的重視程度以及偏向于采取帶有行政色彩的手段來促進職業教育發展。能力建設工具使用比例相對合理，約占總體18.56%，但是主要作用于人才培養方面，招生與就業和師資建設次之，基礎能力建設和學生資助方面有待提高。激勵和勸誡工具使用比例相對較小，分別約占12.88%和14.72%，且在各個領域所使用得比例均衡，但都不高，其發揮的作用十分有限。系統變革工具在五種工具類型中使用比例最低，這對當前職業教育發展面臨的機遇和挑戰來說，其運用遠遠不能滿足要求，亟需提高其使用頻率。

3.職業教育發展要素中基礎能力建設和學生資助略顯不足

職業教育的健康發展離不開各個要素的協調發展，而目前基礎能力建設和學生資助方面的政策文本所占比例較低，這兩個方面發展緩慢勢必會影響人才培養。因此，增加投入、健全基礎能力建設和學生資助體系將是提高職業教育發展水平和增強職業教育吸引力的重點。

4.政策工具與職業教育發展要素的契合性不高

政策工具是實現政策目標的主要途徑，每種政策工具在不同的職業教育發展要素中，應根據不同的資源狀況和現實情況有所側重地使用。從表2可以看出，職業教育政策中政策工具與職業教育發展要素契合性不高。首先，每種職業教育發展要素中權威工具占比都相對偏高。其次，在基礎能力建設方面，能力建設工具使用次數偏低，而勸誡工具使用次數偏多;在招生與就業中，勸誡工具使用次數偏少，而能力建設工具使用頻次偏多。政策工具與職業教育發展要素的不匹配勢必會影響政策在實踐中的執行效果。

（二）對策建議

1.加強政策頒布主體間的協作性

我國職業教育政策頒布主體主要以單獨發文為主，聯合發文相對較少。因此，應鼓勵政策主體間加強合作，建立政策頒布主體間溝通機制和長期有效的合作機制，并對各政策主體間的責任進行明確劃分和量化。如中國汽車工業協會、中國紡織協會、信息產業部等部門對職業教育的專業發展和建設都有積極的促進作用，但其與教育部門合作出臺的職業教育政策較少。因此，應加強政策主體間的合作，促進職業教育全面發展。

2.優化協調政策工具使用結構

職業教育的改革與發展需要五種政策工具協調使用，各種政策工具各有其特點，需要進行優勢互補、相互結合，在保障權威工具為主的基礎上，按照各政策工具的特點，合理優化能力建設工具、激勵工具、權威工具和系統變革工具間的比例分配。一是適當減少權威工具的使用強度，提高職業教育政策的包容性、開放性。雖然對職業教育的發展權威工具發揮了關鍵作用，但由于“政策效果遞減規律”和“政策積累法則”的交替作用，政府應轉變角色，避免路徑依賴而過度使用權威工具[9]。二是增加勸誡、激勵和系統變革工具的運用。首先，勸誡工具通過價值傳達、宣傳引導等，引導社會各界重視職業教育的發展，營造一種“三百六十行，行行出狀元”的氛圍，增強職業教育的吸引力。政策制定自上而下的模式，政策執行者潛在的利益選擇，政策難免在各層次受到潛在的影響，這就需要增加勸誡工具的使用以保障政策效果。為提高人才培養質量、拓寬學生就業渠道，需要采取激勵工具，如稅收優惠、金融支持等物質回報的方式，有效調動社會、企業、行業參與職業教育的積極性。此外，為推進職業教育管理體系、培養模式等方面的改革以及應對當前經濟結構調整和產業轉型升級，可以運用系統變革工具來有效實現。

3.重視學生資助和基礎能力建設，促進職業教育發展要素協調發展

在當前政策所關注的領域中，人才培養和招生與就業所占比重較大，而對基礎能力建設和學生資助關注度不夠。因此，在政策制定中應重視這兩個方面。首先，增加財政投入，建立專項財政資金，禁止挪用和占用，保障基礎能力建設和學生資助有效實現。其次，建立健全評價機制和激勵機制，定期對基礎能力建設和學生資助工作進行考察、評價，對表現較好的地方機構進行獎勵和表彰。同時，也要做到合理規劃、協調發展，最大可能地使職業教育資源合理配置。

4.注重政策工具與職業教育發展要素的契合性

當政策工具與政策目標或政策對象相互匹配的時候，才能被看作是有效的政策工具。因此，政府在制定職業教育政策時，政策工具的選用應考慮政策作用對象的特點，以提高兩者之間的匹配度。具體而言，一是在保證權威工具為主的基礎上，其他政策工具在各個職業教育發展領域的使用比例應有所側重。如在招生與就業方面應提高勸誡工具運用的比重，增加社會對職業教育的普遍認可度和擴大學生來源;在師資建設和基礎能力建設方面應注重能力建設工具的使用，以保障人才培養的軟硬件條件;激勵工具因其具有誘導性，應與其他工具合理結合，充分應用于職業教育政策制定的各個領域。二是政策工具的選擇要不斷創新，根據職業教育發展環境適時調整。如多種政策工具按照一定比例合理搭配使用，根據職業教育發展的階段性和周期側重使用某一政策工具。

參考文獻：

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[2]石學云，祁占勇.中國職業教育改革發展的政策走向分析——1995～2008年中國職業教育政策文本的定量分析[J].職業技術教育，2010（34）：5-11.

[3]車峰，孫萍.改革開放以來我國職業教育發展的政策工具[J].現代教育管理，2016（3）：65-69.

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[8]王梅，張琪佩，程玲.改革開放以來我國研究生教育改革政策的變遷——基于詞頻統計方法和政策工具的視角[J].當代教育論壇，2020（2）：1-11.

[9]姜國兵.對公共政策工具五大主題的理論反思[J].理論探討，2008（6）：133-136.

（責任編輯：楊在良）