總體國家安全觀視閾下的數據安全治理

海南大學法學院副院長、教授、博士生導師，海南大學“未來法治”研究團隊負責人 閻二鵬

隨著信息和技術革命的推進，數字經濟已經成為后疫情時期撬動經濟增長的新杠桿，跨境電商、數字貿易等經濟新業態在全球范圍內加速發展，經濟貿易全球化推動了數據在不同國家之間交互、流動，據估算，到2025年，跨境數據流動產生的增加值將達到11萬億美元。而數據作為數字經濟得以擴張的驅動因素，成為與土地、勞動力、資本、技術等并列的生產要素獲得了數字經濟的核心地位，亦是一種必然。2020年11月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》發布，明確“建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范”。與數字經濟的蓬勃發展相伴而生的是，隨著數據分析和挖掘能力的迅速提升，數據作為國家重要戰略資源使得數據安全風險日益成為影響國家安全的重要因素。2014年4月15日，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上提出的“總體國家安全觀”，是新時代國家安全工作的指導思想，亦應當成為數據安全治理的理論與實踐指引。2021年9月1日開始施行的《中華人民共和國數據安全法》明確規定，“維護數據安全，應當堅持總體國家安全觀”。但當前理論及實務界對數據安全與總體國家安全觀理念的內部邏輯關聯形態、數據安全的特性等問題仍有較多爭議，與數據安全治理領域貫徹總體國家安全觀的要求仍有較大差距，需要在科學把握數據安全的特性的基礎上，細致梳理其與總體國家安全觀的內部邏輯關聯，進而為數據安全治理提供宏觀路徑。

一、數據安全的總體性。

總體國家安全觀是統合政治安全、經濟安全、軍事安全、社會安全、文化安全等國家安全要素于一體的開放性、系統性理論體系，而數據安全是總體國家安全觀“總體性”的集中體現。數據與信息作為載體與內容之關系，數據被信息化呈現是大數據時代的典型特征，也決定了數據安全治理必然是圍繞著不同之信息內容展開。如個人數據中的肖像、姓名、身份證號碼、工作證號碼、社會保險號碼等，與自然人的人格利益密切相關，而非個人數據如工業大數據、金融數據、醫療數據等可能涉及經濟安全、軍事安全甚至政治安全等層面的國家安全利益。與數據在不同場景、模式中的運用相伴而生的是，數據安全體現的是不同的安全利益需求。基于數據安全的總體性與包容性，對于數據安全治理規則的建構則應是包容不同數據安全利益的整體性框架，既涉及國家安全法、網絡安全法等宏觀層面的規則安全，亦涉及民法、刑法、行政法等微觀層面的法律制度安排。

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二、數據安全的交織性。

總體國家安全觀強調“既重視傳統安全，又重視非傳統安全”，避免了片面理解傳統安全與非傳統安全的線性思維，是一種統合傳統安全與非傳統安全的高層次的現代安全觀。以往的非傳統安全理論流派肇始于西方，習慣于傳統安全與非傳統安全進行非此即彼的二元式區分，這種簡單粗略的理論判定，面對網絡時代的數據安全威脅顯得捉襟見肘。隨著信息網絡技術對國家、社會與公民各領域活動的全面介入，網絡虛擬空間早已成為國家權力爭奪的“第五戰場”，國家主權已突破了傳統之陸海空的物理范疇而延伸至“制網權”。2013年引起國際社會關注的“棱鏡門事件”直接暴露了數據安全威脅從一般意義上的個人信息安全逐漸向軍事安全、政治安全等傳統安全領域滲透的態勢，凸顯了數據安全在傳統安全與非傳統安全架構上的交織性，亦成為網絡時代各國重要的國家安全議題。數據安全領域涉及傳統安全與非傳統安全諸多方面，二者相互滲透影響，決定了對于數據安全治理無法分而治之，要想將數據安全治理深入有效的開展，必須同時推進兩種安全問題的治理，摒棄“零和博弈”的慣用手段，走出“你不安全我才安全”的安全困境，以共商、共建、共享原則搭建數據命運共同體理念。

三、數據安全的統籌性。

總體國家安全觀并非單一的安全觀，而是對發展與安全進行辯證分析的結果，“既重視發展問題，又重視安全問題”以及“統籌發展與安全”理念的形成，來源于“發展是安全的基礎，安全是發展的條件”的科學論斷。而數據安全的治理從根本上即是平衡發展與安全的生動體現。眾所周知，大數據是數字經濟的核心，數據充分流動、自由競價、實現市場化配置可以最大化實現數據的價值和效用，從而為數字經濟的發展提供驅動力，但在數據收集、存儲、整理、轉讓、分析和利用等數據長生命周期的各環節均面臨數據安全問題，故合理平衡數據安全與數據產業發展是數據安全治理的重中之重。現階段，以跨境數據流動監管為代表的數據安全治理成為各國博弈的焦點，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》也明確提出“建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范”。對跨境數據流動監管路徑的選擇，既要在復雜的國際變局中維護國家安全，保護公民個人數據隱私；又要鼓勵數字產業合法合規進行跨境數據傳輸，最大化發揮我國數字經濟走在世界前列的優勢；應充分利用RCEP這一全球最大的區域自由貿易協定，密切與相關國際組織、其他國家數據監管機構的溝通協作，爭取數據領域國際標準制定的主導權。