江蘇城鎮化高質量發展：緊迫性、困境與破解

顏銀根 劉敬悉

[摘 要]改革開放以來，江蘇城鎮化水平有了大幅提升，2019年整體水平超過了70%。江蘇城鎮化發展正處于從城鎮化水平發展向城鎮化質量發展轉型時期，大量人口待市民化增強了江蘇省城鎮化高質量發展的緊迫性。盡管江蘇城鎮化一直走在全國前列，但仍然面臨巨大的困境：在微觀方面，江蘇存在著嚴重的勞動力錯位流動現象，社會保障不足導致勞動力出現了流動錯位，城市的高房價進一步加劇了人口市民化的壓力，最終導致城鎮化只有“量”變而沒有“質”變;在中觀方面，江蘇城市建設與治理形成了錯位，土地城鎮化超前導致土地利用效率不足，大規模的擴張加劇基礎設施建設的不足，城市無序發展導致城鎮化質量低下;在宏觀方面，江蘇缺乏城市群統領而導致空間關聯不足，城市與城市之間的關聯性不足致使城市間的產業分工不足，進而整體城鎮化質量較低。經濟活動空間關聯是區域經濟的重要研究內容，江蘇城鎮化高質量發展需要圍繞著經濟空間關聯性來逐一破解：微觀方面，糾正要素與產業空間錯配，實現資源空間優化配置;中觀方面，改變城市單獨治理方向，實現空間聯合治理提高效率;宏觀方面，依托城市群經濟，實現多都市圈聯動發展。

[關鍵詞]城鎮化;高質量發展;經濟空間關聯

[中圖分類號]F292????? [文獻標識碼]A????? [文章編號]1672-1071（2021）01-0085-06

一、城鎮化高質量發展研究進展與述評

改革開放以來，中國的城鎮化水平有了大幅的提升，成為中國經濟增長的重要動力。在斯蒂格利茨看來，“中國的城市化與美國的高科技將是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事”。不可否認，中國的城鎮化是富有潛力、非常令人興奮的事情。但是，中國的城鎮化建設也是人類一項龐大而棘手的工程，面臨著巨大的挑戰[1]。盡管2019年底中國城鎮化率達到了60.6%，但是中國城鎮化質量并不高。2014年，國家發改委設立了一批國家新型城鎮化綜合試點，十九大報告也提出了“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”，這兩件事都表明中國城鎮化發展質量亟待提高，城鎮化高質量發展是高質量發展體系的重要環節。

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。相比較而言，“新型城鎮化”更加注重城市化的質量，中國當前的城鎮化在質量方面存在很多問題[2]。當前有關城鎮化質量的研究主要集中在如下三個方面：

第一，關于城鎮化質量指標體系的構建。城市化質量的核心內容是城市現代化，終極目標是城鄉一體化，應采用多個指標進行綜合評價[3]。為此，眾多研究者從經濟發展、社會發展、生態環境以及居民生活等多個方面構建了城鎮化質量的評價指標體系[4-6]。其中，最具有代表性的是2013年《中國經濟周刊》與中國社科院城市發展與環境研究所聯合發布的《中國城鎮化質量報告》，該報告構建了由3項一級指標、7項二級指標、34項三級指標組成的城鎮化質量評價指標體系，并對中國286個地級以上城市城鎮化質量進行排名[7]。

第二，關于城鎮化質量對地區經濟發展的研究。城鎮化水平的提升極大地促進了中國經濟增長，而城市化質量的提高同樣能夠有效促進中國經濟的增長。相比較而言，人口城鎮化對地區經濟增長的長期效果更加明顯[8]。中國城鎮化質量呈現出“東高西低”的格局，地區城鎮化的質量與地區的經濟發展水平有著一定的關聯[9]。整體而言，城鎮化的水平與城鎮化的質量有著一定的關聯[10]。

第三，關于城鎮化質量的影響因素及動態演化研究。城鎮化發展質量受到一系列因素的影響，包括地區財政收入、互聯網發展、地區全要素生產率、企業家精神等。中國城鎮化發展有賴于財政投資的拉動，但是粗放型的投資不利于城鎮化質量的提高[11-12]?；ヂ摼W經濟能夠促進商貿服務業經濟的發展，各區域互聯網普及率與城鎮化質量呈顯著的正相關。地區的全要素生產率直接取決于地區經濟發展方式，從而也決定了地區城鎮化發展的質量[13]。

從現有關于城鎮化質量的研究來看，至少有兩個方面的不足：1.相關研究只關注宏觀，缺乏對微觀的研究。城鎮化質量如何，最具有發言權的應該是微觀主體的居民和企業。居民有沒有從城鎮化中獲得更高的福利水平應當是城鎮化發展質量的重要評判標準，但是現有研究普遍回避這一問題。2.相關研究只關注指標和趨勢，缺乏對原因的分析。由于沒有微觀基礎，現有關于城鎮化質量的研究更多地是指標體系的構建和趨勢的分析，鮮有研究深入探析影響城鎮化發展質量的原因。鑒于此，本文主要分析如下兩個問題：江蘇城鎮化高質量發展在微觀、中觀和宏觀層面都面臨著哪些困境？這些困境如何來破解？

二、江蘇城鎮化高質量發展的緊迫性

江蘇作為全國經濟發達地區，城鎮化發展一直走在全國前列。同時，江蘇省內各地區城鎮化差距又相對較大。目前，江蘇省正處于城鎮化高質量發展的轉型期，人口市民化問題突出，江蘇城鎮化高質量發展有著較強緊迫性。

（一）江蘇城鎮化發展進入高質量發展的轉型期

隨著江蘇經濟水平的快速發展，近十年江蘇城市化水平也得到了大幅提升，全省城鎮化率從2008年的53.4%提高到了2019年的70.6%。①如果考慮外來流入人口的因素，江蘇省這一時期城鎮化率將提高更多。

圖1數據顯示了2019年江蘇省13個地級市城鎮化率和城鎮化率75%、70%兩條參照線。從圖1中可以看出，2019年南京市、無錫市、蘇州市的城鎮化率已經超過了75%，常州市和鎮江市的城鎮化率也超過了70%。比較而言，蘇中和蘇北地區的城鎮率相對較低，但也都超過了全國平均水平（606%）。從發達國家的城市化經驗來看，城市率超過70%后，城市化進程將放緩。這就表明，江蘇近半數地級市已經進入城鎮化的后半階段。這一時期，城鎮化的主要工作應當從“量變”轉向“質變”。

江蘇作為國家新型城鎮化首批綜合試點省份，在城鎮化建設方面始終走在全國前列。在2018年國家發展改革委辦公廳發布的《關于印發第一批國家新型城鎮化綜合試點經驗的通知》（發改辦規劃〔2018〕496號）中，明確提出要“形成全國性制度和政策安排，推動新時代新型城鎮化高質量發展”。這就要求在城鎮化發展進入轉型期后，江蘇理應走在城鎮化高質量發展前列。

（二）江蘇人口市民化問題突出

人口市民化是城鎮化高質量發展的重要議題，十九大報告中也明確提出“農業轉移人口市民化”。江蘇作為中國經濟發達省份，外來人口的流動數量相當巨大，截至2019年底，江蘇流動人口總量超過2 000萬人，這給江蘇人口市民化帶來了巨大的挑戰。

圖2數據顯示了2019年江蘇省13個地級市城區人口待市民化率WingdingsBB@，如果待市民化率為正，則表示該地區人口市民化有待進一步推進。整體而言，蘇南、蘇中和蘇北地區出現明顯的分化，除泰州有較少凈流出外，蘇南和蘇中其他地區人口處于凈流入狀態。蘇南地區的市民化問題較為嚴峻，待市民化率普遍超過了15%，其中蘇州為48.77%、無錫為31.09%、常州為23.01%。

人口待市民化率看似只是戶籍制度問題，其背后卻隱藏著外來人員無法公平地享受醫療、教育、住房等資源，從而降低了外來人員歸屬感的現實困境。2018年在兩會工作報告中李克強總理再次提出“今年再進城落戶1 300萬人，加快農業轉移人口市民化”。2018年，包括南京、天津、武漢、成都、西安等20多個大中城市開出了誘人的“搶人”條件，加速了人口市民化進程。江蘇只有解決好外來人口普惠性市民化的待遇問題，才能真正留得住人，也才能真正地實現城鎮化發展的意義。

三、江蘇城鎮化高質量發展的困境

江蘇城鎮化高質量發展存在多方面困境，這其中既包括全國各地普遍的經濟特征，也包括江蘇獨有的經濟特征。整體而言，江蘇城鎮化高質量發展困境包括：（1）微觀上，江蘇省內勞動力流動出現了錯位;（2）中觀上，江蘇省內各城市建設與治理出現了錯位;（3）宏觀上，江蘇城市群建設滯后導致經濟空間聯動發展不足。

（一）城鎮化高質量發展的微觀困境：勞動力流動錯位現象

隨著地區經濟發展，地區的城鎮化水平快速提升。江蘇省南京等城市的城市化水平甚至超過了80%，但是城鎮化質量卻并不太高。城鎮化的本質是勞動力在空間上的流動，從農村地區向城市地區流動。但是在勞動力流動過程中，是選擇向中小城市流動還是向大城市流動則會直接影響城鎮化的質量。

1.流動勞動力社會福利不足，導致工資水平成為勞動力流動的決定性因素

在勞動力選擇流動區位時，地區的經濟發展水平、工程性和社會性基礎設施（如醫療、教育、衛生等）、地區的工資水平等都將影響勞動力區位選擇。但是，相比較而言，勞動力流動時會將地區的工資水平作為考慮的第一因素。這主要是因為這些流動勞動力很難享受到教育、醫療、城市建設等城市基礎設施服務。正是由于流動勞動力子女要在老家接受教育、生病要回老家報銷，其在流動勞動力的福利函數中城市基礎設施比重才遠遠低于城市居民，本應到三四線城市的流動勞動力卻選擇了去一二線城市，造成了勞動力流動的空間錯配。

2.高漲的城市住房成本限制了勞動力的流動，并由此導致人口的排序效應出現

從圖2中也可以看出，江蘇的人口待市民化問題極為突出，具有全國人口市民化的典型特征。改革開放后，蘇北、蘇中地區大量農村剩余勞動力流入蘇南地區。值得一提的是，盡管江蘇的工業經濟和地區國民經濟一直保持快速的增長，但是在20世紀90年代轉移勞動力的工資水平基本長期保持不變，扣除通貨膨脹的影響后，江蘇轉移勞動力的工資甚至出現了負增長。相對較低的工資水平與城市高漲的房價之間的矛盾，直接造成了江蘇城鎮化水平提升的同時人口市民化問題越發嚴峻。即便是全面放開戶籍制度，日益突顯的遷移成本也會成為阻礙人口市民化的屏障，并將導致人口排序效應的加劇：大城市集聚了最優秀的人才，小城市人才不斷流失。

3.錯位的勞動力流動導致城鎮化水平只有“量變”而沒有“質變”

江蘇各城市的城鎮化水平普遍較高，城鎮化的速度也遠高于同期其他省份。大量流動人口進入城市后，造成了城市擁堵、城市環境質量惡化等一系列“城市病”。城鎮化水平的提升是橫向的發展，而城鎮化質量的提升則是縱向的發展，兩者有著一定的聯系。但是，由于大量勞動力的錯位流動，城鎮化水平的“量變”并不會必然帶來城鎮化質量的“質變”。恰恰相反，持續的大量勞動力的流入反而會加劇城市生活成本，但由于“區位粘性”的存在，流入勞動力仍然留在城市，從而進一步帶來城鎮化質量的惡化。

（二）城市化高質量發展的中觀困境：城市建設與治理的錯位

大量外來人口流入會導致城市化質量提升變緩，而城市基礎設施建設和管理的不足又會進一步降低城市化質量。城市化的發展不只是人口的流入，也不只是城市建設，如果人口的流入問題和城市建設沒有協調好，城市基礎設施建設與管理出現錯位，那么城市化質量的提升同樣無從談起。

1.土地城鎮化的加速，導致土地利用效率不足

從江蘇乃至全國的城鎮化發展來看，土地的城鎮化明顯快于人口的城鎮化，這也導致大量房屋空置并出現“鬼城”現象。土地城鎮化的快速發展一方面是因為城市建設貪圖大的發展模式，并以此尋求更多的話語權;另一方面是因為土地財政的機制促使地方政府賣出更多的地。無論是哪種原因，土地城鎮化無疑造成了城市土地的低效利用。加之老城土地價格持續上漲，老城改造滯后與新城建設快速推進都嚴重影響著城鎮化的質量。

2.城市基礎設施建設嚴重滯后，導致城鎮化質量較低

大量人口的流入以及地區高鐵新站的建設等催生了新城的建設，促進了城鎮化水平的發展。然而，土地城鎮化只是城鎮化發展的部分，新城建設后人口密度持續低下導致城鎮化質量大打折扣。在城市的基礎設施建設中，經常出現住房已經完全出售，但是周邊與居住質量密切相關的教育設施、配套的菜場以及配套的交通和商業等未能到位現象。城市基礎設施建設滯后，無疑會導致居民生活質量難以提升，從而對居民的篩選機制不足，并最終導致城鎮化的質量較低。

3.城市治理不足，導致城市無序發展

基礎設施建設的不足，引起城市的無序發展。從整個框架來看，城市內有醫療、教育設施。但是，無論是醫療還是教育，城市內部各板塊的巨大差異無疑導致大量人口集聚在城市基礎設施豐裕的地區，臟亂差在城區時有發生，與城市追求的品質生活完全相悖。大量人口的進入對城市治理提出了新的要求，但是無論是城市治理的容量還是強度都無法滿足現代大城市人口集聚的要求，從而引起城市擁堵、城市環境惡化等大量的“城市病”。

（三）城鎮化高質量發展宏觀困境：經濟空間關聯不足

城鎮化的加速不僅表現在城市規模的擴大，同時還表現在城市間的經濟關聯不斷加強。而城鎮化質量提升表現為城市經濟關聯性逐步擴大，但是受自然因素“長江”以及揚子江城市群特殊結構的約束，江蘇城鎮化發展面臨著巨大挑戰。十九大報告提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”目標，城鎮化高質量發展不應是城市孤立化發展，而應當是“集群”式發展，通過城市群發展帶動城鎮化的高質量發展，這是江蘇城鎮化高質量發展的挑戰和方向。

1.“天塹”長江從地理上分割了江蘇城市的經濟關聯

江蘇省13個地級市在地理上存在著分割，并分成蘇南地區和蘇北地區。這種地理上的分割導致江蘇南北經濟被割裂。盡管經過了幾十年的發展，江蘇擁有了多條過江通道，但地理分割對江蘇城市經濟的分割并沒有得到實質性改變。從經濟視角來看，地理的分割使得蘇南和蘇北地區間交通運輸成本增加，導致異地企業和消費者在空間上的關聯性被分割。由此，蘇南地區和蘇北地區不能很好地進行專業化生產分工，造成地區產業嚴重的同構現象，大大降低了地區生產效率。城鎮化質量提升需要城市之間有著較高的經濟關聯與互動，“天塹”長江抑制了江蘇城鎮化質量的提升。

2.復雜的城市群結構，導致地區城市發展難以協調

江蘇城市群發展相對較晚，獨特的地理位置讓江蘇城市群經濟發展面臨巨大的挑戰。江蘇的蘇州、無錫、常州、南通較大程度上依附于上海大都市圈發展，而鎮江、揚州、泰州則圍繞著南京都市圈發展，蘇北地區則因缺乏經濟中心導致經濟發展相對緩慢。江蘇的3個中心城市南京、徐州、蘇州分處南京都市圈、淮海城市群和上海大都市圈，而都市圈之間經濟的關聯遠弱于都市圈內的城市關聯。更為重要的是，南京、徐州和蘇州均處于江蘇省邊緣地區，南京、徐州在都市圈并不占據絕對的主導地位，蘇州也處于次中心的地位。揚子江城市群的規劃有望打破這一格局，但是面臨著巨大的挑戰。揚子江城市群中的兩個中心城市（南京、蘇州）分處城市群的兩端，這種“啞鈴式”的城市群不符合典型的城市群結構;揚子江城市群面臨著長江“天塹”，特殊空間結構直接決定了揚子江城市群的發展方向與其他城市群有著本質的區別。

四、江蘇城鎮化高質量發展的破解

上文從微觀、中觀以及宏觀角度分析了江蘇城鎮化發展的困境問題。無論是微觀視角的勞動力流動錯位、中觀視角的城市基礎設施建設與治理錯位，還是宏觀角度的城市群經濟關聯性不足，本質而言都是經濟活動空間配置和聯動的問題沒有得到很好的處理，經濟出現了空間失靈的問題。江蘇城鎮化高質量的發展有賴于勞動力在空間上的有序流動，更要求形成完善的地區產業和交通體系，這樣城市或區域之間才能形成良好的空間聯動發展。

（一）糾正要素與產業空間錯配，實現資源空間優化配置

勞動力空間流動的錯位本質上是要素在空間沒有很好地實現聯動，并最終導致資源在空間上的錯配，降低了城鎮化發展的質量。甚至，由此引起整個地區或者國家的經濟發展質量低下。高質量發展要求要素在空間能夠更好地流動，消除地區之間要素流動的貿易壁壘。要素的流動需要全盤考慮，其目的是促進地區產業的發展。由于經濟活動的空間關聯，要素空間流動和產業空間布局需要聯合考慮，現代產業體系要求資源得到優化配置，在產業政策和區域政策間需要找到平衡。城鎮化高質量發展需要根據地區的比較優勢進行產業空間布局，并且需要通過構建區域交通網絡，降低地區間的運輸成本。對于江蘇省內而言，尤其需要做好城市間的產業間和產業內分工，充分利用各地比較優勢促進整個地區城市化高質量的發展。

（二）改變城市單獨治理方向，實現空間聯合治理提高效率

城市治理的目標是讓城市能夠更加順暢地運行，從而促進資源利用效率的提升，提高地區經濟發展質量。然而，現代城市的治理不僅需要考慮城市內治理，更要考慮城市間治理。作為經濟高質量發展的重要環節，城鎮化高質量發展需要跨空間聯合治理，包括城市間的信息系統聯網、城市間信用系統和城市間交通系統共建等一系列內容。通過城市間聯合治理來降低城市間交易成本，從而真正實現區域一體化發展目標。城市間聯合治理對城市有著更高的要求，并且能夠解決部分城市土地供應不足而另外一些城市土地價值無法體現的問題。人口流入地和人口流出地的雙重聯合管理，更能有效地促進城市的有序發展，從而最終促進城市高質量發展。城市間聯合治理是城市治理在空間尺度上的擴大，同時也滿足整個國家經濟高質量發展的要求。

（三）依托城市群經濟，實現多都市圈聯動發展

城市群是“塊狀經濟”的重要體現，是區域經濟發展到高級階段的重要產物，也是中國經濟發展的重要增長極，更是中國未來經濟發展格局中最具活力和潛力的重要因素[14]。城市群的建設并非城市的簡單堆砌，如何促進要素和商品在空間的流動，提高城市間交通便利性和明確城市產業分工，從而達到市場化資源配置目標，這才是城市群經濟發展的核心內容。作為城鎮化的新型載體，城市群能夠更好地打破行政壁壘，促進資源在空間合理配置，推動區域市場整合和一體化發展，實現經濟整體效率的提高，從而實現城鎮化高質量發展。如同解決負外部性問題，長江“天塹”應當放在全省全域來解決，通過過江通道的建設促進江蘇蘇南地區和蘇北地區的聯動發展。對于江蘇特殊的城市群現象和結構，更應該強調南京都市圈、淮海都市圈以及上海都市圈之間的關聯，而不應局限于江蘇省內的發展，應實現多都市圈網絡式聯動發展。

注釋：

①數據來源于《江蘇統計年鑒》（2020）。

②人口待市民化率，由地區的常住人口與戶籍人口的差值除以戶籍人口獲得。

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（責任編輯：董玥玥）

（校? 對：江 燕）