從歷史與本土法律文化視角考察古代行政法之有無

宋禹蒙

自20世紀80年代以來，我國古代有無行政法備受學術界爭議。很多學者認為中國古代不存在行政法，因為古代行政權不屬于獨立公權，古代具有的行政性法律只是一種規定或制度，而部分學者認為中國古代存在行政法，是在清末民初時期行政法學的法學屬性確立之后產生的。探究古代行政法存在與否的問題，實質上是對中國行政法起源的追溯，因為任何研究都離不開歷史現象，只有從歷史的角度考察問題的產生和發展，才能認識事物的本質。因此，不僅要立足本土法律文化視角來探究中國古代行政法是否存在，還要追溯其產生的源頭，了解其基本概念與歷史發展過程，同時結合古代法律實踐，才能明確中國古代行政法是否存在。

一、學界關于“中國古代有無行政法”的三種觀點

(一)肯定論

肯定論者認為我國古代存在行政法，并在行政法的基礎定義上提出了對行政法的廣義理解：行政法是關于國家行政機關職責范圍、組織體系及活動準則的各項法律規定[1]。肯定論者認為，古代為了規范行政行為監督、調整行政管理活動、明確行政管理制度，都必須以制定專門的法律規定為前提，主張從調整行政管理活動的法規形式特點視角來進行研究。

一方面，肯定論者認為，行政法與行政權密不可分，兩者相伴而生、相互依存。梁啟超認為“其最浩博之行政法，惟我現行之《大清會典》”，張晉藩認為“中國古代的行政法，無論規范的詳密，特點的鮮明，涉獵的廣泛，法典化的程度，均為世界法制歷史所少見”。這些觀點均提出古代有行政法。在我國古代，私有制的產生使得各階級矛盾激化，在很長一段時間中，階級矛盾不斷分化、調和，國家應運而生，國家權力行使機關負責對社會成員進行監督、對社會關系進行管理和調整，這就是最初的行政。在早期的行政管理工作中，社會成員也要對國家行政權力的執行起引導和監督作用，行政機關與社會成員之間相互監督、相互制約，形成一套國家行政體系，而行政體系中必須制定相應的法規來規范權力的行使，這些法規就是指行政法。

另一方面，肯定論者認為，行政法不是資本主義社會獨有的。大多數學者認為，行政法是在三權分立體制之行政權獨立背景下產生的[2]。而肯定論者認為，三權分立體制下雖然實現了行政權的獨立，但并未對行政權作出更改，這種模式既適用于國家政治，也適用于行政法。此外，并非各個國家的政治體系均采用三權分立制，在社會主義國家，行政法與行政權同時存在。如果使用近現代標準對古代是否存在行政法進行評判，就會顯得過于狹窄，如上文已說明，梁啟超認為《大清法典》具有行政法的性質，張晉藩認為《唐六典》具有行政法的性質[3]。

(二)中立論

持中立觀點的學者認為，我國古代只能說確實存在行政法律規范，但并不存在現代意義上的行政法。中立論者認為現代行政法中的“行政”是在三權分立體制下確定的，嚴格來說，“行政法”產生于資產階級治理國家的過程之中，發展于憲政背景之下。因此，在古代君主專制時代下，并不存在現代意義上的“行政法”，古代行政法實際上只是一種管理辦法。這實際上與肯定論者的觀點有一定程度上的重合，可以說是一種對肯定論的保守肯定。肯定論者認為：“即使是中國古代的法學經典《唐六典》《明會典》等，充其量也只是當時的官府進行的相關規定，屬于行政法規范的范疇。盡管它們在內容上也有關于國家機構的設置及管理范圍等的相關規定，但與近代以控權為主的‘治官之法’相比仍存在本質上的區別。將古代的這種‘治官之法’與行政法意義上的‘控權之法’混為一談的觀點是明顯不當的。”[4]另外，陳寅恪先生也認為我國古代的諸多行政典章并不屬于近現代意義上的行政法，最多只算是官職法，我國古代不存在行政法[5]。

(三)否定論

否定論者主張行政是政府機關通過行使權力來管理各項行政事務，在權力行使過程中便產生了形式意義上的行政法，該觀點是基于行政法產生的原因和價值而提出的。如張樹義認為“現代意義的行政法直到民國時期才開始萌芽”，姜明安也認為“我國不曾有過現代西方國家資產階級性質的行政法和行政法制度”。否定論者認為我國古代沒有行政法的原因在于以下兩點：

一方面，我國古代思想解放程度較低，難以產生行政法。中國是一個農業大國，在幾千年的悠久歷史中，農民始終是我國發展的主力軍，政府為促進農業發展、穩定社會秩序，因而嚴格把控農民的思想意識形態，甚至連主流的儒家思想也宣揚重農抑商，嚴重限制了農民的思想發展，使得政府機關行使權力時社會成員的監督權受到制約，更不用說依靠法律制度來監督或制約行政權力的行使。因此，我國古代單向的國家公權行使并不屬于行政權，不可能形成具有近現代意義上的行政法。

另一方面，行政法的立法原則不符合我國特殊的國家性質。中國古代實行以君王為核心的專制集權體制，國家權力掌握在帝王手中，且地方管理并不掌握行政管理權，只能遵照君主命令行使權力。在專制集權體制下，即使出臺了幾部法律，也仍未形成一套完整的法律體系，這些法律法規只是一些政策規定，缺乏相應的監督機制。另外，專制集權的政治體制下，國家難以形成完善的行政體系，行政權與其他權利混合在一起共同構成國家權力。而行政法的產生與憲法有著密切聯系，在封建社會中君主專制集權體制不會伴隨行政權獨立存在，我國古代不可能存在行政法。

綜合上述觀點，筆者認為各觀點并無對錯。對于否定論觀點，其主要依據是我國古代不存在近現代意義上的行政法，將現代行政法作為論證的標準。即是說，否定論者以資本主義社會為起點來探究行政法的起源。肯定論者則將行政法的功能作為論證標準，根據行政法的主體內容和調整對象來判斷古代有無行政法，但沒有給出具體的定義，且缺乏完善的邏輯體系，從而使得其觀點難以被認同。中立論雖然綜合了肯定論與否定論的觀點，但實質上是通過歷史實踐來驗證否定論的不合理性，屬于肯定論的一種。但就行政法的定義來說，學界較為認可的觀點是，行政法是調整行政機關行使權力過程中所產生社會關系的法規。結合這一定義，本文認為中國古代行政法確實存在。

二、對中國古代有無行政法的考察

通過前文論述，大多數學者認為“中國古代有行政法”，但下定該結論仍面臨一些障礙。

首先，中國古代不存在獨立的行政機構，國家職能混同，無法明確界定哪些法律法規屬于行政范疇。古代中國社會關系沒有當前復雜，一個部門可能身兼多種職能，當國家事務隨社會不斷發展而增多時才會逐漸出現國家職能分離。古代中國的行政機構是為國家事務的管理而設立的，同時還擁有其他職能，純粹的行政部門是任何時期任何國家都未出現過的。因此，非獨立性不能成為否定我國古代行政法存在的理由。

其次，我國古代實行君王專制制度，君主權力至高無上，各級官員只能遵照君主旨意行事，但君王權力也并非沒有限制。從法治角度來看，君王祭祖、立太子都必須遵循祖制禮儀，官僚機構也是有分工與協作的，只是古代行政程序目的在于維護行政管理秩序，而現代行政程序目的在于維護公民權益。

再次，我國古代與行政相關的法律規定只能算作官職法，并非完全意義上的行政法。徭賦和官吏是古代國家權力的重要支撐，國家對官吏管理、機關編制管理尤為重視，因此古代行政活動以徭賦和官吏的管理為主，這使得古代行政法律形成以官制為綱、職官制度為主的特征。中央與地方行政、科舉、監察都離不開官吏，以官吏為綱能夠將這些行為組織在一起，從而維護國家行政管理秩序[6]。

上述分析對于“中國古代存在行政法”這一觀點有所裨益，但隨著當前法學研究成果和科學分析方法的不斷涌現，否定該觀點的理由仍會出現，因此該問題仍值得進一步探討和深研。

三、對我國古代有無行政法的再思考

眾多學者認為，歷史為行政法提供了誕生的條件，且賦予了行政法的原理與特征。因此，要想了解行政法的發展規律、考察古代行政法是否存在，必須回歸歷史對“行政”概念的認識，基于歷史唯物主義視角來判斷古代法律規范是否符合當時的行政法標準，而不是以現代行政法的標準去審視。

關于“行政”一詞的含義，東西方國家在理解上存在較大差異。我國行政一詞最早出自《史記·周本紀》：“召公、周公二相行政，號曰共和。”這里的“行政”就是指管理國家事務。而西方學者認為行政僅限于公共行政范圍內。上述觀點體現了東西方國家在文化上的差異，而這種差異在法律領域中折射為西方國家側重于公共與私人行政活動的區分，與我國“普天之下，莫非王土”的傳統文化觀念大相徑庭。因此，東西方文化上的差異也是導致近現代學者用西方標準定義我國行政法的重要原因。

在我國歷史長河中，中華法系一直有著自身獨特的發展模式，但自清末民初，西方思想不斷涌入，中華法系由于受西方文化思潮的影響而逐漸發生變化，主要體現在國家立法與制度建設兩個層面。大多數現代學者都存在用西方標準來審視我國古代法律的傾向，這一現象在“中國古代是否存在行政法”的爭議上表現尤為突出。對比現代西方法律體系，中國古代法律體系截然不同，兩者存在本質上的區別，因此使用西方法律模式來解釋中國古代法律模式本身就是不合邏輯的。與所有法律法規一樣，行政法也是歷史發展的產物，歷史為行政法理論的發展創造了條件，要想正確掌握行政法的發展規律，考察中國古代行政法之有無，必須從歷史的角度出發對古代行政法進行考察。盡管考察中難免要包含現代的和中西對比的視角，但對比的目的是有助于今天我們的社會主義行政法的借鑒。

四、結語

我國古代雖然沒有明確的行政法概念，但涉及行政法的處罰制度、判例制度、監督體系及基本原則較為完善，形成了獨具特色的、較為成熟的行政規范體系和制度模式，無論是從歷史視角還是法律文化視角來看，我國古代行政法都是客觀存在的、較為完善的。而“我國古代有無行政法”這一問題引發眾多學者的爭論，其主要原因在于兩點：一是不同學派研究的出發點和落腳點不同；二是古代行政法體系與現代資本主義社會行政體系存在較大差異。要想正確認識我國古代行政法體系，就必須掌握行政法的產生與發展規律，從歷史的角度來考察行政法的存立問題。只有這樣，才能深入理解我國法律文化，豐富法理學相關知識，開展切實結合我國國家性質和文化背景的法學研究，為現代行政法的完善提供參考。